政社良性互動的生成機制： 中央政府、地方政府與社會自治的互動演進邏輯

汪錦軍

(浙江省委黨校 公共管理教研部， 浙江 杭州 311121)

政府與社會關系問題是現代治理體系建設的重要問題。過去幾十年來，理論和實踐領域都積累了大量關于政社互動的認識，這些認識主要在三個層面展開：首先是宏觀理論層面的討論，從20世紀80年代的市民社會討論，到20世紀90年代以來的法團主義模式在中國的適用性爭論，學界一直致力于構建對中國政府與社會關系模式的認識。其次是微觀機制的探討，與宏觀理論探討不同，很多研究發現，微觀機制層面的政府與社會互動呈現顯著的多元性與復雜性，這也間接回應了宏觀理論探討可能并不能有效回答政府與社會互動中的多元機制問題。最后是政策層面的表述，這以黨和國家制定的政策為代表。比如中共十八屆三中全會提出要“改進社會治理方式。堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。這三個層面的認識推進既相互影響，又存在各自的獨立性。遺憾的是，這些不同認識在很多方面相互矛盾，這表明理論與實踐探索依然缺乏一個有效理解中國政府與社會關系的共識性框架。宏觀理論層面的討論無論是多元主義還是法團主義，實際上都存在用西方的建構性理論來套用對中國的解釋問題，因此，這些討論都不得不修補原有理論以與中國獨特實踐對接，導致至今仍缺乏一個關于中國政府與社會關系的理論模式的共識性認識基礎。而微觀機制的討論雖然將視角更多轉向了正在發生的地方實踐，卻由于過多關注微觀多元性而忽視了這些多元性背后的基礎性理論建構，因此在政府與社會關系的理論抽象方面往往沒能再前進一步。政策層面的認識和表述體現了國家層面對政府與社會關系的戰略導向，卻需要將政策理念與現實形成有效對接，這些對接依然有賴于對政府與社會互動現實的規律性認識和諸多的政策創新。因此，政府與社會的互動關系認識需要一種全新的分析路徑，這種路徑既需要超越簡單套用西方理論的模式化認識，也需要在中國實踐基礎上為新理論的發展提供可能，并在此基礎上為實現黨和國家的政策目標提供有效的政策建議。本文正是基于上述認識，嘗試在已有研究和實踐分析基礎上對中國的政府與社會關系進行更為細致的解構，從政府與社會各自不同主體的相互關系演進路徑方面分析政府與社會互動的邏輯。與一般泛泛而論的政府與社會關系分析不同，本文將在中央政府、地方各級政府、社會組織和社區發展等多個層面的互動網絡中分析這些主體的行為邏輯，在此基礎上揭示目前政社關系的總體結構性特征，分析中央政府、地方政府與社會自治之間的相互關系，并提出實現政府管理與社會自治良性互動所需要的賦權、吸納與嵌入之間的平衡戰略。

一、 尋求相互增權的互動合作： 政府與社會關系發展的基本趨勢

政府與社會是兩大治理主體和治理領域，如何實現雙方的良性互動既是一個理論問題，更是一個實踐問題。自20世紀90年代以來，對政府與社會互動的理解從以二元沖突為主的解釋轉向合作的解釋，并達成了現代治理體系建構的基本共識：政府與社會的合作既是可能的，也是可以有效的，這也符合對中國政社關系發展的基本認識和判斷。

20世紀90年代以前，對政府與社會關系的認識一直受一種固定思維的影響，即認為政府與社會的整體權力規模是恒定的，一方如果強大了，則會擠壓另一方的權力空間，也即政府與社會是一種零和博弈關系。比如科爾曼就認為政府的介入會使非正式網絡減弱，減少社會資本。但20世紀90年代以后，學界發現政府與社會之間并不完全是零和博弈關系，很多時候政府可以與社會形成一種合作關系，政府與社會雙方的互動在特定環境下能相互增權，即同時加強雙方的權力[2]。政府與社會之間的合作帶來了諸多的地方治理變革，合作治理在近幾十年的公共領域治理實踐中迅速發展[3]171，成為理解政府與社會互動實踐的重要理論認識框架。公私伙伴關系、合作生產和跨部門協同等理論的發展都是這一認識框架的具體體現。

中國實踐中的政社關系處在一個動態的調整過程中，這種調整源于社會結構的快速變遷，政府需要不斷適應快速變化的社會，與一個越來越開放而多元的社會建立良好的互動合作關系。近年來，學界對政社關系形成了這樣一種共識：中國的政府與社會之間不是對抗性的關系[4]，而越來越多呈現出合作關系。在政社關系的互動中，中國改革和發展的進程在某種意義上是一種互動增權的過程[5-6]。這種認識表明中國的政社互動與世界其他國家發展具有趨同性，即政府與社會之間關系的主流是合作而不是對抗，因為合作不但可以提升政府的能力，而且可以推動社會的發展。但目前政府與社會的合作在具體運行層面還沒有形成邏輯一致的制度框架，各層級政府與不同社會主體之間的關系呈現整體合作化趨向與微觀碎片化多向度發展并存的特征。對于政府與社會的整體合作化趨向，很多學者用法團主義進行解釋*但法團主義并不完全符合中國的現實，比如在社會組織與政府關系方面，很多社會組織并沒有像法團主義所描述的那樣被整合到政府體系中，而且政府與各種組織的制度化連接并不完備。不過也應當承認，相對于多元主義而言，中國的政社互動關系確實更接近法團主義特征。。在這一整體性的認識之下，如果把目光聚焦于微觀關系，則可以發現具體領域中政府與社會的互動，無論在主體還是在機制方面都呈現出碎片化、多元化發展的特征。就主體而言，不同層級的政府、政府的不同部門和不同的社會主體在互動中發揮著各自的作用，甚至有時不同主體之間的行為相互矛盾，并不是邏輯一致地相互合作，這也部分反映了相互關系背后混亂的制度體系。就機制而言，政府與社會之間的規范體系和連接機制的缺乏，使得具體的互動關系形態千差萬別，在具體互動中往往不同主體具有不同的策略選擇。目前實踐中有兩種情形同時存在：一方面，政府管理與社會自治之間的有機互動存在制度性障礙，很多時候是政府的過多介入削弱了社會進行自組織和協作的能力；另一方面，很多地方的創新實踐又確實形成了一種合作治理和良性互動的格局。很多地方的創新都越來越強調通過政府與社會的有機互動以形成合作治理的格局，從而既提高政府能力，又增強社會自治。因此，在“整體性合作”的判斷基礎上進一步分析和考察政社互動的碎片化、多元化的內在機制，是理解未來政府管理和社會自治能否實現良性互動的重要認識路徑。

二、 政社關系變遷中的中央政府、地方政府與社會自治

改革開放以來，社會領域的發展和變化帶來了政府與社會關系的調整，而這種調整在很大程度上又受政府角色的影響，因此理解中國的政府角色如何影響社會發展的進程就顯得非常關鍵[7]。政府與社會是如何相互影響又相互塑造的？對此問題的解答不但需要對中國政社關系的宏觀把握，也需要對互動中的微觀機制進行深入分析。如果我們把對政府與社會關系的分析放在中央政府、地方政府與社會自治的互動結構中觀察，可以發現這三者在特定的制度結構和政策目標中都起著不同的作用，扮演著各自的角色。

(一) 中央政府“地方—社會”雙重戰略下的政社關系

在新中國成立以后到改革開放前的很長一段時期里，社會領域被整合到國家的制度體系之下，基層社會被單位和人民公社的組織化形態無縫隙占據。這一時期的國家和社會是一體的，因此被稱為全能主義國家、整體性社會。單位組織以及各級行政組織像蜂窩壁一樣將社會分割為互不溝通的部分[8]。改革開放以后，伴隨著農村家庭聯產承包責任制的推行和城市改革，以單位制和人民公社為特征的組織結構開始解體，各種要素開始流動，很多人脫離了原來的單位體制，這深刻地改變了社會活動和社會依賴的類型。國家必須越來越多地以其他形式的與社會互動的關系來取代終身隸屬于單位管理的模式，包括完善能夠規范社會行為和裁決資源分配爭端的法律體系[9]190。

因此，隨著經濟社會的發展，中央的理念和政策逐步轉變，政策越來越清晰地呈現出從過去忽視、限制社會發展到主動引導社會發展、推動社會自治和公民參與的變化。在這一變化中，中央始終在有效管理地方和有效管理社會的兩大戰略中尋找政策平衡點。一方面，中央希望社會在國家引導下健康有序發展，能夠成為政策執行和公共服務的伙伴；另一方面，在中央與地方的關系中，過去的放權與收權往往出現一放就亂、一收就死的困境，因此，在中央、地方和社會的關系中，中央越來越依賴向社會放權來制約地方政府濫用職權的問題。不同研究和觀察都可以佐證這種判斷。比如李侃如認為，1987年出臺的村委會組織法是試圖通過真正的村級選舉來激起農民的熱情并限制地方權力，同時使村干部負起執行稅收、計劃生育等上級委派任務的責任[9]190。而一項對中國政府信息公開的研究也發現，中央和地方政府的態度往往是不同的。中央政府希望地方政府更多地公開信息，而地方害怕潛在自治權的喪失或腐敗暴露使其決策過程的細節置于中央政府的監督下[10]。理解中央的這雙重戰略具有重要意義，因為這意味著中央對社會發展的態度具有重大的戰略考量：一個健康發展的社會不但可以協助中央有效執行政策，而且有助于防止地方政府濫用權力。

通過黨中央會議的表述可以發現，社會作為一個相對獨立的發展領域和政策對象越來越受到重視。在黨的十五大之前，對社會的理解主要停留于社會穩定的范疇，十五大報告中對“社會”一詞的論述，要么是放在經濟范疇中的，比如提出“調整和減少專業經濟部門，加強執法監管部門，培育和發展社會中介組織”，這里的社會中介組織主要是一些和經濟發展相關的組織；要么是從社會安定團結角度講的，比如“搞好社會治安”“加強社會治安綜合治理”等。而真正將社會作為一個政策領域來對待的，是黨的十六大。十六大明確提出“社會更加和諧”的目標，而之后不久，十六屆四中全會提出了構建社會主義和諧社會以及社會建設的全新理念，這表明中央將社會建設作為與經濟建設、文化建設和政治建設并駕齊驅的戰略來推動，為此，十六屆六中全會專門就構建社會主義和諧社會若干重大問題做出決定。黨的十七大進一步指出要加快推進以改善民生為重點的社會建設。十八大報告中提出要在改善民生和創新管理中加強社會建設。而作為全面深化改革的總綱領，十八屆三中全會明確社會建設的目標是“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”。

因此，從黨中央報告表述的變化可以清晰地看到改革開放以來黨的政策的調整，而且這種調整的方向非常明確，即從關注社會穩定到聚焦于社會治理和社會活力。這表明黨和政府既希望通過政策調整以順應社會越來越多元化的變遷，也希望能夠使社會在國家引導下良性健康發展。

與黨的政策方向相一致，與社會領域相關的各項制度規范自改革開放以來也不斷調整。從實行改革開放到20世紀90年代，形成了與社會領域相關的社會組織、社區建設的基本制度框架。在社區法律規范方面，《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》*1987年11月，全國人大通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，并于1998和2010年兩次修訂。規定村民委員會是村民“自我管理、自我教育、自我服務”的基層群眾性自治組織，實行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。而《城市居民委員會組織條例》則早在1954年就頒布，1989年又頒布新的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。該組織法規定居民委員會是居民“自我管理、自我教育、自我服務”的基層群眾性自治組織。組織法的頒布和實施使基層自治走上了規范化管理的發展道路。在社會組織規范方面，目前與社會組織相關的主要法律性文件是民法通則和基金會、社團、民辦非企業單位的管理條例。根據1986年頒布的民法通則，法人分為四種類型：企業、機關、事業單位、社會團體。與社會組織相對應的是社團法人。而對社會組織的規范最早的制度可追溯至1950年政務院制定通過的《社會團體登記暫行辦法》。1988年《基金會管理辦法》出臺(不過，該辦法依然將基金會看作是一種社團)，2004年國務院頒布了新的《基金會管理條例》。1989年國務院通過《社會團體登記管理條例》，1998年修訂《社會團體登記管理條例》，1998年國務院又專門頒布了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》。這一系列法規頒布與實施為社會組織的發展提供了基本框架。但總體而言，政府在導向上主要是規制而不是鼓勵社會組織發展，比如在制度上設計了雙重管理體制、重大活動報告制度、限制競爭和跨地域活動等，而對社會組織賴以發展的免稅資格等則沒有予以明確。

進入21世紀以來，黨和國家在社區建設和社會組織發展方面的政策進一步得到調整，在中央創新社會管理和創新社會治理的戰略方向下，以民政部為主導的中央政府部門開始大力推動社會建設和社會組織管理創新，其基本特征是推動社會力量的成長、社會組織的發展和公眾的參與。在社區層面，政府主導的公共服務供給體系進一步得到加強，并在民主選舉、民主決策和民主監督等領域加強具體操作性的機制建設。在社會組織方面，隨著社會組織的大量涌現，中央開始鼓勵地方的各種創新，2013年以來，中央開始加速推進社會組織發展和改革創新，包括探索部分類型社會組織直接登記；取消或下放一些社會組織的登記或審批權力；推動政府向社會組織購買服務。這些創新使政府在社區層面的公共服務提供能力得到強化，而社會組織則獲得了更大的發展空間。

(二) 地方政府與社會的“選擇性合作”策略

盡管地方政府與上述中央政府同屬政府范疇，但在與社會的互動中，地方政府的表現往往與中央政府迥異。影響這種差異性的主要結構性因素有兩個：首先，我國地方政府是一個多層次的層級制結構，每一層級政府在職能上都可以說是中央政府的翻版，錢穎一等學者將這種地方政府結構稱之為M型組織結構，以區別于蘇聯計劃經濟時期的U型結構。這種M型結構的地方政府擁有半自主的權力[11]，即在各種事務處理中擁有一定的自主權，這也包括在與社會的互動中不完全遵照中央政策而自我解釋和自主處理的權力。其次，地方政府又處在一個壓力型的結構*榮敬本等人曾經提出了“壓力型體制”的概念，并進行了較為詳細的分析。他們認為，中國在計劃經濟時期(20世紀50年代中期至70年代末)推進經濟增長和社會事務的方式是一種中央集權的動員型體制，即由各級黨委直接動員民眾來完成中央下達的各項任務。進入改革的起始階段即“放權”之后，計劃體制下由中央掌控的財政權和人事權逐級下放給地方，以調動各級地方政府的積極性；同時保留中央給地方規定的各項指標，以控制和監督地方官員完成這些指標，并由此確保政治上的一致性。榮敬本等人認為，這種分權的“壓力型體制”實質上表現為一種政治承包制，將各項任務量化分解到下一級政府或具體的機構和個人，并根據完成情況進行政治和經濟方面的獎懲。這些任務和指標中的主要部分采取“一票否決制”，即一旦某項任務沒有達標，將不得給予各種先進稱號或獎勵，乃至將其全年的工作成績視為零。在上級和下級之間形成了權力(職位)與任務(指標)之間的交換關系：權力成了一種施與，而完成任務則是一種回報；反過來，任務/指標完成得出色，理論上可以產生更大的權力預期。參見榮敬本、崔之元、王拴正等《從壓力型體制向民主合作體制的轉變》，(北京)中央編譯出版社1998年版。中，即地方政府自主性是相對的，在壓力型體制下，下級政府不得不想盡辦法完成上級設定的任務和指標，否則其官員很難在職位晉升中勝出。這種體制使地方政府為了取得良好政績而展開地方競爭，被認為是解釋中國經濟發展的體制原因之一[12]，但也使地方政府在政績的綜合考量中決定是否以及如何與社會開展合作，而不一定反映社會發展的真實需求。這兩個結構性因素是理解地方政府與社會互動關系的兩個基本背景。

實踐中的地方政府與社會之間很多時候表現出了緊密的合作關系，戴慕珍認為，在中國農村地方社會層面，代表國家的縣政府、代表市場的企業與代表社會的村莊，形成了一種相互依賴、彼此合作、互相交織的關系格局，這一結構形態完全不同于市民社會特征[13]99。當然這種結構性特征并不能涵蓋地方政府與社會的所有關系，除了合作，地方政府與社會之間也存在不少沖突、分隔，甚至是某些地方政府部門對社會的侵蝕。

地方政府在與社會的互動中往往遵循“選擇性合作”的策略，即地方政府會根據特定的情形來決定是否與社會力量進行合作。選擇性合作意味著地方政府與社會的合作關系是在特定環境下的理性選擇，這種關系往往不是制度化和持續性的。

三個因素決定了地方政府是否選擇與社會力量合作。首先，是上級的政策導向和政策框架。如前所述，地方政府是處在一個壓力型的層級結構中的，這種源于計劃經濟的政府結構自改革開放以來沒有根本性的變化，上級在政策動員方面對下級有重要的影響力。21世紀以前，當中央和上級政府將重心放在經濟建設和經濟發展上時，地方政府也會更關注與經濟發展相關的組織和機構。21世紀以來，當中央將社會建設作為推進經濟社會發展的重要戰略后，關于民生和社會建設的政策不斷出臺，地方政府因此需要制定相關細則以落實中央的社會建設任務和目標。比如，在近年的地方政府績效考核中，很多省直接在指標體系中增加了社會建設相關的考核內容，中央的政策導向因此直接轉化為地方的政策實踐，地方政府為此開始進行更多的社會建設與公民參與的創新實驗。其次，由于經濟社會的快速變遷，且社會治理、社會建設等方面的內容屬于全新的施政領域，地方政府在施政中遇到了很多政策和法律的模糊甚至空白領域，這些領域盡管為政社互動關系帶來了諸多不確定性，卻因此為地方政府與某些社會組織的選擇性合作關系帶來了可能性。比如，在一個關于中國草根組織生存空間的研究中，Spires發現，當一些草根社會組織致力于社會需求，而政府官員尤其是地方官員希望他們轄區內的問題能夠以一種不會引起上層不滿的方式來解決時，雙方各取所需的合作默契便實現了，草根組織能繼續其工作，而官員也就可能不會很在意這些組織是否合法的問題[14]。最后，由于社區和社會組織在提供公共服務方面具有政府無可比擬的優勢，當地方政府覺得與這些組織的合作有利于提高政府政策的執行力和服務供給的績效時，會主動選擇合作[15]。而相反，對一些地方政府認為無助于甚至會影響地方發展的社會組織，則可能會予以壓制。比如在我們研究的一些行業協會的案例中發現，當行業協會訴求與政府部門的希望相沖突時，這些協會就往往逐步走向沒落[16]。

上述三個因素相互作用，決定了地方政府與社會互動中合作或不合作的策略選擇。這種選擇會隨著時間變化和政策變革而不斷調整。比如，在民工子弟學校方面，盡管《中華人民共和國民辦教育促進法》早在2002年就頒布并于2003年實施，但地方政府真正將民工子弟學校作為基礎教育提供的重要伙伴是在好幾年以后。在對上海的研究中發現[15]，在2008年以前，民工子弟學校和政府的關系走得比較遠。2008年，上海市政府出臺了一項政策，允許民工子弟學校登記并得到政府的資助，民工子弟學校每年由此獲得生均2 000元的資助，并接受政府的監管，學生的學費也因此基本可以免除。這一個案的態度背后實際上反映了一個基本趨勢，那就是隨著近年來中央大力倡導推進社會建設和社會組織發展，以及地方在應對各種復雜社會矛盾沖突中的無奈，地方政府越來越求助于社會力量來解決社會問題，也就是說政府與社會的互動合作正在不斷增強。比如，自2000年以來，在中央編譯局比較政治與經濟研究中心等單位聯合發起的六屆“中國地方政府創新獎”中，入圍項目達到139項，而其中政府與社會合作治理相關的項目高達92項之多，占總項目的66%以上[17]。而且，與經濟領域和文化領域合作治理類入圍項目數量始終保持在較低的水平不同，社會領域協同治理類入圍項目數量總體上呈現出增長的趨勢。這不但反映了黨和政府倡導的社會建設和社會治理目標，而且也表明地方政府越來越傾向于用合作的方式來處理社會問題。

(三) 社會的依附性自治及近年的新發展

改革開放以來，隨著單位制的解體和市場經濟的發展，社會結構開始變革，其中的重要標志就是社會領域的自主性開始增強，全能主義政府的解釋已不再適應新形勢，學界因此開始用國家—社會的分析框架來分析社會結構的變遷及與政府的互動關系。在20世紀80年代，無論是政府還是學界，都開始探索相對獨立于政府的社會成長的可能性。自20世紀80年代開始，社區在倡導自治的組織法推動下也開始取得了一定的發展。官辦的社會組織有了較大發展，這些組織在擴展政府服務、擴大國際交流等方面都發揮了重要作用。不過，在當時，社會力量往往被認為是反抗政府的，因此，在早期對中國政府與社會關系的理論解釋中，占主導地位的是市民社會理論和多元主義理論。如高登·懷特提出當代中國出現了市民社會的萌芽，并且正在向市民社會的方向發展[18]。趙文詞、倪志偉等都認為中國未來變革的方向應該是市民社會[19-20]。而鑒于中國社會組織發展的特殊環境，一些學者漸漸開始調整市民社會概念，用“半市民社會”[21]、“國家領導的市民社會”[22]等概念來分析中國社會的發展進程。

不過，20世紀90年代以來，中國社會的發展進程似乎并沒有完全按照所謂市民社會理論預設的路徑演進。一方面，盡管非官辦的社會組織快速發展，而官辦社會組織也開始變得更加獨立以增強社會合法性，但這些組織自20世紀90年代以來越來越追求與政府的合作而不是對抗；另一方面，在對社區和社會組織的管理方面，政府的介入并沒有因為社會的發展而弱化，只是在形式方面越來越多樣化。為此，越來越多的學者認為中國政府與社會的關系更接近法團主義模式而不是多元主義。由于此處重點在于探討社會的發展空間問題，因此關于法團主義模式本身的適用性不做過多分析。

總體而言，在社會領域自主性增強的過程中，社會對政府的依附性一直存在，因此這里用依附性自治來概括改革開放以來社會領域的發展特征，這一概括凸顯了社會領域發展的兩大主要事實特征：依附性和自治性。

作為觀察社會發展的兩大領域，基層社區和社會組織都呈現出目前制度和發展環境下一定的依附性。在社區發展方面，盡管社區自20世紀80年代開始就一直被強調自治，但這種自治從一開始就不是絕對的，在城市和農村的組織法中，在關于基層自治組織的定位方面，除了強調其自治組織性質外，同時強調基層政府或者它的派出機關對基層社區的工作給予指導、支持和幫助，由于基層社區組織自治的范圍缺乏有效的法律法規界定，而地方政府為了完成上級交代的各種任務和考核，越來越明顯地將各種任務交給社區解決，基層社區的自治性被逐漸侵蝕，而行政化趨向則日益明顯[23]。社會組織方面也是如此，這不但體現在管理上明確要求有業務主管單位才能登記*近年一些類型的社會組織登記已不再需要有業務主管單位。2014年9月，民政部副部長顧朝曦做客中國政府網在線訪談時表示，全國共有27個省、自治區和直轄市開展或試行了社會組織直接登記工作，有18個省、自治區和直轄市先后出臺了推進社會組織登記制度改革的相關政策文件，行業協會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉社區服務類等四類社會組織可直接登記。，而且在日常管理中對社會組織的年檢評估、黨建等方面都有相應的管理規定。由于社會組織缺乏使其獨立自主的規制框架，社會組織與政府的關系是一種從屬性的合作關系[24]。比如，1998年清華大學的一項調查表明，全國有46.6%的社會組織是由業務主管部門提供辦公場所的[25]53-54，這從一個側面反映了許多社會組織對政府的依附性。2010年，北京大學公民社會研究中心對浙江和北京各種社會組織的問卷調查數據也顯示，在對政府與社會組織關系特點的認識方面，認為兩者是地位平等的合作關系的比例為19.6%，而認為是政府支持社會組織發展的比例最高，為40.4%。多數社會組織認為自身與政府之間不是平等合作的關系。

因此，雖然市場經濟的發展使社會獲得了更大的自主性空間，但無論是對社區還是對社會組織發展而言，都必須與政府進行良好的互動，盡管在與政府的互動中往往具有某種不平等性，政府在互動中處于明顯強勢[26]，有大量的資源和手段對各種社會力量施加影響。正因如此，政府在社會組織發展方面是選擇性的，政府采用分類控制戰略[27]，重點發展一些公共服務和經濟發展相關的組織，而對其他諸如境外組織等則持謹慎的態度。為此，我們把這種特征概括為依附性。同時需要強調的是，近年的發展還表明，隨著社會的多元化，政府對社會的管理和引導策略也在發生變化，如果說在20世紀90年代以前主要表現為制度和管理上的限制的話，那么現在政府對社會的管理更具有開放性，管理手段也更加多元，社會對政府的依附性從過去的管理制度的剛性依附逐漸轉向柔性依附和意識性依附。

在依附性這一基本格局之上，社會的發展也確實表現出了越來越強的自主性。改革開放以來的經濟社會發展帶來了社會的變革，在從傳統的農業社會向以工業化和市場經濟為基礎的社會轉型過程中，社會結構發生了深刻變化，社會的自主性在增強，自治空間在擴大，作為中央政府政策和地方政府管理雙重制度環境下的社會力量，在多重博弈中找到了一定的發展空間。在理念上，無論是政府還是社會各種主體自身，都認識到現代多元社會中政府能力的有限性，因此構建一種符合多元社會的現代治理體系是政府與社會的共識，社會對政府的過度依附并不符合政府的治理轉型戰略。從近年來一系列政府創新中可以明顯看到政府推動社會自治的意愿。比如在2011年“社會管理創新”主題提出后，面對原有的行政主導體制治理困境，地方創新中社會力量、社會組織和社會公眾的參與逐漸增強[28]。在社區方面，不同地域和不同層級的地方政府表現出一定的差異性。與過去政府不斷介入社區事務的鄉鎮基層政府行為邏輯不同，市縣級政府近年創新的路徑是對政府和社區職能重新進行界定和梳理，以為社區騰出一定的自治空間，這以江蘇太倉的政社互動創新為代表。對于社會組織的發展，一方面官辦的社會組織開始越來越希望通過增加獨立性，而不是強化官辦色彩來獲得合法性。政府順勢而為，2013年，發改委、民政部會同有關部門共同負責完成《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，對黨政干部在社會組織兼職(任職)做出嚴格規定，計劃在2014年試點工作基礎上，到2015年年底前真正脫鉤。而自發形成的社會組織近年也開始大量涌現，尤其是公民興趣愛好、環境保護、社區公益慈善等領域的社會組織在社會治理中發揮了越來越重要的作用。

可見，一方面，改革開放以來社會在成長過程中對政府的依附性始終存在。而另一方面，近年來社會領域確實呈現出更強的自主性，無論是從新興社會組織的出現，還是官辦社會組織的轉型，或是社區的發展，都可以找到很多實踐證據，而政府的政策也由以懷疑和限制為主開始轉為鼓勵和激發社會活力。

總體而言，中央政府、地方政府與社會自治的互動發展是在一個制度空間和歷史變遷的環境中進行的。中央政府的戰略規劃決定了社會發展的基本格局，形塑了社會發展的基本制度框架；地方政府則在中央政府的戰略框架、地方政府自身的自主性以及壓力型考核激勵的多重環境下，選擇與社會領域各主體互動的策略，并在此基礎上塑造了社會發展的具體運行環境；而社會自治的發展則在中央、地方各級政府監管和引導下不斷尋找可能的策略路徑。各主體在互動中相互影響，不斷推動了政府與社會關系的演進。

三、 政府與社會良性互動機制構建: 賦權、吸納與嵌入的平衡之道

綜上所述，中國政府與社會的互動合作關系是在歷史發展的趨勢中，在中央政府、地方政府和社會自治各主體的互動中相互影響而形成的。從歷史發展的脈絡來看，政府與社會之間的合作而非對抗是基本的發展趨勢，但這種趨勢并不意味著合作可以自然而然形成，而是越來越依賴思想觀念的變革、制度體系的建設和微觀機制的跟進。如前所述，目前的政社結構呈現的是中央的政社雙重策略選擇、地方政府的選擇性合作和社會依附性自治的特征，這種結構是不平衡的結構，依然存在大量的制度空白，充滿著不確定性和偶然性。因此，需要從各主體在互動中的角色和激勵結構兩方面來分析構建面向未來的互動合作機制的可能路徑。未來的政策選擇應該尋求能夠消解這種不平衡的制度安排，這種制度安排的核心在于尋求賦權、嵌入與自治的平衡之道：通過政府向社會賦權，來激發社會自主性的成長，從而重新平衡地方政府與社會的關系；通過吸納社會多元力量，使政府與社會的互動走上更加制度化的軌道；通過探索政府對社會的合理嵌入機制，使社會從依附性自治走向有嵌入的自治。通過這些策略的選擇，來推動政府與社會關系朝著良性互動的方向演進。

(一) 賦權： 重新平衡地方—社會的關系

政府與社會互動的前提是社會本身需要成長。改革開放以來，社會自主治理正在成為一股重要的力量。但對一個能與政府有效互動的獨立主體而言，社會主體的成長還只是剛剛開始。社會自主性的發展首先要解決基本的制度體系問題，這種制度體系需要中央的統籌改革考慮，以賦予社會發展更大的自主空間，因為只有社會自主性成長以后，才可能在地方政府與地方社會的互動中重新平衡雙方力量，社會不會因此被地方政府過分侵蝕，政府與社會之間的平等合作和良性互動才有可能。這種良性互動無論對社會發展的活力而言，還是對作為監督地方政府有效運行的手段而言，都是必要的，一個弱小的社會不可能成為政府治理體系的伙伴。為了實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動，十八屆三中全會明確提出，要“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”。賦權意味著政府需要重新梳理與社會各主體的關系，賦予社區和社會組織更大的自主空間，從而使社會形成自我調節的機制，成為社會治理的重要力量。未來政府賦權過程需要一系列的機制建設和統籌改革創新，包括為進一步激發社會組織活力的政府向社會組織購買服務的系列機制，深化社會體制的綜合改革，以及在村委會組織法和居委會組織法基礎上對基層政府職能與社區自治職能進行可操作化界定等。全國人大、民政部正著手修訂關于社區組織法、社會組織的各項條例，社會自主性有望在統籌的制度改革框架下逐漸生長。

社會自主性成長有賴于兩個方面：首先，需要在社會互動中推進社會共識性價值觀的形成。改革開放以來市場化進程導致的收入差距擴大、政府社會政策的滯后、全球化的影響，以及傳統的基于家族和宗族的社會組織化體系的瓦解等諸多原因，使得社會不同群體之間出現斷裂。如何重建社會信任與社會共識，除了依靠政府之外，更多地需要依賴社會自身的機制來逐步消解相關問題。通過社會不同群體之間的互動溝通，重建社會的基本共識，形成社會的基本認同和公共意識。其次，社會自主性成長有賴于多元化互動網絡的形成。盡管傳統社會也有“社會”的領域和空間，但與現代社會仍存在諸多差異，中國社會發展面臨的一個重要挑戰就是如何在傳統社會組織化形態瓦解之后，形成一個適應現代社會的組織化網絡。在傳統社會，社會組織化形態的基本特征是差序格局，費孝通指出，這種差序格局與西方社會的團體格局是不一樣的，因為差序格局是以己為中心的與別人相聯系而成的社會關系，像水的波紋一般，一圈圈推出去，愈推愈遠，也愈推愈薄。而西方社會的團體格局中，社會成員是立在一個平面上的[29]27。隨著市場經濟的發展，傳統的家族和宗族制度隨著人口流動和家庭小型化而逐步解體，社會結構需要從傳統的依賴家族組織的差序格局向市場經濟下的基于平等和契約的人際互動網絡轉變。工業化和全球化下的社會風險在加劇，社會的組織化越來越需要強調平等和多元互動的網絡合作。因此，中國未來社會領域成長的關鍵在于如何在政府的縱向網絡發達的環境下，生長出社會領域發達的橫向網絡，以應對多元社會的挑戰。當社會的自主性增強后，社會才可能成為政府政策執行的有效伙伴，成為中央政府監督地方政府的積極力量，從而實現政府與社會的良性互動與合作治理。

(二) 吸納： 從選擇性合作到構建制度化連接機制

政社良性互動不但需要社會自主性的進一步增強，還需要在政府與社會之間建立更多的系統化連接機制。這些機制不但是政府與社會有效互動的載體，也是避免政府與社會之間沖突的緩沖器。中國當前社會治理的結構性特征在于政府縱向制度與社會橫向機制之間存在結構性斷裂[30]，因此如何構建政府與社會之間的連接機制是雙方能否實現良性互動的關鍵。隨著以單位制和人民公社為基礎的基層社會組織體系逐步向社區自治和社會組織發展方向邁進，政府需要重新構建與社會的互動和溝通機制。這種溝通機制除了中央的統籌外，更有賴于地方各級政府在與社會互動中的各種溝通性、互動性的制度創新。這一過程以吸納各種社會參與為主要特征，因此可以稱之為吸納的過程。吸納一詞源于金耀基對我國香港地區發展的研究。金耀基認為，香港政治發展是“行政吸納政治的過程，在這個過程中，政府把社會中精英或精英集團所代表的政治力量，吸收進行政決策結構，因而獲致某一層次的‘精英整合’，此一過程，賦予了統治權力以合法性，從而，一個松弛的但整合的政治社會得以建立起來”[31]27。金耀基關于吸納的闡述有助于我們對中國未來政府與社會關系的思考，因為不只是香港地區，任何一個快速變化的社會都存在吸納的問題。隨著社會本身不斷分化，如何吸納不斷變化的社會各種利益訴求，是政府與社會互動發展中的基本問題。這種吸納是政府面對不同利益訴求的一種整合機制，在法律的框架下，將不同利益訴求吸納進政府決策中需要如前所述的一種制度化的連接機制，通過這種連接機制，社會能被有效整合到政府體系和政府決策中，促進政府與社會的合作共治。

這種溝通機制的建構首先需要政府的自覺，即政府應當成為這種連接機制建設的積極推動者，政府需要認識到只有這種連接機制的發展，才能在社會發育不充分的條件下為社會騰出更大的發展空間，避免政府對社會的侵蝕。其次，連接機制的建構是一個動態的調適過程，需要隨著社會發展和結構變革而不斷調整機制，這對快速發展的中國而言尤其重要，因為社會結構的變革和政府職能的調整意味著過去任何一種機制都無法涵蓋政府與社會連接的所有可能。比如，對于農村村民自治和城市居民自治的發展，政府需要重新調整與基層社會的互動方式，而社會組織的興起也需要政府探索與社會組織互動的方式和機制。在政府與社會連接機制的宏觀制度性建構方面，目前最主流的解釋是法團主義的結構，即社會力量被有序和制度化整合到政府體系中。但這種解釋與其說是中國的現實，還不如說是學界對政社互動的良好愿景，因為社會的組織化力量在不斷變化，目前政府無法實現對社會各種力量的整合，很多社會組織甚至還游離于政府監管之外。因此，實現政府對不同社會力量的整合，需要政府統籌推進政府與社會之間各種連接機制的創新，以實現雙方的多元無縫隙的互動。最后，政府與社會的連接機制是一個多元的協同體系。基層社區自治和社會組織的發展瓦解了計劃經濟時代政府滲入基層社會的方式，近年來在政府與社會之間確實形成了更為多元的互動溝通形式，這包括基層政黨組織體系的建設，使政黨和黨員成為政府與社會溝通的橋梁；基層官員成為基層社會互動的紐帶；政府通過諸如購買服務、召開決策論證會等方式吸納社會組織的參與等。而隨著政府加強對基層的公共服務建設，政府與社會之間在公共服務領域變得更加緊密，政府與社會成員的互動更為頻繁。不過，多元連接機制的出現也帶來了新的挑戰，即如何實現不同溝通機制之間的有效銜接，從而使政黨、政府、社會組織和社區成為一個協同共治的整體，這方面目前在基層治理中確實存在諸多挑戰，未來需要進一步探討不同機制在政社互動中的有效性，從而在政府與社會之間開放的互動網絡中實現合作治理。

(三) 嵌入： 從依附性自治走向有嵌入的自治

如果說吸納關注的是社會整合到政府的路徑，那么嵌入則關注政府介入社會的路徑。嵌入可以簡單理解為國家介入社會的過程，它包括兩個層面：第一個層面是國家的意識形態、法律制度、管理組織對社會生活的介入；第二個層面是代表國家的基層官員與社會的多元互動[32]。由于實踐中的政府嵌入與社會自治是不平衡的，政府嵌入社會的機制處于強勢地位，而社會自治依然呈現出依附性從屬性特征，因此，目前政社關系的優化不是在一個擁有良好自治傳統的社會中來推進，而是在一個政府嵌入角色明顯、自治資源相對不足的社會中進行探索。因而社會自主性的強化不可能是自生的，必須在政府的嵌入結構中展開。這種結構的自主性生長應該從一種依附性自治的狀態，走向有嵌入的自治。這就需要探索一種依賴政府嵌入力量來推動的社會自治變革的方式，也即需要一種政府主導的，并且是可以推動社會自治的政府嵌入方式，來培育社會的自主性。嵌入的策略包括制度性嵌入和操作性嵌入。在制度性嵌入方面，主要依賴地方政府來實現法律和政府政策與基層自治制度之間的有效銜接，實現相關法律和政策對基層自治的嵌入。比如在村委會和居委會組織法中，都明確了基層政府要指導村委會和居委會開展工作。在日常的相關基層自治的制度制定中，也需要基層政府和基層官員的參與。操作性嵌入是指基層官員需要在日常事務中尋求與基層社會實現網絡化的互動，從而保證基層自治能夠在相關法律政策框架內健康發展。目前所推動的黨員進社區、干部進社區等相關創新，可以認為是政府在操作層面尋求嵌入社會的方式。當政府官員在基層社會中不斷地與社會成員互動合作時，便實現了政府對社會的嵌入，形成政府與社會有效的互動。

因此，在與社會的互動中，政府需要把握自身權力運行、社會自主性和雙方互動機制的協調運行，過于強調賦權，則社會發展會失序；過于強調吸納，則政府發展會失去自主性；過于強調嵌入，則社會發展沒有自主性空間。反之，沒有賦權就沒有社會的發展；不吸納新的社會力量則無法實現政治的整合；沒有嵌入則會使政府與社會相互分離。政府與社會互動的發展過程應該是賦權、吸納和嵌入的平衡過程，而這個過程也是中央政府、地方各級政府與社會自治之間不斷互動合作的過程。

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