關于加強煙草專賣零售許可證后續監管的研究

胡賢

摘要：國家對煙草專賣品的生產、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。煙草專賣許可證制度是國家煙草專賣管理制度的重要制度之一，是實行壟斷經營、統一管理的生命線和制度保障。近年來，隨著社會經濟的日益發展和煙草行業零售終端網絡建設的推進，在卷煙市場秩序良好、穩定、有序的背景下，煙草專賣行政主管部門將煙草專賣零售許可工作的重點放在了煙草專賣零售許可的準入上，忽視了煙草專賣零售許可后續監管方面的工作，在不同程度上存在“重許可、輕監管”、“重準入、輕退出”現象，后續監管成為煙草專賣零售許可工作的薄弱環節。當前，隨著國家以“簡政放權”為核心的行政審批制度改革和以“寬進嚴管”為核心的工商登記制度改革的深入發展，按照改革后“誰審批、誰監管”原則，必須進一步強化煙草專賣零售許可證后續監管，全面實現后續監管工作合法化、制度化、規范化和流程化，提高煙草專賣零售許可證的含金量，促進煙草專賣依法行政工作水平的有效提升。

關鍵詞：煙草許可證監管

當前，隨著國家以“簡政放權”為核心的行政審批制度改革和以“寬進嚴管”為核心的工商登記制度改革的深入發展，按照改革后“誰審批、誰監管”原則，進步強化煙草專賣零售許可證后續監管的任務顯得更為重要和緊迫。如何在當前煙草行業面臨的新形勢下做好煙草專賣零售許可證后續監管工作，成為我們煙草專賣許可證管理工作必須面對和亟待解決的課題。

一、當前煙草專賣零售許可證管理工作的現狀分析

多年來，由于煙草專賣行政主管部門將煙草專賣零售許可工作的重點放在了煙草專賣零售許可的準入上，忽視了煙草專賣零售許可證后續監管方面的工作，在不同程度上存在“重許可、輕監管”、“重準入、輕退出”現象，后續監管成為煙草專賣零售許可的薄弱環節。因而，導致煙草專賣零售許可管理的內部及外部環節產生了一系列不容忽視的重要問題。

（一）在內部管理方面出現監管制度不健全、后續監管事項監管不到位、監管職能職責發揮不全等問題，如：未制訂煙草專賣許可證后續監管制度，許可證管理工作考核方案未制定或不健全不完善，制訂的煙草制品零售點合理布局規劃不符合《煙草專賣許可證管理辦法》及國煙專[2010]234號文件的規定，未依法依規辦理零售許可證審批發放事項，未按規定對零售許可證辦理有關情況進行公示公開，未按規定辦理零售許可證延續、變更、停歇業、恢復營業、補辦等事項，未按規定辦理零售許可證撤回、撤銷、注銷手續，未及時對轄區內無證經營行為進行查處并作對應處理等等。

（二）在外部管理方面市場上出現大量的“證照不符”、“證址不符”、“人證不符”、“證多攤”、“戶多證”、“工商字號名稱與許可證不符”、“未在許可證有效期屆滿前延續”、“有效期超過法定期限”、“虛擬客戶”、“中、小學附近50米內”、“黨政機關院內”、“經營場所基于安全因素不適宜經營卷煙”、“停業年以上未做相應處理”、“年內被執法機關處罰兩次以上”、“辦證滿六個月未經營”、“無證無照”、“有證無照”等后續監管問題。

（三）對許可證后續監管的思想認識不足。煙草專賣監督管理部門對后續監管的認識還僅停留在許可證的新辦、延續、注銷等日常性程序辦理上，尚未從思想上全面認識到運用現代信息技術管理手段和行政許可權對卷煙零售戶進行綜合性監督管理的重要作用。

（四）后續監管拮施還不夠深入。當前，煙草專賣監督管理部門對許可證后續監管拮施過于簡單，主要集中在運用有明文規定的管理拮施上，對規范卷煙零售戶經營行為、具有市場管理性質的政策拮施還有待深入探索。

（五）后續監管機制尚不完備。煙草專賣零售許可證后續監管工作涉及的執法行為多、政策性強，而且往往直接涉及卷煙零售戶的經濟利益，需要較為完備的后續監管機制和監管制度予以保障。

以上后續監管問題的大量存在，從而造成了煙草專賣零售許可證資源的利用率降低，許可證數量虛高而含金量不高，貨源供需矛盾突出，后續監管難度增加，擾亂了正常的卷煙市場經營秩序，嚴重制約了煙草專賣依法行政工作水平的提升。

二、做好煙草專賣零售許可證后續監管工作的重要意義

煙草專賣零售許可證的后續監管是煙草專賣管理工作的焦點、難點和重點，也是煙草專賣市場監管工作永恒不變的主題，更是煙草專賣管理工作的宗旨。

當前，根據《國務院機構改革和職能轉變方案》和相關配套改革規定要求，我國正在深入開展以“簡政放權”為核心的行政審批制度改革和以“寬進嚴管”為核心的工商登記制度改革，按照改革后“誰審批、誰監管”原則，必須進步強化煙草專賣零售許可證后續監管工作。因此，深化煙草專賣零售許可證后續監管工作，對于加強煙草專賣市場監管具有十分重要的現實意義。

通過充分運用后續監管的有效拮施，既可以彌補市場監管手段的不足、加大監管力度，又能夠借助法律法規政策引導卷煙零售戶守法經營。通過探索許可證后續監管方式方法，進步完善市場準入及退出機制，通過依法依規有步驟地開展后續監管，對證址不符、證照不符、人證不符、有證無照、許可證閑置、非法轉讓許可證和無證經營等行為進行徹底規范管理，切實解決煙草專賣零售許可證“重許可、輕監管”、“重準入、輕退出”的現象，全面實現煙草專賣零售許可證后續監管工作合法化、制度化、規范化和流程化，使零售許可證的發放數量符合卷煙零售市場實際需求，提高煙草專賣零售許可證的含金量和資源利用率，維護正常的卷煙市場經營秩序，促進煙草專賣依法行政工作水平的有效提升。

三、如何做好新形勢下煙草專賣零售許可證后續監管工作

根據煙草專賣法律法規規章規定，煙草專賣零售許可證的后續監管主要針對持證零售戶在許可證變更、延續、重新申領、停業、恢復營業、歇業、補辦等方面進行監督檢查，對持證零售戶的煙草專賣零售許可證使用情況和從事煙草制品零售業務情況進行后續監管，對未取得煙草專賣零售許可證經營煙草制品零售業務的無證戶同時進行監管檢查。

因此，本人認為必須結合當前煙草行業煙草專賣許可證管理現狀，本著“誰審批、誰監管”的原則，準確從煙草專賣零售許可類監管事項、處罰類監管事項和管理類監管事項三種后續監管類型為切入點，從以下四個方面大力開展好零售許可證后續監管工作：

（一）轉變思想觀念，明確監管主體。

后續監管的特定主體是煙草專賣零售許可證的發證機關及其上級煙草專賣行政主管部門，履行監管職責的是具備專賣執法資格的各級煙草專賣執法人員，所以必須著力強化煙草專賣執法人員的培訓學習，引導其充分認識加強煙草專賣零售許可證后續管理的必要性、可行性和重要性，要徹底轉變“重許可、輕監管”、“重準入、輕退出”的思想認識，牢固樹立“誰審批、誰監管”、“寬準入、嚴監管”的思想觀念，掃清思想障礙，以新觀念新思維新常態去正確做好后續監管工作。

（二）轉變監管方式，履行監管職責。

全面落實以“簡政放權”為核心的行政審批制度改革和以“寬進嚴管”為核心的工商登記制度改革的要求，對煙草專賣零售許可證后續監管方式提出了新的更高的要求，必須由過去“重審批、輕監管”轉變為現在“寬準入、嚴監管”，這就對煙草專賣行政主管部門后續監管的方式、手段、管理效率提出了新的更高的要求，要堅決杜絕出現“不批不管、批而不管”的情況，不斷加強事前、事中和事后全方位監管，充分運用市場主體信用信息管理系統，強化信用信息監管，全面履行好監管職責，確保監管全面到位，切實維護公平公正的市場秩序。

（三）把握監管關鍵，突出監管實效。

根據煙草專賣法律法規規章規定，煙草專賣行政主管部門在實施監督檢查時可以采用書面檢查、現場檢查或者書面檢查與現場檢查相結合的方式，必須切實轉變監管方式，認真把好以下“四關”，突出監管實效。

是把好許可證流程監管關。煙草專賣零售許可證按流程規范辦理是開展后續監管的前提和基礎，因此必須加強許可證申辦流程關鍵環節的監管。嚴格按照“申請一受理一核查一審查一決定一送達一歸檔”申辦流程辦理煙草專賣零售許可證，其中核查和審查環節是整個流程的關鍵節點，要增強受理機構和審核機構的審查人員的責任意識，對申請材料是否齊全、是否符合法定形式、真實性及合法性進行嚴格審查，由審核機構根據實際情況組織專賣人員進行實地核查，杜絕違法違規許可行為的發生。

二是把好許可證后續監管關。要對零售戶實行動態分類管理，充分發揮延續、變更、重新申領許可類監管事項中核查審查程序作用，根據守法經營情況設置1-5年有效期限，對有違法違規經營、非法轉讓許可證等情況的在延續過程中可不予延續，以確保煙草專賣零售許可證的“含金量”和資源利用率。

三是把好許可證退出監管關。要充分發揮行政許可市場退出機制保障行政許可信息完整準確、降低交易成本、維護交易安全、合理配置資源、預防風險的價值作用。因此，在實施許可證日常監督檢查中，要及時了解監管對象的經營動態，主動掌握許可證是否處于停業、歇業、恢復營業、撤回、撤銷、注銷、非法轉讓等監管狀態，依法依規做好許可證退出管理工作。對確認存在違法違規事實的零售戶應依法責令其限期及時改正，對拒不改正和屢教不改者應依據《煙草專賣許可證管理辦法》相關規定作出相應退出處理，做到“嚴監管、重退出”，堅決維護煙草專賣許可制度的法律性、嚴肅性和規范性。

四是把好許可證宣傳教育關。定期開展卷煙零售戶宣傳教育培訓工作，切實提高守法經營意識。加大煙草專賣法律法規宣傳教育培訓力度，充分利用各種宣傳載體，利用印發宣傳資料、報刊報紙等形式，大力宣傳許可事項發生變化應如何處置、許可證期限屆滿時應如何延續、暫停營業時應如何辦理等依法使用許可證的內容，切實增強卷煙零售戶的守法經營和依法依規用證意識，促使其在不經營卷煙零售業務時能主動前往發證機關辦理相關管理手續。

（四）健全監管機制，落實監管責任。

為有效加強對煙草專賣零售許可證的后續監管，必須結合轄區實際，制定許可證后續監管制度，明確規范卷煙零售戶經營行為的指導思想和目標任務，并且提出后續監管的具體內容、措施、責任和要求，為開展后續監管工作提供具體的操作辦法和制度機制依據。

建立健全許可證管理工作考核方案和后續監管考核機制，以管轄片區為單位將后續監管責任落實到每位專賣執法人員身上，把許可證的日常監管責任具體到人，進行月度考核，考核結果與月度績效工資掛鉤，實行獎優罰劣。

建立健全責任追究制度，強化對專賣執法人員監管責任落實情況的責任追究，專賣執法人員必須明確監管責任，全面履行監管職責，加強對轄區卷煙零售戶許可證的監管。對不認真履責、知情不報、工作失職失察、內外勾結、包庇縱容證照、人證、證址不符或私自轉讓許可證的專賣執法人員及部門負責人，按照行業有關規定，嚴肅處理，構成犯罪的，移交司法機關追究刑事責任。

四、結論

總之，必須按照“誰審批、誰監管”的原則，大力強化煙草專賣零售許可證后續監管，全面實現后續監管工作合法化、制度化、規范化和流程化，切實做到監管主體特定化、監管內容法定化、監管方式多樣化，達到監管機制運行合法合規、操作標準界定明確便捷、監管職責履行依法全面、法律風險規避有力有效的監管目標，提高煙草專賣零售許可證的含金量和資源利用率，維護正常的卷煙市場經營秩序，促進煙草專賣依法行政工作水平的有效提升。