珠澳區際警務合作新機制初探

王昉

摘要：在國家政策的不斷支持下，橫琴島成為連接珠澳兩地的特殊紐帶，珠澳同城化趨勢日益加快，兩地經貿活動日益頻密，人財物跨境流動空前活躍。因此，共同預防和打擊兩地跨境犯罪、維護兩地社會治安，完善兩地區際警務合作機制，深化區際警務的務實合作，已成為亟待解決的問題。

關鍵詞：區際警務合作珠澳機制

橫琴島位于廣東省珠海市的南部，珠江口的西側，毗鄰港澳，處于“一國兩制”的交匯點和“內外輻射”的結合部，地理位置優越。面積達106.46平方公里，是澳門的四倍。為了進步推進粵港澳合作，2008年12月，國家發改委頒布《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》，提出規劃建設橫琴新區，作為加強與港澳服務業、高新技術產業等方面合作的載體。2009年8月14日，國務院正式實施《橫琴總體發展規劃》橫琴實行“比經濟特區更加特殊的優惠政策”，明確賦予橫琴“創新通關制度和措施”、“特殊的稅收優惠”和“支持粵澳合作產業園發展”等具體優惠政策，使橫琴成為“特區中的特區”。在政策的支持下，珠澳同城化趨勢日益加快，兩地經貿活動日益頻密，人財物跨境流動空前活躍。因此，完善兩地區際警務合作機制，深化雙方區際警務的務實合作，共同預防及打擊跨境犯罪、維護兩地社會治安已成為亟待解決的問題。

一、區際警務合作的概述

（一）區際警務合作的概念

區際警務合作是警務合作的主要內容之

，分析區際警務合作的概念，可以將其拆分為三個詞，即“警務”、“區際”及“合作”。“警務”通常指警察日常工作事務，泛指警察機關職權范圍所涉及的切事務，也就是警察專業領域的事務；“區”是指行政區劃單位，如自治區、市轄區、行政特區等。“區際”顧名思義是指行政區劃單位之問的，也就是一個主權國家內部不同地區之問的；合作則指兩個或兩個以上的行為體互相配合做某件事或者完成某個任務。因此，所謂區際警務合作是指，同主權國家內部，不同地區之間特指具有獨立司法管轄權的不同法域之間共同完成警察專業事務的活動。區際警務合作在我國特指內地與香港、澳門、臺灣之間三法系四法域之問的合作。兩岸三地同根同源，隨著香港、澳門回歸祖國，兩岸三地在經濟、社會、文化等方面的往來日益密切，人員往來更加頻繁。一些犯罪分子利用兩岸三地的法律制度差異及各地區司法獨立的特點伺機進行跨境犯罪活動，區際警務合作的主要目的就是打擊兩岸四地的跨境犯罪問題。

另外，與區際警務合作容易混淆的個概念就是“區域警務合作”，有學者認為，區域警務合作是指同一主權國家，同一法域，不同地區之問的警察事務的合作。也有學者認為，區域警務合作是地理相鄰或相近的國家之問，不管是否具有相同的社會制度、文化背景及法律制度，出于維護本地區的安全，促進本地區的發展而進行的警察事務的合作。它是介于世界性警務合作和國家間警務合作之間的種警察合作方式，主要目的是打擊跨國犯罪。比如歐盟國家之問的警務合作以及北歐五國之間的警務合作。結合區域警務合作的語境及實踐，筆者贊同第二種觀點，即區域警務合作是指位于同區域，地理相鄰或相近的不同主權國家之間的合作。與區際警務合作不同，區域警務合作屬于國際警務合作的種主要形式，它的主要目的是打擊跨國犯罪，因此在特征及合作原則等方面較區際警務合作有很大不同。

（二）中國區際警務合作的基本原則

1.同主權原則。內地與港澳臺屬于同

個主權國家，即中華人民共和國。但由于歷史原因，分屬不同法域，這就決定了，中國的區際警務合作不同于國際間的警務合作，區際警務合作應當在同一主權的前提下進行。1982年，鄧小平提出“一國兩制”的方針。即在內地實行社會主義制度的同事，在港澳臺實行原有的資本主義制度。兩種制度應當得到尊重，和諧相處。另外，根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》確立的“港人治港”“澳人治澳”的基本原則，香港、澳門兩個特別行政區實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權及終身權。臺灣地區則享有比港澳地區更大的自治權。四個法域沒有共同的中央主管警察機關，法域的警察就不能擅自進入其他法域開展警務活動。這特點使得中國區際警務合作有別于世界其他國家的各法域之問的警務合作。

2.平等互利原則。互惠原則的核心理念是平等和對稱，是指方給予另一方以某種利益或者特權等待遇，另方即應當給予同等的待遇。盡管內地與港澳臺地區分屬不同法域，各法域之間法律制度、執法理念方面亦存在差異，但兩岸四地在區際警務執法中的目標是致的，即通過警務合作，預防及打擊跨境犯罪，維護本法域的社會治安秩序，確保人民的人身安全及合法權益不受侵害。另一方面，內地與港澳臺地區有著特殊的地緣及親緣關系，與國際間的警務合作相比，內地與港澳臺之問的區際警務合作更應該圍繞這原則展開。

二、珠澳區際警務合作機制

根據《現代漢語詞典》的釋義，機制詞是指機器的構造和工作原理。機制的建構是個復雜又漫長的過程。區際警務合作機制是指，同一主權國家不同法域的警察機關之間開展跨境合作所必須具備的相互聯系的整體運作系統。具體來說，就是在打擊及預防跨境犯罪過程中，各地警方在第一時間能做出迅速有效反應的良好合作模式。

珠澳警務合作始于20世紀80年代初，至今已有超過30個年頭。雙方在犯罪情報信息交流、委托調查取證、贓款贓物的追繳及移交、警務人員的交流等方面展開了警務合作。在個案協作、情報交換、工作會晤、人員交流等方面形成了合作機制：

（一）定期與不定期會晤

1999年澳門回歸祖國以來，珠澳警務合作持續深化。2005年，兩地進步完善了大型活動安保工作協作機制。2006年，《珠澳口岸警務協作機制》正式啟動實施，每年輪流在珠澳兩地舉行次例會。珠澳警方可就口岸地區的警務事宜進行快捷的協調和聯絡，珠海市公安局設11名口岸聯絡官和聯絡員，專責珠澳口岸警務協作。為便協調和提升合作層面，基于工作需要，珠海市公安局還增設兩名粵澳治安會晤聯絡官。2011年3月6日，廣東省人民政府和澳門特別行政區政府在北京簽署了《粵澳合作框架協議》。2014年4月10日下午，珠海市公安局與澳門司法警察局在珠海舉行《刑事科學技術工作合作框架協議》簽約儀式。協議的簽署，標志著珠澳警方在刑事科學技術領域的深入合作正式啟動。2011年3月廣東省和澳門特別行政區簽署《粵澳合作框架協議》后，珠澳警務合作也隨之步入了更加健康快速發展的新階段。

（二）個案協作

公安部授權廣東省公安廳與澳門可以直接聯絡，廣東省公安廳又授權珠海市公安局對口聯絡港澳。為了加強珠澳口岸地區的警務聯絡和治安管理、有效打擊跨境犯罪、更好地為內地與澳門居民提供有關警務方面的服務，經過粵澳警務工作會晤協商，雙方就建立珠澳口岸警務協作機制達成了共識。2006年4月1日，在粵澳警務合作管道的框架內建立珠澳口岸警務協作機制。協作機制包括：處理涉及珠澳口岸地區的警務、受理處置報警；在警務職責范圍內，向出入境旅客提供必要的幫助和救助以及咨詢服務；收集并相互通報涉及口岸地區的跨境違法犯罪，雙方各自設立了口岸警務聯絡場所，設立聯絡官和聯絡員，明確聯絡官和聯絡員的職責并指定專人負責；還規定，在辦理口岸地區發生的治安、刑事案件中，對對方聯絡官提出的要求，有必要的經聯絡官約定并經口岸出入境管理部門統一，在受害人和當事人自愿的情況下，方可派警務人員帶領涉案人員到口岸指定地點與對方警務人員聯系，協助開展案件調查工作。

（三）情報交換

當今社會，科技信息技術高速發展，21世紀，誰掌握了信息，誰就掌握了主動權，打擊違法犯罪行為亦是如此。為了打擊及預防跨境犯罪，需要及時掌握相關犯罪信息，因此，在最短的時間內掌握手的警務情報信息尤為重要。目前珠澳兩地還沒有建立專門的警用情報信息交換系統，兩地警用信息的交換需要依托粵港澳三地警方網上合作平臺，該平臺與2009年建立，用于粵港澳三地警方警務情報信息共享，平臺以現有的互聯網加密電子郵件專線系統為基礎，進步開發包括犯罪動態、警務論壇、法律法規、警訊交流、聯絡工作和線索協查等警務信息分享的功能模塊。為三地警方提供個高效的警務情報信息交換渠道。

（四）人員交流

隨著科技不斷發展，跨境犯罪呈現出高科技化，智能化的特點，刑事技術對刑偵工作的支撐作用日益明顯，為了加強珠澳警方在刑事科學技術方面的深度合作。2014年4月10日，珠海市公安局與澳門司法警察局在珠海簽署《刑事科學技術工作合作框架協議》，珠澳警方在刑事科學技術領域的深入合作正式啟動，雙方合作的內容包括信息交換、裝備互用、學術研討、人才培養和項目合作。對深化警務合作、提升打擊跨境犯罪、維護珠澳兩地社會治安穩定產生深遠影響。在協議的框架下，到目前為止，珠澳兩地已成功舉辦三屆警務論壇。其中，第三屆論壇中，雙方就打擊跨境犯罪、社區管理、區域警務合作、出入境管理等多個主題進行了充分交流，并邀請專家教授舉行警務專題講座，兩地警方提交相關論文41篇。珠澳警務論壇已成為兩地警方進行學術、業務交流、培訓的最好平臺。

三、構建珠澳警務合作的新機制

（一）簽訂區際警務合作法律協議，減少法律>中突。同主權國家不同法域之問，需要依靠法律協議來實現預防和打擊跨境犯罪的警務合作。這樣不僅可以減少兩地法律制度、政治制度、執法標準不同的問題，還可以為預防和打擊跨境犯罪提供法律依據。然而，澳門回歸祖國已有十多年之久，珠澳合作也有三十多年的時間，卻還未形成部完整的可以協調雙方行動的法律協議。雖然，2014年4月10日，珠海市局與澳門司法警察局簽訂了《刑事科學技術工作合作框架協議》，但協議內容僅限于雙方在刑事科學技術方面開展合作，并沒有徹底解決，兩地警務合作的根本性問題。另外，2006年兩地達成的共識的《珠澳口岸警務協作機制》屬于會議會議紀要，在合作形式上仍然存在很多不足。第，效力有限。不能全面解決粵澳警務合作中的根本性問題，比如犯罪人員的移交、證據交換等問題至今沒有明確的法律標準。第二，約束力差。會議紀要屬于口頭協議，是各方在會議中達成的共識，并沒有法律約束力。因此，兩地合作的法律依據問題亟待解決。

（二）建立多樣化聯絡渠道，提高溝通效率。由于珠澳兩地的法制體系不同，目前珠海與澳門警方的合作都必須通過市公安局港澳聯絡科。近幾年來，隨著兩地交流的日益增多，合作的次數也在快速增加，主要集中在案件移交、信息查詢等方面。然而，隨著珠澳兩地同城化趨勢日益加快，需要建立更加高效、多樣化的聯絡渠道提高溝通效率。方面，應該增加珠澳兩地基層執法機關特別是口岸機關的直接溝通聯絡，加強雙方打擊口岸地區跨境犯罪的合作；另

方面，應該建立一個珠澳兩地專用警務情報信息系統，方便珠澳兩地線執法機關可以在第一時間對犯罪資料進行一個比對和上傳工作，提高兩地警方溝通效率。

（三）深化個案協作機制，構建務實合作。根據《珠澳口岸警務協作機制》，在辦理口岸地區發生的治安、刑事案件中，對對方聯絡官提出的要求，有必要的經聯絡官約定并經口岸出入境管理部門統，在受害人和當事人自愿的情況下，一方可派警務人員帶領涉案人員到口岸指定地點與對方警務人員聯系，協助開展案件調查工作。雙方在協助偵查破案方面仍然使用傳統的偵查協作方法即調查取證的方式，這與現代警務合作中的域外調查取證完全不同。調查取證與域外調查取證僅僅兩個字的差別，但性質卻完全不同，調查取證是委托性質的，即委托所在地的警察機關代為搜集證據、勘驗現場、訊問嫌疑人、詢問被害人及知情人。而域外調查取證是在經過所在地警察機關同意后，派工作小組，入境與所在地偵查人員起進行與案件有關的調查工作，是直接的調查取證。這也就決定了，域外調查取證的作用比調查取證要好。

（四）加強兩地警方實戰經驗交流，取長補短，共同進步。根據2012年實施的《公安機關對港澳紀律部隊交流合作管理辦法》（以下稱《辦法》），申請赴港澳交流的單位需要在每年1月向公安部港澳辦公室提交交流計劃，待公安部港澳辦公室審批并征得國務院港澳事務辦公室同意后才可進行交流事宜。除此之外，《辦法》還嚴格規定了交流考察的內容、人數及考察時間，包括交流考察團的人數不得超過10人，在境外停留時間不得超過6日等。交流考察限制多，加上手續繁雜，導致珠澳兩地警方交流互訪的頻率及內容及其有限。建議有關部門對于珠澳兩地的警務交流活動特事特辦，盡量減少繁雜的審批程序，另外在交流內容上應相對靈活，不僅可以展開日常業務方面的交流，相互取長補短，大膽移植些好的做法，共同進步。還可以展開文體方面的交流，加深兩地基層執法機關之問的友誼，為今后警務合作打下堅實基礎。