危機管理三步曲

■宇 萍/文

危機管理三步曲

■宇 萍/文

“信訪”一詞最早出現在1963年12月制定的《信訪檔案分類方法》中，此后，“信訪”一詞開始被公開和廣泛使用。2005年1月10日，國務院頒布的《國務院信訪條例》中第二條明確指出，“信訪”是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。目前，我國的信訪制度已泛化為公民、法人或者其他組織向各級各層次的專門信訪部門和各級人大、政府、法院、檢察院及其所屬的信訪部門反映情況，提出意見、建議，主張權益并要求有關機關予以處理的綜合性活動。隨著時代的發展，人們也漸漸地將“信訪”稱之為“上訪”。

一、集體上訪的困境及其異化的危害

（一）集體上訪產生的原因

相比較常用的司法維權方式來說，為何有些民眾更偏向于借助上訪的形式來解決自身的問題？關于這一問題，已經有眾多專家學者和政府部門工作人員給出了答案。有專家認為，上訪是民眾理性選擇的結果，在上訪中看不見的阻力會減少，并且更容易突破層層關系網的阻礙，有助于訪民更直截了當地將自己的訴求轉達給政府；另外一個原因就是中國的歷史傳統，中國人存有“清官情節”，認為“告御狀”和“攔轎喊冤”等諸如此類的途徑比法律更可靠更為直觀，把希望寄托在遇到“包青天”身上；當然，還必須指出的是，中國現有的司法體制權威性不足，司法程序過于冗長，對急于求成的民眾來說，無論是經濟成本還是時間成本都太高，“耗不起”使民眾更傾向于借助信訪途徑維權。凡此種種，眾多原因最終導致了信訪成為當前民眾維護自己權益、表達利益訴求的重要途徑。

然而在上訪活動中，相比較個人上訪而言，民眾為何又更偏好集體上訪？因為較集體上訪而言，個人上訪似乎顯得“勢單力薄”“不成氣候”，表達的利益訴求容易被忽略。而集體上訪由于其具有聲勢浩大、影響廣泛、“眾人拾柴火焰高”等特點，從而無論是在高層政府還是在基層政府都會很快引起重視，產生立竿見影的效果。除此之外，民眾偏好集體上訪的另一重要原因就是個體在“法不責眾”的僥幸心理下參與集體上訪，更容易在群體的庇護下分一杯羹。

（二）集體上訪的困境

中國屬于典型的“壓力型信訪體制”，所謂的壓力型體制，不同學者針對所研究問題的不同分別給予了不同的內涵，例如榮敬本將其概括為：一級政治組織為實現經濟趕超，完成上級下達的各種指標而采取數量化任務分配方式和物質化的評價體系。楊雪冬將其概括為：上級黨委政府用“加壓驅動”“一手烏紗帽，一手高指標”的方式來推動主要工作完成的機制和手段。我們認為壓力型體制是指上級在經濟工作或者社會工作方面給下級施加任務的一種體制。信訪處理作為政府部門工作人員社會工作的一部分，必定成為上級對下級的考核標準之一。國務院《信訪工作條例》第七條規定：各級人民政府應當將信訪工作績效納入公務員考核體系，但其實現實生活中卻發生了異化。條例規定要將“工作績效”納入考核標準中去，也即將信訪問題解決的效率納入到考核標準中去，但是在現實生活中，卻異化為“零上訪”也即不準出現問題，也即我們所說的“一票否決制”，“壓力型信訪體制”由此產生。

在壓力型信訪體制之下，基層官員為了保住自己的烏紗帽，千方百計地把集體上訪事件的影響降到最低，部分官員有時為了“息訪”甚至無原則或無底線的讓步來滿足上訪者們的無理要求。這種負面的示范效應，無疑破壞了社會正常的利益分配格局，使那些通過合法途徑維護自身權利的人產生一種強烈的不公平感。這樣，原本是為了維護社會穩定的制度卻給社會帶來了更多的不穩定因素，這是集體上訪的困境之一。

另一方面，在我國現存政治體制內，國家賦予信訪部門的權力是非常有限的，它的功能類似于一個“安全閥”，是民眾“訴苦”的一個渠道。信訪部門通常在“后臺”將這些信訪案件依據“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則將這些案件轉送到有權處理的行政機關。但是普通民眾并不清楚具體操作，仍將希望全部寄托在信訪部門這一“相對獨立”的機構之中，加之中央給基層信訪部門的巨大信訪維穩壓力，從而造成了基層信訪功能有限性與壓力型體制下高強度工作的信訪困境。

（三）集體上訪異化的危害

根據《信訪工作條例》，集體信訪本身是允許的，因而經過合法途徑正常表達利益訴求的集體信訪是體制內公民權益救濟的必要通道，對暢通民意表達、維護民眾權益都是必要的，也不能對此采取一概敵視的態度。真正有問題的是，集體信訪的異化，也即那種并未按照法律法規所規定的程序進行的集體上訪，通常被稱之為“非正常訪”或“非訪”，例如在政府大樓門口集體下跪、堵塞交通、圍堵政府工作人員和黨政機關等等，都可能造成惡劣的社會影響并導致矛盾的激化。因此，集體信訪的“變異”可能會影響政府部門的正常工作秩序，可能損害黨和政府在人民群眾心目中的良好形象，也可能會擾亂社會正常秩序和風氣，這些危害更多是潛在的，更有甚者會帶來實質性的危害。

二、危機管理的實施路徑

關于如何解決集體上訪這類事情，目前我國已經有許多專家學者以及政府部門工作人員提出了許多相當可行的辦法，有學者提出要建設信訪預警機制，對信訪制度進行改革，嚴格執行群眾上訪程序，還要加強基層領導班子建設，暢通民意表達渠道等等。在這里我們引入一種新的應對辦法，也即危機管理三步曲理論：預防、診斷和干預。該理論由匹茲堡州立大學教授托比.卡什及其助手約翰.達琳共同提出，并于1998年發表在《領導能力和組織發展》月刊上，其出發點是為了提高公司應對商業危機的能力，指出我們要在承認危機的基礎上，理性地將危機分為潛伏、應急處置和舒緩階段。就危機處置來說，應在不同的階段分別采取預防、診斷和干預等措施開展針對性的應對方法。

（一）預防：建立集體上訪預警機制

古話說“安而不忘危，治而不忘亂，存而不忘亡”“防患于未然”“未雨綢繆”“圣人治病治于未發時”，就是指在危機還沒來得及發生的時候就將其消滅，這是成本最小的，但往往也是最容易被忽視的一步。執行好這套預警機制需要有以下幾個方面的配合，分別是信息收集、過程規劃和決策執行。

1.局勢預測

局勢預測是指根據收集到的信息對有可能出現的集體上訪形式以及可能參與集體上訪事件的人進行預測。要執行好這一步，一個相當重要且必不可少的環節就是要做好情報收集工作。情報收集工作有兩個方面的作用，一個是通過收集情報，對那些有可能會引發集體上訪的事件例如拆遷、征地等活動進行預測，預測哪些人有可能參與集體上訪，在集體上訪還未形成火候的時候就將其熄滅；另一個是通過收集大量的情報，對所管轄范圍內民眾的信息做到了若指掌，一旦發生了集體上訪事件，就能夠立即調動相關人馬，有針對性地從事息訪活動。

2.應急預案

應急預案是指當事情并沒有按照常規路徑發展的時候可供選擇的方案。應急預案不僅能夠為有效應對各類突發事件提供迅速、有效、有序的行動方案，更重要的是，應急預案還成為建立健全應急管理體制、機制、法治的重要抓手，它在幫助我們處理危機事件時有不可替代的作用。一個良好的應急預案依賴于一個良好的情報收集工作，以及根據所收集的情報所進行的較為準確的局勢預測。

信訪部門亦或是其他群眾可能發動集體上訪活動的地方，都應當根據預測到的局勢，建立一系列的可供選擇的應急預案。例如在重要的時期，各地信訪局可設置一組人員，密切關注近期多次重訪的群體，一旦發現對方有所異常，立刻采取行動。

3.情景分析

情景分析試圖去仔細地描述那一系列可能出現的最終狀態，或已做選擇所可能帶來的結果。情景分析也是假設事件的發展順序，然后把注意力集中于因果關系和決策點之中。情景分析包括考慮可能出現的最好的或最壞的情況，也包括預防、促進或阻礙情景出現的備擇方案。

根據所處情景的特征不同，可能會衍生出各式各樣的結果，這大概類似于一個樹狀圖，在每一根樹杈上都能夠衍生出幾根新的樹杈。我們在進行情景分析時需要時時刻刻提醒自己的就是“細致”，要盡可能地預估出每一種可能出現的情景也即新的樹杈，在處理集體上訪事件時，預計出最好的情況和最壞的情況，每當事態往壞的方向發展的時候，就立即采取相應策略把事件往好的方向上調整。有些人喜歡說“計劃趕不上變化”，從而就不為未來做任何的計劃，其實這是一種相當錯誤的想法，我們應該對未來有所計劃，當事情沒有按照計劃發展的時候我們可以對計劃進行調整，從而在總體上掌握控制權。

（二）診斷：集體上訪的癥狀有哪些

診斷是指當預防集體上訪事件失敗的時候，相關部門尤其是信訪部門要及時準確地診斷出集體上訪的癥結所在，也即他們上訪的利益訴求有哪些、上訪主體的構成情況如何、他們正在采取哪些行動并且程度如何、事件涉及到哪些部門等等。

想要做到良好的診斷，有許多的方法。其中最直接、也最常用的方法莫過于信訪部門工作人員在接訪的過程中與上訪人員真誠的溝通，在溝通的過程中對集體上訪事件進行診斷。值得注意的是，與個人上訪不同的是，集體上訪事件要比個體上訪更復雜，涉及的人員會比較多，利益訴求彼此之間也會有些許差異。其次，如果在診斷的過程中能夠獲得專家學者的幫助，得到他們的寶貴意見，那將使診斷的結果更加科學準確，也為他們在后期提供解決方案時提供便利。

我們要賦予體制更多“人情味”與“法治化”，仔細甄別每一次集體上訪的異同點，在診斷過程中，尤其注意要診斷清晰這樣幾個問題：一是當事人的訴求是否合理，二是當事人所使用的方式是否合法。根據此二者判斷結果的不同，會影響下一步具體的干預措施。

（三）干預：集體上訪事件的解決

相關理論認為，危機發生的前24個小時是最為關鍵的，如果相關政府部門在24小時內沒有妥善的處理矛盾，沒有迅速地給公眾提供真實有效的信息，就會被認為“難脫干系”。應對危機時一個非常重要的步驟就是充分利用“交流”。信訪部門必須迅速地組織接訪進行交流、分享信息。對于信訪部門來說，在集體信訪事件發生時直接進行干預也許并不容易，因此在預案階段就列出一些參數就顯得尤為必要了。

1.建立危機管理小組

從縣級政府到中央政府，都設有專門的信訪部門，從理論上說，信訪部門是受理上訪的專門機構。但信訪部門在現在的科層體制中卻處在一個比較尷尬的地位：任務重而人手少，牽涉廣而權力小。不少地方的黨政領導認為信訪部門的工作是“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”。看起來信訪部門什么事情都要管，但經常是許多事情都管不了，它更像是一個信息中轉站和一道情緒安全閥，具體問題最后如何處理仍取決于批轉對象和上呈對象。

當前各級信訪部門可采取的做法是成立專門的接訪小組，而且這個小組中的成員可以來自不同的部門，特別是要涵括重點信訪部門的行政人員。值得注意的是，這個小組可以是一個非常設的小組，但必須不定期碰面以及執行嚴格的規章程序，建立一個這樣的小組則更有利于解決集體上訪事件。

2.采取有效策略進行危機干預

集體上訪事件對于雙方當事者來說其實是一場博弈。在這場博弈之中，究竟誰能獲得最終的勝利，取決于雙方在博弈過程中所采取的策略。而雙方的這種博弈關系可以被概括為三種類型，分別是爭斗者-防御者模型、沖突螺旋模型、沖突的結構變化模型。根據博弈雙方所處關系的不同，可以采取不同的策略進行干預。

通常而言，集體信訪者在開始的時候往往采取那些比較溫和、風險比較小的行動，當這些行動不起作用的時候，他們便會加大賭注，直到政府部門做出讓步或是上訪成本超出所追求的目標時方才停止。在這個過程中，政府部門始終扮演著防御者的角色。但其實在現實生活中，政府部門很少是處于被動地位的。信訪者與政府之間的關系更像是沖突螺旋模型，即沖突雙方螺旋式的采取新措施對抗對方，這個沖突一旦開始，便很難結束。還需要注意的是，集體上訪者和信訪部門的關系還受諸多因素的影響，會使兩者的關系發生波動，這些因素包括心理的變化、群體的變化和社區的變化等等，我們此時將這種關系視為結構變化模型。這個時候我們需要做的，就是妥善地處理好這些自變量，從而控制因變量。

三、危機管理應用的優點與局限性

（一）優點

將危機管理三步曲理論應用到集體信訪事件的解決機制中的一個很明顯的優點，就是可以時刻向我們灌輸一種“待命”的理念，讓我們做到居安思危。我們在處理信訪工作中一個很大的問題就是不問不管，不發不動，缺乏一種危機意識或者待命意識，在偶爾的有所作為以后，在接下來的相當長的一段時間里就又開始消極待命了。危機管理三步曲理論不僅能夠使工作人員時時持有一種危機意識，并且還能夠使工作人員時時更新工作方法。

其次，我們現在辦事都主張效率和效果，政府部門辦事給民眾最深刻的一個印象就是有效果但是沒有效率，有時甚至是沒效果也沒效率。危機管理三步曲理論來自十分注重效率的國外商業領域，由此我國通過借鑒國外商業領域的危機治理理論，結合我國現如今的國情和社會特點，打破意識形態和思維的界限，突破壁壘，找到更好的解決辦法，從而能夠既有效率又有效果地解決集體上訪事件。

最后，危機管理理論具有很嚴密的邏輯性，做到了層層遞進、銜接有序，能夠幫助我們從源頭上化解集體信訪問題，并且能夠幫助我們對局勢進行準確地研判，迅速采取有效措施，整合相應資源，消除集體信訪的負面影響。

（二）局限性

首先，危機管理三步曲原本是被應用在商業公司之中的，商業公司的一個很大特點就是具有靈活性，有任何一點不適當的地方都可以迅速進行調整，然而中國紛繁復雜的政府機構卻具有難以撼動的穩定性，任何一項活動都要經過嚴格的審查程序，單就成立信訪部門的應急小組來說，都存在很多體制障礙，需要報多部門審批。因此，為有效解決這個問題，我們可以對信訪體制進行改革，賦予信訪部門更多的靈活性，簡易審批報備程序，在某種程度上類似于企業的“自負盈虧”。其次，俗話說“謀事在人，成事在天”，很多時候一件事情能不能做成功，與執行者也有很大的關系。再美好的制度，若是交由不適當的人來執行，那往往也是事倍功半，沒有效率也得不到良好的效果。我們“打鐵還需自身硬”，光有良好的制度和方法還不行，還需要提升本部門工作人員的道德素質和修養，將“官本位”轉化為“民本位”。最后，就如同很多其它制度一樣，該制度在具體的執行過程中也定會遇到潛在的、尚未發現的困難，需要我們一步步去發現、去解決。

四、結語

信訪制度和信訪部門由來已久，作為獨具中國特色的制度和部門已存在了約五十年。未來此二者應當何去何從，學術界尚說法不一，有人說該制度不符合我國現在法治社會的發展要求，必然要被淘汰，該部門也將隨之消失；也有人說，該制度十分符合我國獨特的國情，起到了黨密切聯系群眾的效果，在未來還將發揮更大的作用，目前只需要對其進行小修小補，加以完善即可。

我們認為在短期內信訪制度和信訪部門不會消失，那么作為一種存在的制度和部門，只要其存在一天我們就有義務有責任將其完善，使之發揮更大的作用。目前，在信訪活動中，集體信訪較為棘手，政府部門對此也多無計可施，因此我們引用國外先進的理論，也即危機管理三步曲理論，通過預防、診斷和干預有效的應對集體上訪事件，通過預防使集體上訪消失在萌芽狀態中；通過診斷將那些未預防住的集體上訪診斷透徹，為干預做準備；通過干預，使已經發生的集體上訪事件得以平息，爭取損失最小化，利益最大化。

（作者單位：中共浙江省委黨校）