2016年以后中國市場經濟地位問題研究

胡淵

[摘 要]非市場經濟地位引致的替代國作法極大地增加了中國企業遭受國外反傾銷措施的風險。美國、歐盟等主要貿易伙伴在2016年以后是否承認中國市場經濟地位，不僅取決于如何解讀《中國加入議定書》第15條等相關法律條款，而且受經濟、政治等多種因素影響。綜合考慮以上因素，2016年年末美國、歐盟自動承認中國市場經濟地位的可能性不大。中國要獲得美歐對市場經濟地位的認可，除了要繼續推進市場化改革以外，還要在全球政治經濟格局大背景下，統籌考慮，創造機會，督促歐美盡早承認中國的市場經濟地位。

[關鍵詞]市場經濟地位；替代國作法；反傾銷

[中圖分類號]F743 ；F123.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2016）12-0006-05

一、引 言

2001年加入世界貿易組織之后，中國對外貿易規模迅速擴大，2013年中國已經成為全球第一貨物貿易大國。據商務部統計數據，2001年中國進出口規模5 815億美元，2014年中國進出口達49 073億美元，是2001年的8.4倍。與此同時，中國的市場化改革也持續推進，截止2014年全球有80多個國家（地區）已經承認中國的市場經濟地位，但是以美國、歐盟、日本為首的主要貿易伙伴仍拒絕承認中國的市場經濟地位。據2001年中國入世時簽署的《中國加入世界貿易組織議定書》（簡稱《中國加入議定書》）第15條，2016年12月11日之后WTO成員在針對中國反傾銷調查中應該終止替代國作法。這是否意味著2016年后長期困擾中國企業的反傾銷問題得以緩解？屆時中國可以自動獲得市場經濟地位嗎？這不僅僅與中國出口企業利益攸關，而且引起了美國、歐盟的高度關注，也成為理論界爭議的焦點。

對2016年年末之后是否給予中國市場經濟地位，歐盟內部意見出現分化，以意大利、西班牙為代表的南歐國家反對給予中國市場經濟地位，而以德國、英國為代表的北歐國家則傾向于承認中國的市場經濟地位。2016年5月12日歐洲議會以絕對多數通過了一份非立法性決議，宣布反對中國“自動獲得市場經濟地位”。與歐盟對是否承認中國市場經濟地位表現出的矛盾與猶疑不同，美國對此態度更鮮明，明確表示拒絕承認中國的市場經濟地位，甚至警告歐盟不要輕易給予中國市場經濟地位。

理論界的爭議主要體現在如何解讀《中國入世議定書》第15條等法律條款。O'Connor（2011）認為，雖然第15條（a）項第2款在2016年末到期，但這并不等同于屆時中國可以自動獲得市場經濟地位，因為第15條（a）項第1款仍有效，2016年以后中國企業仍舊有舉證義務，只有證明其所在行業具備市場經濟條件，進口成員才以中國的價格或成本為依據確定其產品的正常價值。也有學者對此持相反的態度，Henry Gao（2012）認為第15條（a）項第2款的失效意味著整個15條失效，2016年之后沒有法律文件否定中國的市場經濟地位，中國將自動獲得市場經濟地位。

本文回顧了WTO框架下中國市場經濟地位的形成，從原理、經驗兩方面分析了非市場經濟地位對中國遭受反傾銷措施的影響，并依據中國2016年后能否自動獲得市場經濟地位的影響因素做出判斷，認為2016年后中國很難自動獲得市場經濟地位，在此基礎上提出中國應對策略。

二、WTO框架下中國市場經濟地位問題的形成

市場經濟地位是一個經濟學術語，它表示一個國家市場經濟的狀況，按照市場經濟在國民經濟中的重要性、政府對經濟的干預程度，一般可劃分為市場經濟國家和非市場經濟國家。中國在WTO框架下的非市場經濟地位問題，源自《中國加入議定書》第15條。

第15條（a）項：第1款，如果中國出口企業能證實其所在行業具備市場經濟條件，則WTO進口成員應該依據產品的國內價格或成本來確定其正常價值；第2款，如果中國出口企業不能證明其所在行業具備市場經濟條件，則WTO進口成員可以不依據產品的國內價格或成本來確定其正常價值。利用該條款的其前提條件是，在中國入世時該WTO進口成員應該已經存在有關市場經濟標準的國內立法。第15條（d）項，根據WTO進口成員的國內法，中國一旦達到市場經濟體標準，則（a）項的規定即應終止；無論如何，第15條（a）項第2款規定應在中國加入WTO后15年之內終止①。

根據以上條款，在入世15年之內，除非中國出口企業能證明在生產和銷售產品時處于市場經濟條件下，否則中國不能被視作市場經濟體，在反傾銷調查中無法以國內價格為基礎確定產品的正常價值。那么市場經濟地位的衡量標準是什么呢？由于WTO的運行基礎是市場經濟，原則上只有市場經濟體才能成為WTO（GATT）的成員（締約方），故無論是GATT1947還是GATT1994皆未明確定義市場經濟的標準。直到20世紀六七十年代，波蘭、羅馬尼亞和匈牙利等轉型國家申請加入GATT時，才出現市場經濟地位的認定問題，并把由非市場經濟地位引致的替代國作法寫入三國的入關工作組報告中。在WTO框架內，轉型國家被視作非市場經濟體。2001年同屬轉型經濟體的中國加入WTO時，由非市場經濟地位導致的替代國作法同樣也寫入了《中國加入議定書》。據《中國加入議定書》第15條，僅僅那些在中國入世之前已經存在有關市場經濟標準國內法的成員，才可以利用《中國加入議定書》第15條（a）項第2款，采用替代國作法來確定中國產品的正常價值。據中國商務部統計，在中國入世之前就存在相關立法的經濟體，主要有美國、歐盟、印度、韓國、墨西哥、巴西、馬來西亞、以色列、土耳其、新加坡、埃及、泰國、南非、秘魯等14個經濟體。

有關市場經濟界定標準，各國（地區）立法存在差異，以下僅以美國、歐盟為例。根據美國《1988年綜合貿易競爭法》，一國能否獲得市場經濟地位根據以下6個方面來判定：第一，貨幣的可自由兌換度；第二，勞資雙方對工資談判的自由度；第三，設立合資或外資企業的自由度；第四，政府對生產的控制程度；第五，政府對資源配置、企業價格、產量決策方面的控制程度；第六，商務部認為其他應考慮的因素。在美國的市場經濟地位認定標準中，最后一條“其他應考慮的因素”則給市場經濟地位的認定預留了相當大的行政自由裁量權。根據歐盟在1998年頒布的905.58號法令規定，一國要獲得市場經濟地位須滿足以下5個條件：第一，該國商品價格取決于供需關系，沒有顯著的國家干預；第二，企業擁有符合國際會計標準的會計賬簿；第三，企業的生產成本和財務狀況不受非市場經濟因素影響；第四，企業受破產法和財產法約束；第五，外匯按市場價格進行兌換。令人關注的是，無論是歐盟還是美國的市場經濟地位標準，都涉及貨幣可兌換程度的規定。

由此可以看出，WTO框架下中國非市場經濟地位問題源于《中國加入議定書》第15條，該條款對中國的市場經濟地位提出了保留。由于WTO缺乏有關市場經濟地位認定的法律條款，市場經濟地位的認定問題便交由各國依據本國國內立法處理。因此，在WTO框架下中國的市場經濟地位認定問題，從一個多邊問題演變成雙邊問題，即中國能否滿足其他成員有關市場經濟地位標準的國內法。該條款從簽署之日起在國內就飽受非議，人們擔心在反傾銷訴訟中該條款會將中國出口企業置于不利地位。

三、非市場經濟地位問題對中國遭受反傾銷措施的影響

（一）原理分析

WTO成員對非市場經濟體實施反傾銷措施的法律依據是：《關稅與貿易總協定1994》（the General Agreement on Tariffs and Trade 1994，GATT1994），尤其是其中的第6條；《反傾銷協議》；非市場經濟體的入世議定書。其中，《反傾銷協議》是對GATT1994第6條的具體闡釋，是WTO成員采取反傾銷措施的法律依據。按照WTO《反傾銷協議》，判斷出口企業是否存在傾銷行為的標準是，產品的出口價格是否低于其正常價值。產品的正常價值通常是該產品在國內市場的銷售價；如果該產品并不在國內銷售，則選取該產品向第三國的出口價作為正常價值；如果國內售價或向第三國出口價都不存在，則選取結構價格（即加總生產成本、銷售費用、利潤）作為正常價值。但是上述以國內價格為基準確定正常價值的方法僅僅適用于市場經濟體，非市場經濟體沒有權利以國內價格為基礎確定正常價值，否則有悖于WTO的公平競爭原則。其背后的邏輯是，在非市場經濟國家，要素價格被扭曲，產品的國內價格無法反映該產品的真實競爭力。那么如何確定非市場經濟國家出口產品的正常價值呢？對此，WTO《反傾銷協定》并沒有作出明確規定。

在現實的反傾銷調查實踐中，進口國在確定來自非市場經濟體產品的正常價值時通常采取替代國作法，即用一個相似的第三國取代非市場經濟國家的價格或成本來計算正常價值。例如，美國一般用中國企業在生產時所投入各生產要素的數量乘以一發展水平類似的市場經濟體該要素的價格；歐盟通常選用發展水平與中國相似的市場經濟體的該產品的國內售價。例如在歐盟對中國彩電反傾銷調查過程中，曾先后選取新加坡、土耳其、韓國為替代國，以這些國家彩電的國內價格作為中國彩電的正常價值。2009年印度對來自中國的香豆素進行反傾銷調查時，選取法國為替代國。2009年歐盟對原產于中國的鉬絲展開反傾銷調查時，選取美國作為替代國。2010年歐盟對來自中國的銅版紙實施反傾銷調查時，再次選取美國作為替代國。

非市場經濟地位所產生的實際后果是，在反傾銷調查實踐中，進口國在確定中國產品的正常價值時，無視中國廠商的實際成本和國內價格，而是采用替代國價格。由于選取替代國的隨意性，導致中國出口產品的正常價值被高估，從而進口國可以輕而易舉地確定中國出口企業的傾銷行為，繼而對中國出口產品征收高額反傾銷稅，這對中國出口企業極不公平。

（二）經驗證據

如表1，從1995年到2014年這20年間，全球范圍內有33個經濟體對我國實施759起反傾銷措施，占同期全球反傾銷措施總量的24.82%。無論是從被采取反傾銷措施的絕對數量還是占全球比重來看，中國都是全球反傾銷最大的受害國。其中對中國采取反傾銷措施次數排名前三的經濟體依次為印度132次、美國99次、歐盟85次，在對中國采取反傾銷措施最多的前10個經濟體中，有7個經濟體沒有承認中國的市場經濟地位。在WTO框架內有資格利用中國入世15年內非市場地位條款的14個經濟體中，僅僅新加坡未對中國實施反傾銷措施，其余13個經濟體皆對中國實施了反傾銷措施。

反傾銷措施數量指標沒有剔除出口量對我國遭受反傾銷措施頻率的影響，Finger和Murrary（1993）提出了反傾銷強度指數（Anti-Dumping Index，ADI），該指數計算出一國遭受反傾銷措施相對其出口額的強度。在Finger和Murrary（1993）的基礎上，設計出國別ADI指數，如式（1），考察未承認中國市場經濟地位的國家對中國的ADI指數是否高于平均水平。

ADIij= （1）

其中，ADij（t，t+n）代表在（t，t+n）時期內i國對j國實施的反傾銷措施數量，ADwj（t，t+n）表示同期全球對j國實施的反傾銷措施數量； EXij（t，t+n）代表在（t，t+n）時期內i國對j國的出口額，EXwj（t，t+n）代表同期全球對j國的出口額。如果ADIij=1，則表明該i國對j國實施的反傾銷措施與j國對i國的出口額相匹配；若 ADIij≠1，則表明該國遭受反傾銷措施與其出口額不匹配。具體而言，若ADIij>1，表明i國對j國實施的反傾銷措施強度大于全球平均水平；若ADIij<1，則表明i國對j國實施的反傾銷措施強度小于全球平均水平。

在有資格利用替代國作法的14個經濟體中，僅僅美國、歐盟、韓國、馬拉西亞、新加坡這5個經濟體對中國的反傾銷強度指數小于1，其他經濟體對中國的反傾銷強度指數皆大于1。進一步，我們加總這14個經濟體對中國發起的反傾銷措施數量、從中國的進口額，計算出這14個經濟體作為一個整體對中國的反傾銷強度指數，其值為1.53，這說明即使剔除掉出口額的影響，這14個經濟體對中國的反傾銷強度指數也超過了全球平均水平。由非市場經濟地位引致的替代國作法大大增加了中國出口企業遭受反傾銷措施的風險，自入世以來中國年年都是反傾銷的最大受害國。

四、2016年后中國市場經濟地位問題的影響因素

美歐在2016年后是否承認中國的市場經濟地位，不僅僅涉及如何解讀《中國加入議定書》第15條、相關經濟體有關市場經濟標準中的國內立法，更是經濟、政治多種因素相互博弈的結果。

（一）法律因素

首先，按照《中國加入議定書》第15條，WTO成員應該履行國際義務，在中國加入世界貿易組織15年后終止替代國作法。但是《中國加入議定書》并未指明在2016年12月11日之后中國是否可以獲得市場經濟地位，也沒有明確2016年12月11日之后如何確定中國產品的正常價值，這無疑留下了巨大的爭議空間。其次，盡管經過多年市場化改革，中國經濟目前仍未滿足歐美有關市場經濟地位的標準，比如人民幣匯率還未實現市場化。再者，美歐有關市場經濟地位標準的國內法存在巨大的政策彈性空間，這導致美歐對是否承認中國市場經濟地位擁有較大的自由裁量權。

（二）經濟因素

在世界經濟增長乏力的大背景下，一方面，美國、歐盟經濟不景氣，國內失業率居高不下；另一方面，中國經濟增長進入新常態，鋼鐵、水泥等行業產能過剩。歐盟內部以意大利、西班牙為代表的反對派擔心，一旦給予中國市場經濟地位，將給本國的鋼鐵業、紡織業帶來沖擊，無法順利使用反傾銷措施阻止中國商品進口。Robert和Xiao（2015）的研究表明，如果歐盟單方面給予中國市場經濟地位，將削弱對傾銷商品征收進口關稅的能力，將有大量源自中國的價格低廉的商品涌入歐盟內部，這將導致歐盟的生產下降，可能失去170萬到350萬個就業崗位。從這個意義上來看，為了維護公平貿易而實施的反傾銷措施，已然淪為貿易保護的手段。

（三）政治因素

經濟自由度是反映一國市場化程度的重要指標，據相關研究機構的測算，中國經濟的自由化程度排名連續多年超過俄羅斯②。然而早在2002年歐美先后承認俄羅斯的市場經濟地位，卻遲遲不愿承認中國的市場經濟地位。這充分說明市場經濟地位并不僅僅涉及法律技術標準問題，更不完全取決于申請國家是否是市場經濟體的客觀事實，歐美已經將市場經濟地位作為雙邊外交、政治博弈的籌碼。2016年恰逢美國大選年，中國話題一直是美國大選的熱門議題，不排除總統候選人為了討好國內選民和勞工組織，對中國采取強硬立場，其中包括拒絕承認中國的市場經濟地位。

五、中國的策略選擇

由以上分析可知，在2016年12月11日《中國加入議定書》第15條到期之日，美國、歐盟承認中國市場經濟地位的可能性不大。中國要獲得美歐對市場經濟地位的認可，除了要繼續深化經濟改革以外，還要在全球政治經濟格局大背景下，統籌考慮，創造機會，督促歐美盡早承認中國的市場經濟地位。

首先，要求WTO成員履行國際義務，如期取消替代國作法。《中國加入議定書》是WTO法律條款的一部分，世界貿易組織成員應該遵守該條款，即在2016年12月11日之后在對華反傾銷調查中取消替代國作法，否則我國應該向WTO提起訴訟。

其次，堅持市場化改革方向，加強經濟法治建設。縱向來看，1978改革開放以來尤其是入世以來，我國在市場化方面取得了巨大的進步。但是橫向來看，與其他國家相比，我國在市場化方面尚有巨大的進步空間。堅持市場化改革方向，不僅僅有利于爭取美歐給予我國市場經濟地位，而且有助于我國經濟保持持續增長。在推動市場化改革的進程中，我國應該加強和完善各種經濟立法。以美國、歐盟為代表的發達國家（地區）普遍擁有完善的經濟立法，或利用先行者優勢將其國內立法推廣到國際立法，或在相關國際立法空缺時采用國內立法，這使得其在對外經濟交往中占據有利地位。

第三，創造機會，爭取尚未承認我國市場經濟地位的國家或地區尤其是美國、歐盟盡早承認我國的市場經濟地位。目前看來，美歐對中國市場經濟地位的承認不僅僅取決于中國經濟市場化程度，更將其作為對華外交的籌碼。中國應該統籌考慮，衡量利弊，爭取有利時機，督促歐美盡早承認我國的市場經濟地位。

最后，調整外貿戰略，重塑中國制造的國際形象。長期以來，依賴相對低廉的勞動力和資源要素，中國對外貿易粗放增長，在國際上中國制造是“價格低廉”“海量生產”的代名詞，因此也成為反傾銷的重災國。為了應對要素稟賦的變遷、緩解國外對中國產品的貿易保護行為，我國應該摒棄粗放的外貿增長方式，加大供給側改革力度，提高出口產品的技術復雜度，推進品牌建設，提高出口產品售價，改善中國對外貿易條件，塑造中國制造以“質量、技術、品牌和服務”為核心競爭力的國際形象。