對《行業協會商會綜合監管辦法》的幾點認識

自改革開放以來，行業協會在促進社會發展、創新社會治理、繁榮社會事業、擴大國際交流與合作等方面都取得了重要成效。但還存在法規制度建設滯后、支持引導力度不夠、管理體制不健全、行業協會自身能力不足等問題，行業協會發揮作用還不夠充分，一些行業協會還存在違法違規現象。迫切需要從立法、制度等方面予以規范，促進行業協會健康可持續發展。鑒于行業協會立法遲遲不能推出，也只能通過政府規制來規范。筆者就近期出臺的《行業協會商會綜合監管辦法》（試行）（以下簡稱“《辦法》”）談幾點認識。

充分準確認識《辦法》的重要意義

2016年12月19日，國家發改委、民政部、中央組織部、中央直屬機關工委、中央國家機關工委、外交部、財政部、人力資源社會保障部、國務院國資委、國家機關事務管理局等10個部門聯合印發《關于〈行業協會商會綜合監管辦法〉的通知》（發改經體〔2016〕2657號）。通知指出，要“切實轉變監管理念，建立健全綜合監管體制，加快推進行業協會商會成為依法設立、自主辦會、服務為本、治理規范、行為自律的社會組織”。

《辦法》的出臺，是對中共中央辦公廳和國務院辦公廳于2015年6月30日下發的《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》（以下簡稱“《總體方案》”）文件中提到的，“為適應行業協會商會脫鉤后的新體制新要求，國家發改委、民政部會同有關部門制定綜合監管辦法”的落實和細化。該《辦法》是對脫鉤后規范行業協會發展、健全政府綜合監管的重要制度保障。《辦法》歷時近18個月，經多次討論修訂才出臺，來之不易。而且聯合發文牽涉到10個部門，協調配合難度較大，背后的原因在于行業協會商會與行政機關脫鉤牽涉的事項太多、冗雜，系統性、復雜性之強，工作量、改革難度之大，牽一發而動全身，需要完善的脫鉤工作機制、明確責任分工、穩妥開展試點、精心組織實施。

《辦法》的三點創新之處

經過與之前的兩次征求意見稿對比，筆者認為《辦法》有三點創新，值得肯定和贊許。

一是《辦法》取消了委派監事監管制度。在脫鉤總體方案中的完善綜合監管體系部分，曾明確提出要“在重要的行業協會商會試行委派監事制度，委派監事履行監督和指導職責，督促行業協會商會落實宏觀調控政策和行業政策。所派監事不在行業協會商會兼職、取酬、享受福利”。委派監事制度起先被高度重視，但在出臺的最終稿中被刪除。對于取消委派監事制度，筆者是贊成的。通過委派監事來加強對脫鉤后行業協會的監管，仍然是采用傳統的官僚制思路進行監管，而且會帶來行政管理人員編制的大幅增加，這與當前政府實行的轉變政府職能和簡政放權是相違背的，也不可避免地影響到行業協會自主辦會、行為自律和服務行業、企業、市場的作用發揮。同時，也與黨的十八大提出的加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織有些許的沖突。雖然委派監事制度被取消，但綜合監管的力度被強化了，這主要體現在通過各種完善的制度來實現監管，而不是通過個人來管。《辦法》通過完善對協會法人治理機制，用稅收、審計等手段來加強資產與財務監管和納稅與收費監管，通過信用體系、信息公開、社會監督和加強黨建等制度強化監督問責。充分體現了新形勢下社會治理過程中，多元主體參與，依靠機制和制度規范和強化管理的改革思路。

二是《辦法》試圖建立多層次、多角度、全方位的綜合監管體系和治理模式。《辦法》在指導思想和主要原則中明確提到，要“構建政府綜合監管和協會商會自治的新型治理模式”、“健全專業化、協同化、社會化的監督管理機制”。《辦法》借用了公司治理中的法人治理結構、財務會計制度、年度審計制度，按照黨管干部的原則執行嚴格的領導干部審批制度，按照市場原則規范協會收費、誠信、競爭制度，按照黨要管黨、全面從嚴治黨的原則加強協會中黨的領導和執紀問責制度，通過信息公開和共享機制最大限度地引入社會監督。

三是把加強黨的領導作為綜合監管的指導思想和主要原則。《辦法》明確提出，要“加強黨的領導，建立健全協會商會黨組織，發揮黨組織的政治核心作用”。黨的十八大以來，從“四個全面”的戰略高度指出，要全面從嚴治黨。黨的十八屆六中全會進一步旗幟鮮明地指出：“辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、從嚴治黨”。雖然《總體方案》的“五分離、五規范”的最后一項是“黨建外事等事項分離、規范相應的管理關系”，但并不是說黨建與原來主辦、主管、聯系、掛靠單位脫鉤之后就一脫了之，而是完成脫鉤后重新統一劃歸有關專門機構進行統一管理，而且還要進一步強化黨建工作管理，真正做到脫鉤不脫管。

《辦法》還存在四點值得商榷之處

上文中列出了《辦法》在筆者視野中創新之處，但還有四點值得商榷的地方。

一是《辦法》關于“依法自治”的“法”何時才能真正實現。關于行業協會商會立法已經是個老生常談的話題。《總體方案》中明確提出“堅持法制化”的原則，“加快行業協會商會法律制度建設，明確脫鉤后的法律地位，實現依法規范運行”，“加快推進行業協會商會立法工作”。可以明確看出，這里的“法”是指專門的“行業協會商會法”。而《辦法》中雖然也提到了《會計法》、《統計法》、《預算法》、《反壟斷法》、《刑法》、《稅收征收管理法》等法律，以及《財政違法行為處罰處分條例》、《反價格壟斷規定》、《社會團體登記管理條例》等行政法規，但都不是《總體方案》所指的“法”。所以，還需要各方面共同努力，盡早出臺行業協會商會專門立法，為行業協會商會“依法自治”提供根本保障。

二是《辦法》基于“誰主管、誰負責”的原則，由于不同的主管單位之間的差異性必然帶來監管的偏差，在一定程度上會帶來負面效應。拿800多家全國性行業協會商會舉例來說，其脫鉤后按照原業務主管單位黨的關系歸口分別由中央直屬機關工委、中央國家機關工委、國務院國資委黨委3個部門領導。也就是說，由3個主管單位分管800多家行業協會商會。由于歷史和現實等多種原因，3個主管單位對行業協會商會職能和作用的認識、監管尺度的嚴與松、工作力度和執行效率等不同，也會造成監管成效的不一和行業協會相互之間進行攀比。所以，建議中央脫鉤聯合工作組在完成脫鉤使命后能建立一套有效的行業協會商會主管單位之間的溝通交流機制，最大限度地減少互相之間的監管偏差，營造和諧的社會治理氛圍。

三是《辦法》還缺少一些監管的量化指標。包括監管力量的適度配置：機構設置、人員編制、經費保障等，法人治理結構中設立監事會的指標要求，非營利性的財務指標，重大資產的標準，重大社會影響事件的標準，主管單位抽查監督的抽查比例，信息公開的時效性及時限等等。從這個角度看，《辦法》目前還處于粗線條狀態，這也就給監管留下了較大的操作空間，容易招來尋租空間，滋生腐敗問題。還需要在實踐中積累大數據，科學評價，合理設置相關指標，實現合法、適度、有效監管。

四是《辦法》還缺少行業協會表達利益訴求和維護自身合法權益的申訴自救渠道。這恐怕也是長期以來受到傳統官僚制和強政府、弱社會并嚴加管控的影響，政府既作運動員，又作裁判員。在十八屆四中全會全面推進依法治國的大背景下，充分運用法律思維，充分考慮“是”與“非”之間的權利和義務。一方面暢通行業協會利益訴求表達渠道，另一方面建立和完善在行業協會合法權益遭到迫害時的申訴機制。

結束語

總的來說，《辦法》在探索新型治理模式創新上取得了重大突破。通過行業協會與行政機關脫鉤“去行政化”、賦予行業協會更多自主治理權，加強行業協會脫鉤后事中事后監管成為政府監管的重要途徑，主要體現在對行業協會開展年檢、財務審計、第三方評估、信用等級評價、信息公開和社會監督、執法等監管措施。通過策略性地放管結合，實現行業協會在培育、發展與監管之間的微妙平衡。盡可能避免出現“一管就死、不管就亂”的局面或惡性循環。在試行過程中難免會遇到這樣、那樣的新情況、新問題，需要不斷解決并總結經驗，不斷完善相關制度和工作機制，最終實現行業協會商會在國家治理體系現代化進程中健康有序發展。（本文僅代表筆者學術觀點，不代表任何單位意見。）