社區安全治理格局與應急管理思路探索

摘要：通過對社區安全及城市安全等概念的回顧，分析了當前中國社區面臨的主要安全風險，并從各類社區安全風險發生的范圍、可能性、管控主體等角度對當前社區安全風險治理格局進行了分析，發現了當前社區安全治理存在的致命局限，提出了樹立安全風險意識打造安全社區文化、將社區安全要求切實融入城鄉建設規劃、完善社區安全法律法規提升社區安全的強制性、切實加強安全監管消除社區安全隱患、完善社會監督渠道擴大社區安全治理的監督等一系列完善社區應急管理的思路，并提出了一系列完善社區應急管理格局的對策措施。

關鍵詞：社區安全；安全風險；安全治理；應急管理

中圖分類號：C91文獻標志碼：A文章編號：1009-055X（2016）06-0052-09

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2016.06.009

在《社區安全的理論與實踐》（2010年）中，筆者主張廣義的“社區安全”概念。在該書中，筆者將“社區安全”定義為，“在政府有關部門的指導和支持下，社區有關組織積極整合社區內外各方面力量和資源，積極采取各種有效措施防范犯罪行為和治安侵害，杜絕安全隱患，防止意外傷害，減少社區成員之間的矛盾糾紛，避免社會斷裂等，努力為社區成員創造安定和諧、安全有序、安居樂業的社區環境”。[1]8筆者指出當前我國社區普遍面臨的安全問題主要包括犯罪行為、治安侵害、安全隱患、意外傷害、矛盾糾紛、社會斷裂等，并對這些安全問題進行了一定的描述和分析，提出了一系列防范社區安全風險的思路與措施。[1]9-15在《城市安全研究概述》一文中，筆者提出“城市安全是城市在政治、經濟、社會、文化、生態環境、人身健康和資源供給等方面保持的一種動態穩定與協調狀態，以及對自然災害和社會與經濟異常或突發事件干擾的一種抵御能力，這種狀態的保持和能力的獲取在很大程度上取決于城市及其政府對自由安全邊界的責任意識和價值判斷。……城市安全是一種全方位的安全，內容包括政治安全、經濟安全、金融安全、社會安全、文化安全、公共安全、生態安全、科技安全、網絡信息安全、人身安全、環境安全、能源安全等，其中公共安全又包括生產安全、食品安全、衛生安全等內容。影響城市安全的因素大致包括自然因素、衛生因素、社會因素、生態因素、環境因素、經濟因素、信息因素、技術因素、文化因素、政治因素、國防因素、國際恐怖主義等”。[2]24-25城市的安全問題無一例外都會體現到社區中來，影響社區安全的因素也隨處可見，我國社區依然面臨著上述的各種安全問題，這讓我們不得不審視我國社區安全治理的格局，進一步加強社區安全應急管理體制機制的建設。

一、當前中國社區面臨的主要安全風險

從廣義的“社區安全”定義出發，我認為，當前我國社區總體上面臨著以下安全風險：

（一）來自自然領域的安全風險

這類安全風險主要包括：地質災害和氣象災害，如地震、火山爆發、地面塌陷、斷層滑坡、泥石流、風災、雷擊、洪災、澇災、雪災、旱災和蟲災等。我國城鄉社區都或多或少地面臨著來自自然領域的安全風險。其中，風災、雷擊、洪災、澇災、雪災、旱災等較為常見，南方多洪災、澇災，北方多雪災，偶見洪災；處于地震帶的社區可能多發地震，處于山區的社區可能面臨泥石流等風險，我國城鄉社區也經常遇到地面塌陷、斷層滑坡等風險。靠近活躍火山口附近的社區還可能面臨火山爆發的風險。

（二）來自社會領域的安全風險

這類安全風險主要包括：刑事案件、治安案件、社會動亂和社會災難等，如殺人、搶劫、偷盜、爆炸、投毒、火災、矛盾糾紛、交通事故、空襲、群體性事件、意外傷害等。盡管社會動亂和社會災難發生的概率很低，但大多數社區普遍面臨著各類刑事案件、治安案件、矛盾糾紛、交通事故、火災、意外傷害等的威脅，群體性事件爆發的頻率也越來越高。處在經濟社會文化多重轉型期的中國社區，來自社會領域的安全風險明顯增多。

（三）來自環境領域的安全風險

現在，我們比以往任何時候都更加關注自己所生活的環境，包括是否存在放射性污染、是否存在沙塵暴、是否存在霧霾等空氣污染、是否存在酸雨、是否存在地下水污染和地表水污染、是否存在土壤污染等。因為這些安全風險決定著我們的生活質量和身體健康。

（四）來自經濟領域的安全風險

隨著市場化程度的不斷加深，我們每一個人都越來越感受到來自經濟領域的安全風險，這些安全風險最終都會反映到社區中來。這些安全風險主要包括：就業的安全、生產的安全、金融的安全、投資的安全、交通運輸的安全、能源的安全、社會保障安全等。這些風險都無一例外地會影響到居民的工作、生活及生命的安全。

（五）來自技術領域的安全風險

隨著各種新舊技術的不斷應用，我們現在面臨技術領域的安全風險也越來越多，如重要公共技術設施的維護、高新技術的負面危害，包括毒氣泄漏、核泄漏、生物化學技術、光輻射、電波干擾、建筑物倒塌，其他安全隱患等。

（六）來自其他領域的安全風險

這類安全風險如衛生領域（人體衛生安全、動物防疫安全、水生物防疫安全等）、生態領域（海洋生態安全、自然生態安全等）、信息領域（國家機密、計算機住處、網絡信息、核心技術和商業秘密等）、文化領域（民族矛盾、宗教沖突、文化沖突、文化侵略等）、政治領域（政治動亂、政治顛覆、政治斗爭、國家分裂、情報破壞等）、國防領域（包括外敵入侵、主權危害、領土完整等）、國際領域（國家間沖突、國際恐怖主義等）等方面的安全風險。

二、當前社區安全治理的基本格局

吉登斯認為，“生活在高度現代性世界里，便是生活在機遇和風險的世界中。這個世界的風險與現代制度發展的早期階段不同，是人為不確定性帶來的問題”。[3]4特別是近代社會以來，“隨著人類成為風險的主要生產者，風險的結構和特征才發生了根本性的變化，產生了現代意義的‘風險，并出現現代意義上的‘風險社會雛形”。[4]22-23無論是哪個地方的社區，都沒有絕對的安全或絕對的不安全，一般都處在絕對安全和絕對不安全之間，都面臨著人為不確定性帶來的各種風險，因此，社區工作的一項重要任務，就是通過對社區安全隱患問題的治理，更好地應對各種不確定性風險，不斷地提升社區的安全度。盡管社區面臨著諸多的安全風險，但不是所有的安全風險都是現實的安全威脅，安全風險與安全威脅之間存在一定的模糊地帶，安全風險轉化為現實安全威脅是有諸多前提條件的。德國著名社會學家烏爾里希·貝克指出，“在發達的現代性中，財富的社會生產系統地伴隨著風險的社會生產”。[5]15多年來，我國在探索完善社區安全治理格局的過程中，形成了黨委政府領導、職能部門指導、基層街道社區統籌、社會單位和居民群眾積極參與的安全治理格局。社區安全治理的重要任務，就是加強對安全領域“模糊地帶”的有效管控，切實控制有利于安全風險轉化安全威脅的前提條件，這有賴于我們對社區安全風險的有效管控和高效治理。那么，當前社區安全治理的格局究竟如何呢？這是值得我們深入分析的一個話題。分析社區安全治理格局的前提和基礎，是對社區各類安全風險發生概率的準確把握。在此基礎上，分析社區安全風險管控的責任主體，從而發現當前社區安全治理存在的問題和不足。

（一）各類社區安全風險發生的可能性分析

如上所述，當前我國社區總體上面臨著來自自然、社會、環境、經濟、技術及其他領域的諸多安全風險。那么，這些安全風險的可能范圍和發生概率如何？這是我們研究社區安全問題不可回避的問題。下面，對各類安全風險的發生范圍和可能性進行分析，如表1所示。

表1列舉了我國城鄉社區可能遇到的62類安全風險，其中大多數安全風險在大多數社區都可能發生，只有少數安全風險發生的范圍較小，還有一些安全風險發生的可能性很小。盡管不同安全風險發生的地域范圍和可能性存在著一定的差異，但我國城鄉社區普遍面臨著各類安全風險，需要我們認真地應對。

（二）當前社區安全風險管控的責任主體分析

城鄉社區作為居民群眾生活的重要場所，其安全風險直接影響著居民群眾的生活、生命和財產安全。由于社區安全存在著較多的“脆弱性”和“易變性”，而且存在較強的“外來性”，因此，社區安全風險的管控往往與社區外的其他主體緊密相關。也就是說，不僅社區安全是脆弱的，今天安全不等于明天也安全，這里安全不等于那里也安全，這個方面安全不等于那個方面也安全，更重要的是，很多社區安全風險來自于社區的外部，僅僅社區內部的治理是難以奏效的，需要我們站在一個更高的層面，審慎地反思當前社區安全風險管控的責任主體。那么，面對這么多的安全風險，誰是社區安全風險的管控主體呢？這是我們接下來需要理清的一個重要問題。根據部門職責和個人的理解，筆者在此進行梳理，如表2所示。

通過表2可以了解到，社區面臨的各類安全風險的管控主體達50多個，多發的各類安全風險管控主體也多達30多個。盡管其他社會單位、公民和社區都有協助管控安全風險的義務，但真正能夠最有效管控社區安全風險的依然是國家各職能部門及軍隊等強力機關。這實際上就帶來了一個現實中的尷尬問題，那就是“有權管的部門可能不知情，知情的基層社區可能管不了”，這也是我國當前社區安全狀態普遍不佳的重要原因所在。如何破解這一難題，是社區安全應急管理的重要課題。

三、完善社區安全治理格局的幾點思考

努力為居民群眾和社會單位創造安全的工作生活環境，是我們各項工作的出發點和重要目標。面對社區的諸多安全風險，亟待進一步完善社區安全治理格局。完善社區安全治理格局，需要標本兼治，既要治標，切實防范和處置好各類安全風險，消除安全隱患，也要采取有效措施治本，努力通過完善法律、政策、監管、技術等手段切實減少安全風險和安全隱患，努力讓我們的社區處于更加安全的狀態。具體說來：

（一）樹立安全風險意識，打造安全社區文化

“居安思危”是中國傳統文化的精華內容。在中國傳統社會里，人們就較為重視安全問題，有著較高的安全意識。進入現代社會，我們面臨的風險源成倍增加，隨著社會流動性的增多和技術的廣泛應用，大量的安全風險在不斷地轉移、擴散和變化，可現實社會中很多單位和公民對身邊的安全風險渾然不覺，身處險境之中而不自知自覺，常常置自身和他人的生命財產于不顧，甚至執意擴大并擴散安全風險，放任安全風險轉化現實安全威脅，危害社會的正常運行，給生命財產安全造成重大損失，說到底，是安全意識匱乏、安全文化缺失的表現。因此，迫切需要全社會樹立起強烈的安全風險意識，尊重生命尊重自然，時刻關注和識別各種安全風險，時刻防范可能存在的安全風險，認真學習安全防范技術和知識，努力提升全社會的安全程度，建設打造更多的安全社區或平安社區，使建設安全社區（平安社區）成為全社會的共識，讓安全社區文化成為新時期中國文化的重要組成部分。這是一項長期而艱巨的任務，需要我們付出很大的努力才可能見到成效。

（二）將社區安全要求切實融入城鄉建設規劃

各地在開展城鄉建設規劃時，切實將社區安全風險因素納入規劃的統籌考慮之中，在城鄉建設規劃之初，就要全面摸清各個社區所在位置和周邊地區歷史上曾發生的各類自然災害和事故、現存的安全隱患和未來可能出現的安全風險，按照最高的防御標準或安全標準，在規劃建設過程中采取科學合理、積極主動的措施加以預防、整改和防范，配齊各種安全防范設施，切實從源頭上提升社區抵御安全風險的能力，從而幫助更多的社區在面對自然災害、生產事故和其他各種安全威脅時，具備應有的安全防范能力，減少人身和財產損失。在已經建成的城鄉社區，也要積極排查現存的各種安全隱患和可能的安全風險，盡最大努力建設和完善社區的安全防范設施設備，提升各社區的安全防范能力。對安全隱患較大確實難以整改或整改成本過大的社區，當地黨委政府要盡最大努力提供優惠政策動員幫助當地居民盡快搬遷到安全地區。

（三）完善安全法律法規提升社區安全的強制性

按照全面推進依法治國的總體要求，從執政為民的高度，全國人大要切實履行立法職責，盡快組織力量對涉及社區安全的相關法律法規進行修訂，適時提升社區安全建設標準和技術標準，進一步提升社區安全領域法律法規的完備性和強制性。各省（自治區、直轄市、特別行政區）要根據上位法的要求，按照屬地管理的原則，根據本地實際，研究制訂更加切實可行的本地社區安全法規，進一步增強社區安全法規的可操作性和合理性，大幅度提升違反社區安全法律法規行為的成本，增強本地區安全應急管理的能力和水平，推動本地區社區安全水平的整體提升。

（四）切實加強安全監管及時整改社區安全隱患

要按照“法律貴在實施執行”的要求，切實調整優化安全監管機構的設置，進一步將安全監管執法力量下沉到基層街道（鄉鎮），按照網格化社會服務管理的原則，切實使基層安全監管和執法力量落實在基層，執法人員的責任與具體的社區網格掛鉤，通過培訓等各種方式提升基層安全監管執法力量的執法能力和水平，通過持續的努力不斷查找社區當下存在的安全隱患和各類安全風險，指導督促相關單位、公民和社區切實履行相關法律責任，消除安全隱患，主動防范各類安全風險，并按照法律法規的規定，依法加強對相關違法行為的懲罰力度，及時公示相關的違法行為、處罰結果和整改情況。

（五）完善社會監督渠道擴大社會對社區安全治理的監督

在明確相關部門安全監管職責的前提下，在基層街道（鄉鎮）將各種管理執法力量整合起來，形成整體的安全監管執法力量，公布相關的監督電話、網址、公眾號等信息，積極發動社會各界力量查找發現社區的安全隱患和可能的安全風險，監督基層安全監管執法人員的履職情況，通過現金獎勵、物質獎勵等措施積極鼓勵引導媒體、社會單位等參加舉報監督，使社區安全建設成為全社會共同努力的目標。

四、完善社區應急管理格局的對策措施

廣大居民群眾既是社區安全風險的潛在受害者，也是社區安全隱患和安全風險的重要發現者。居民既是安全社區創建的受益者，也是積極防范社區安全風險的生力軍。在創建安全社區的過程中，如何通過完善社區安全應急管理格局，進一步組織發動居民群眾參與到社區安全隱患和安全風險的排查工作中來，進一步提升居民群眾發現安全隱患，識別安全風險的能力和水平，進一步激勵居民群眾積極參與安全社區建設、監督安全監管執法人員的履職行為……，是完善社區安全應急管理格局的重要任務。社區是居民群眾的生活共同體，社區居委會是基層群眾性自治組織，居民群眾是社區建設和社區安全應急管理的重要主體。特別是當自然災害、公共衛生、事故災難和社會安全等突發事件真實發生在社區時，基層社區應該啟動應急預案，配合相關政府部門做好突發事件的應對和處置，防止發生次生災害，最大限度地減少生命財產的損失。那么，社區及居民群眾究竟在社區安全應急管理中處于什么地位，應該承擔哪些責任和義務，與政府主導的應急管理是什么關系？為了使社區基層自治組織能夠帶領居民群眾更好地參與社區安全應急管理，應該給社區提供哪些權利與資源？這些都是我們需要進一步思考的重要問題。

（一）強化社區安全風險意識，建立社區安全隱患風險排查制度

有效維護社區安全是社區建設與治理最重要的任務，無論是基層社區組織、社區單位、社會組織還是社區居民，都應該樹立起現代安全風險意識，切實把安全防范放在社區工作的重要位置，加大對社區工作人員等安全隱患排查與安全風險識別的培訓，建立起社區安全隱患風險排查制度和社區安全隱患風險檔案，積極爭取相關職能部門和單位的指導和支持，針對不同的安全隱患和安全風險，研究制定有針對性的安全隱患整改計劃和安全風險防范措施，切實把預防工作做在前頭。

（二）完善修改社區應急預案，加強社區應急預案的演練

按照國家加強應急管理的相關要求，很多基層社區按照相關標準制定了各自的社區應急管理預案。但從實際調研的結果看，很多社區的應急管理預案缺乏對本社區安全隱患和安全風險的全面調研，缺乏針對性和可操作性。因此，有必要在全面調研分析社區安全隱患和安全風險的基礎上，對現有的社區應急管理預案進行修改完善，進一步增強社區應急預案的針對性和可操作性，同時，針對本社區面臨的主要安全風險制定經常性的社區應急預案的演練計劃，組織社區單位、社會組織、社區工作者、社區志愿者和社區居民等經常開展演練，增強相關組織和人員的應急實戰意識和實戰能力。

（三）強化社區與基層政府及其派出機構的信息溝通平臺建設

要有效防范社區的各類安全風險，減少社區安全隱患，必須要有來自社區之外的相關職能部門和專門機構的支持，考慮到不同安全風險和安全隱患的存在有著巨大的差異，因此，不同類型的安全風險和安全隱患需要不同層級的支持，要有效提升不同層級對基層社區應急管理的高效支持，必須借助現代通信信息技術、互聯網技術和大數據等技術，實現社區與基層政府及其派出機構之間的信息共享與互聯互通，從而實現安全風險和安全隱患信息的高度整合，提高基層政府及其派出機構對社區安全隱患和安全風險的整體掌控能力，從而有計劃有步驟地對社區安全隱患進行整改，對社區安全風險防范提供有力支持。

（四）進一步明確相關各方在社區應急管理的責任與義務

在基層社區應急管理工作中，基層黨委政府、相關政府部門、相關事業單位、社會組織、駐區單位和居民群眾各自負有不同的責任與義務。毫無疑問，基層黨委政府是社區應急管理的領導者，任何一個基層黨委政府都有責任對轄區的安全隱患查找及治理、社區安全風險的評估與防范、社區應急管理的組織、領導和支持負總責，轄區各單位和居民群眾的生命財產安全是基層黨委政府最重要的責任，必須進一步明確基層黨委政府的社區安全與應急管理中的責任，時刻把社區安全與應急管理擺在基層黨委政府的重要議事日程，把社區安全與應急管理工作及其實效作為基層黨委政府主要領導同志政績考核的最重要內容。相關政府部門、事業單位、駐區單位和社會組織在社區安全隱患排查與整改、社區風險識別與防范、社區應急支持與協助、社區應急物資支持等方面都負有十分重要的責任。居民群眾也是社區應急管理的重要參與者、行動者、受益者，同樣在社區應急管理中負有重要的責任與義務。

（五）進一步加強社區相關各方應急物資的儲備

社區應急管理的目的是盡最大努力防范和預防社區安全事件的發生，但誰也無法確保每一個社區都百分之百的安全，因此，任何一個社區都要根據自身安全風險等級做好應急物資的儲備工作，其中基層黨委政府處于社區應急物資儲備頂層設計與統籌協調的地位，必須對本轄區的社區應急物資儲備負總責，建立起多層次、多元化的社區應急物資儲備體系，加強對轄區應急物資儲備工作的指導和檢查，確保轄區能夠有效應對各類安全事件的發生。相關政府部門和事業單位、駐區單位、社會組織、社區組織、物業管理公司等都要建立起自己的應急物資儲備，并實現定期更新。同時，大力引導居民群眾家庭進行一定的應急物資儲備。

（六）進一步強化對居民群眾社區應急管理的宣傳教育

查找與整改社區安全隱患，識別并防范社區安全風險，開展社區應急演練，強化社區應急物資儲備，每一項工作的最終目的，是確保社區居民群眾的人身生命財產安全。因此，社區組織也要努力創建一系列宣傳教育平臺和載體，讓居民群眾樹立起安全風險意識，關心并積極參與社區安全隱患的排查與整改、學會識別社區安全風險并積極開展預防工作，掌握并開展應急物資的儲備與更新，積極參與社區應急演練并掌握一定的逃生、急救、自救和互救的知識和技巧，并在安全事件發生時能夠最大限度地實現逃生、急救、自救和互救，從而減少生命財產的損失。

參考文獻：

[1]袁振龍.社區安全的理論與實踐[M].北京：中國社會出版社，2010.

[2]王文水，王鴻春.首都安全戰略研究[M].北京：同心出版社，2013.

[3]安東尼·吉登斯.現代性與自我認同[M].趙旭東，方文，王銘銘，譯.北京：生活·讀書·新知.三聯書店，1998.

[4]楊雪冬.風險社會與秩序重建[M].北京：社會科學文獻出版社，2006.

[5]烏爾里希·貝克.風險社會[M].何博聞，譯.南京：譯林出版社，2004.

[6]安東尼·吉登斯.現代性的后果[M].田禾，譯.南京：譯林出版社，2000.

[7]謝爾頓·里姆斯基，多米尼克·戈爾丁.風險的社會理論學說[M].徐元玲，孟毓煥，徐玲，等譯.北京：北京出版社，2005.

[8]顏燁.安全社會學[M].北京：中國社會出版社，2007.

[9]段華明.城市災害社會學[M].北京：人民出版社，2010.

[10]沈國明.城市安全學[M].上海：華東師范大學出版社，2008.

[11]陳秋玲，何豐，姜立杰，等.上海城市安全研究[M].北京：經濟管理出版社，2011.

[12]石劍榮，陳亢利，等.城市環境安全[M].北京：化學工業出版社2010.

[13]劉亞臣.城市化與中國城鎮安全[M].沈陽：東北大學出版社，2010.

Abstract：Thispaper，throughthereviewoftheconceptofcommunitysafetyandurbansecurity，analyzesthekeyrisksfacingtheChinesecommunity.Itshowsthatpossibilitiesandcontrolsubjectsinthecommunitysafetyriskmanagementpatternarediscussedtofindthefatallimitationexistingincurrentsocialsecuritygovernance.Italsopointsoutthepossibilitiesofcreatingasafetycommunityculture，improvingthecommunitysafetylawsandregulationstoenhancecommunitysafetyofmandatory，strengtheningsafetysupervisiontoeliminatethehiddentroubleofthesafecommunityperfectthesupervisionofcommunitysafetymanagementintheexpandingchannelsofsocialsupervision.Itfinallyputsforwardsomecountermeasuresofcommunityemergencymanagementpatterntoimprovethecommunitysafety.

Keywords：communitysafety；securityrisk；safetymanagement；emergencymanagement

（責任編輯：潘江曼鄧澤輝）