“絲綢之路經濟帶”戰略下陜甘寧協同發展：優勢與挑戰

周偉

摘 要： 絲綢之路經濟帶建設是一種全新的區域合作模式，充分兼顧了國際國內兩個方面的戰略需求，符合國際國內兩個大局發展的需要。陜甘寧協同發展不僅是共建絲綢之路經濟帶全新區域合作模式的內在要求，也是推動陜甘寧區域經濟社會協調發展的必然趨勢。在共建絲綢之路經濟帶戰略下，陜甘寧協同發展具有政策優勢、地理優勢、產業優勢和資源優勢；同時也面臨著政治、經濟、基礎設施和社會服務方面的挑戰。充分認識共建絲綢之路經濟帶戰略下陜甘寧協同發展的優勢與挑戰，對推動陜甘寧區域經濟社會協同發展，增強區域整體競爭力至關重要。

關鍵詞： 絲綢之路經濟帶； 地方政府； 區域合作； 協同發展

中圖分類號： F061.5 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.011

一、問題的提出

絲綢之路的探索始于漢代，鼎盛于唐代，跨越了2000多年的歷史。這條東起長安（今陜西西安），西達羅馬的古絲綢之路曾是連接中國與亞歐各國重要的貿易通道，被譽為全球最重要的商貿大動脈，成為東亞文明和伊斯蘭文明與歐洲文明的交融點，架起了東西方政治、經濟、社會和文化交流的橋梁，為古代東西方之間經濟文化的交流與融合做出了重要的貢獻。然而，隨著歲月的變遷，航海時代的興起，道路艱險與中國經濟中心轉移等緣故，這條曾經輝煌一時的古絲綢之路逐漸成為亞歐大陸及沿線地區協同發展的短板，不僅制約了中國與亞歐國家的經濟貿易往來，而且也影響了中國西部地區經濟社會的發展。如何復興這條古絲綢之路，促進絲綢之路沿線國家與地區經貿等各領域的合作發展，帶動中國西部地區向西開放，促進西部地區協同發展被提升到國家戰略高度。

2013年9月，中國國家主席習近平在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學發表重要演講，首次提出共同建設“絲綢之路經濟帶”的戰略倡議。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》中再次明確提出，“加快沿邊開放步伐，加快周邊國家和區域基礎設施互聯互通建設，推動絲綢之路經濟帶、海上絲綢之路建設，形成全方位開放新格局”。“絲綢之路經濟帶”作為一種全新的區域合作模式，倡議一經提出，即受到國內與國際政界、學界和商界的高度關注。共建絲綢之路經濟帶戰略倡議可以說是自然形成的區域合作構想，也是中國全方位對外開放格局的進一步深化，充分兼顧了國際、國內兩方面的戰略需求，同時也將服務于國際國內兩個大局發展的需要。從國際來看，作為區域經濟一體化和經濟全球化新成員，通過共建絲綢之路經濟帶這條世界上最具發展潛力的經濟大走廊，將會促進中國與歐亞各國政治上互尊互信、經濟上合作共贏、文化上交流溝通，進一步推動歐亞大陸各國經濟發展，使其成為世界經濟發展的新增長點。從國內來看，是我國推進全方位對外開放格局與區域經濟社會協調發展戰略的重要組成部分。西部地區由于受地理環境封閉、基礎設施建設落后和政策等因素的影響，東西部地區經濟社會發展差距在不斷擴大，已成為困擾中國現代化全局的最大短板之一。絲綢之路經濟帶的建設，將會不斷擴大與提升西部地區對外開放水平，促進與加強中國西部地區同中亞等鄰近周邊地區經濟文化的交流與合作，通過產業轉移、新經濟增長極的培育、人口聚集和城鎮化推進，從而加快西部地區經濟社會跨越式發展。

歷經千年風雨洗禮的西部地區隨著共建絲綢之路經濟帶戰略倡議的提出，再次被推到改革開放的前沿陣地，迎來了區域協同發展的歷史與戰略機遇。黨中央和國務院高度重視發揮西部地區在絲綢之路經濟帶建設中的中堅作用。張高麗副總理提出，西北五省區是建設絲綢之路經濟帶的重要依托。那么，作為國內絲綢之路經濟帶沿線西北五省區中地理位置毗鄰的陜甘寧，充分認識在共建絲綢之路經濟帶戰略下，陜甘寧協同發展面臨的優勢與挑戰，對推進陜甘寧區域經濟社會協同發展，增強區域整體競爭力和提升在全國競爭中的地位就顯得尤為重要。

二、“絲綢之路經濟帶”戰略下陜甘寧協同發展的優勢

（一）政策優勢

政策是執政黨和政府依據特定時期的目標和社會發展需要，通過對社會中各種利益的選擇與整合，在追求有效增進與公平分配社會利益的過程中制定的用以規范、引導有關機構團體和個人的行為準則和行動指南，旨在處理正在發生的各種社會問題。[1]政策作為黨和國家治理的重要手段和方法，在國家的治理實踐中呈現出多種方式。政策優勢通常與優惠政策緊密相連，在優惠政策條件下往往能形成政策優勢。[2]通常認為，優惠政策是黨和政府為了解決特定的社會問題而制定的較一般政策待遇優厚的一系列相互配套的措施和辦法。優惠政策具有明確的價值導向和政策目標，是一種誘導性政策，目的是引導政策執行者能夠按照政策制定者的意志行動。雖然政策優勢形成的影響因素眾多，但優惠政策作為一種特殊的政策手段通常為政府所采用。優惠政策所形成的政策優勢在國家區域經濟社會協調發展戰略中被廣泛采用，從我國早期東南沿海地區的改革開放到現階段長三角、珠三角、京津冀協同發展，優惠政策所形成的政策優勢發揮了巨大的推動作用。

在共建絲綢之路經濟帶戰略的實施和推進中，中央向西部地區制定并實施了一系列相互配套的優惠政策，如加大中央財政對西部地區專項性轉移支付的財政政策，減免征收西部地區企業所得稅的稅收政策，加大對西部地區信貸支持力度的金融政策，還有貿易政策、投資政策、土地政策、生態補償機制政策、幫扶政策等，這一系列優惠政策及由此形成的政策優勢、制度優勢和吸引外資優勢，對周邊地區產生了極大的吸引力，促成了西部地區又一次合作浪潮，也集中體現了中央政府對推動中國西部區域經濟社會協調發展的重視程度。那么對于陜甘寧各級地方政府來說，就要高度重視和加強政策溝通與協調，就區域經濟社會發展戰略和對策進行充分交流，協商制定推進區域合作的規劃與措施，形成高效合作機制，將優惠政策進一步內化形成陜甘寧協同發展的政策優勢。

（二）地理優勢

區域協同發展需要地方政府之間的合作來推動。影響地方政府之間合作的因素是多樣的，但現有的研究文獻在解釋地方政府合作方面，常常忽視了地理位置的影響因素，然而，地理位置卻通過多種途徑影響著地方政府之間的合作。地方政府都是有限地域的，雖然通過行政區劃的調整可以改變其界域，但終究不能輕易改變。地域上缺乏易變性，限制了地方政府潛在的合作伙伴數量。地方政府往往愿意與地理位置上毗鄰的政府合作，因為距離可能顯著地增加合作的成本和降低合作的收益。如果區域內地方政府之間在地里位置上相鄰，從而使地方政府更有可能發現合作符合其共同利益，那么區域內地方政府地理位置的分布將會減少地方政府之間的競爭對達成合作行動的負面影響。區域內地方政府地理位置上的集中性，不僅將增加不同轄區內地方政府官員之間經常聯系和反復互動的可能性，而且將增加不同管轄區內居民跨域工作、生活和休閑的可能性，這又使區域內地方政府之間建立起強大的經濟和社會聯系，為地方政府之間的合作提供了政治激勵，也增加了不同轄區間地方政府政策溢出的可能性。總之，在區域內地理位置毗鄰的地方政府都可能產生政策溢出效應，追求最大化的正外部效應和最小化的負外部效應的期望能夠促進地理位置相鄰地方政府之間的合作。[3]

在國內絲綢之路經濟帶沿線的西北五省區中，處于絲綢之路起點的陜西、絲綢之路黃金段的甘肅、絲綢之路重要支點的寧夏，地理位置相互毗鄰；部分轄區相互銜接，陜西西連甘肅、寧夏，甘肅東接陜西、西依寧夏，寧夏東鄰陜西、南部與甘肅相連；省會城市之間距離相對較短，西安—蘭州大約676公里，西安—銀川大約846公里，蘭州—銀川大約468公里。從地理位置因素影響地方政府合作與集體行動的選擇來看，陜甘寧三省地理位置的分布，不論是對加強地方政府官員之間的交流與溝通，不同轄區內居民跨域工作和生活；還是區域公共服務的共享，政策效果的外溢等都具有相對明顯的優勢。因此，陜甘寧三省地理位置的分布，能夠增強陜甘寧三省合作的愿望和動力，對推動陜甘寧協同發展來說具有明顯的地理優勢。

（三）產業優勢

合理的產業布局是區域經濟協同發展發揮規模效應和擴散效應的基礎。從陜甘寧現有的產業布局來看，陜西已形成了航空航天、汽車制造、機械與裝備等制造業優勢；甘肅在石油化工、鋼鐵制造、稀土深加工、有色金屬冶煉與深加工等方面在全國優勢較為明顯；寧夏在農產品深加工方面已形成優勢產業，如枸杞、葡萄酒、清真食品等，現在正在大力發展煤化工產業。各省優勢產業較為明顯，雷同化與同質化較少，這就在一定程度上減少了陜甘寧協同發展的內部競爭和阻力。而且這些優勢產業之間，無論是原材料還是設備，都需要相互支撐，這就為陜甘寧協同發展增加了動力。此外，陜甘寧是我國重要的風電產業基地，旅游產業大省，在這些同類或相關產業方面存在著極大的協同發展的潛力和動力。

產業是陜甘寧協同發展的重要支撐點，要實現陜甘寧區域經濟的快速崛起與可持續發展，就必須以優勢產業為切入點，進行科學合理的空間布局與規劃，遵循產業布局的原則，結合各自優勢，整合陜甘寧現有優勢產業，加強產業政策溝通，處理好局部與整體產業發展關系，避免產業布局的雷同化和同質化，增強優勢產業的聚集效應和形成地域特色鮮明的產業集群；加快產業結構調整和轉型升級，淘汰落后生產技術，合理調整產業結構和產品結構，大力發展低耗能的第三產業和高新技術產業，用高新技術和先進實用技術改造傳統產業；不斷增進與加強同類產業的聯合發展，增強整體競爭力。以優勢產業的聚集效應、傳統產業的轉型升級和同類產業的合作發展為契機，增強陜甘寧協同發展的動力和實現陜甘寧區域經濟一體化。

（四）資源優勢

豐富的資源是區域經濟社會協同發展的基礎與可持續發展的動力源。陜甘寧三省資源豐富，種類較多。陜西礦產資源有130種，探明儲量的91種，探明儲量居全國第1位的有鍶、錸、不泥灰巖等9種；能源資源有煤、石油、天然氣等，其中煤儲量居全國第3位；有色金屬鉬礦累計探明儲量在全國名列第3位，汞礦儲量居全國第2位。[4]甘肅，截至2007年已發現各種礦產資源173種，其中鎳、鈷等10種礦產居全國第1位；能源種類較多，除煤炭、石油、天然氣外，還有太陽能、風能等新能源，其中煤炭已探明125億噸，石油可開采量6億噸，天然氣探明儲量31.57億立方米，風力資源總儲量2.37億千瓦，風力資源居全國第5位。[5]寧夏礦產資源豐富，以煤和非金屬為主，目前已探明儲量的礦產種類達34種，其中煤炭探明儲量300多億噸，預測儲量2020多億噸，儲量居全國第6位；石膏探明儲量45億噸以上，居全國第1位。此外，石油、天然氣具有一定儲量。[6]豐富多樣化的資源，為陜甘寧區域經濟社會協同發展提供原材料和能源，使其協同發展具有明顯的資源優勢。陜甘寧在今后的協同發展中，要建立和加強資源和能源交換與合作機制，合理地開發、利用、保護各種資源，實現資源的合理配置與使用，做到經濟與社會發展、人與自然和諧相處，使資源優勢成為陜甘寧協同發展的可持續動力。

三、“絲綢之路經濟帶”戰略下陜甘寧協同發展的挑戰

區域協同發展的主要目標在于促進區域經濟社會協調發展、和諧發展和可持續發展，增強區域整體競爭力。從我國目前的政治體制、經濟運行現狀和陜甘寧的實際情況來看，陜甘寧協同發展面臨以下主要挑戰。

（一）政治方面：橫向阻隔、相互競爭的地方政府間關系

政府間關系主要包括中央政府與地方政府之間、各級地方政府之間的縱向關系和各地區政府之間的橫向關系。[7]在區域協同發展中，我們所指的政府間關系主要指各級地方政府之間的橫向關系。在傳統的計劃經濟體制和條塊結合、條條為主的集權制社會管理體制下，各級地方政府之間缺乏發展橫向聯系的動力與機制，橫向關系比較薄弱，基本處于相互阻隔狀態，無法開展應有的橫向合作與協同發展。隨著我國市場經濟發展、行政體制改革的深入和區域一體化進程的加快，原有的地方政府之間橫向阻隔關系出現了逐漸向橫向協作聯動發展的新趨勢，同時也出現了一些地方政府之間橫向合作的區域性經濟社會組織，但當前我國地方政府之間橫向關系的變化只是量的漸變，而非質的突破飛躍，地方政府之間橫向關系的相互阻隔仍是區域協同發展的阻力。此外，按照公共選擇理論對政府行為及其特征的概括，“政府實質上就是理性經濟人”的假設，追求政府官員個人政績最大化，追求轄區利益最大化，是政府官員及政府行為的理性選擇。在政績導向和官員晉升政治競標賽博弈中，地方政府官員之間的競爭關系演化為地方政府之間的相互競爭，進一步加劇了地方政府之間關系的矛盾、沖突和摩擦，在非合作博弈格局下，相互封鎖和各自為政的趨勢進一步加強。因而，陜甘寧協同發展中，地方政府之間橫向關系的相互阻隔和相互競爭仍然是政治方面面臨的主要挑戰。

（二）經濟方面：地方保護、封閉運行的行政區經濟

在任何形式的區域經濟中，政府始終是一個至關重要的利益主體和影響因素。[8]正如諾貝爾經濟學獎獲得者諾思所說，政府既是促進經濟增長的關鍵，也是導致經濟增長衰退的根源。政府作為理性的經濟人，其行為特征具有明顯的利己性和理性，這就在客觀上導致地方政府在制定經濟政策時以自身利益為導向，難以與區域整體利益相一致，限制了區域經濟的整合與協同發展，形成了以行政區劃為邊界的行政區經濟。其主要表現為：一是對中央政府推動區域經濟協同發展的政策、決策采取實用主義態度，出現“上有政策、下有對策”現象，致使中央推動區域協同發展的政策難以得到有效的貫徹和落實。二是眼界狹隘、以鄰為壑。地方政府為了追求自身和眼前利益，不惜損害區域整體利益和長遠利益，忽視了對區域基礎設施的建設和公共服務的供給，在“為官一任、造福一方”的狹隘意識和強烈動機下，大搞政績工程，造成重復建設，脫離當地居民實際需求。三是忽視區域合作與相互協調，限制了生產要素的跨界自由流通和產業的優化組合。在區域協同發展中，各種生產要素的跨行政區流動與重組是其本質要求，但行政區經濟限制了生產要素的正常流動。在產業設立和布局過程中，片面追求地方利益，缺乏分工與整合，大搞重復建設，從而造成區域內產業結構趨同，阻礙了區域整體優勢的發揮。四是造成行政區邊界經濟的衰竭性。行政區劃邊界地帶通常是地方政府矛盾和摩擦較為突出的地帶，往往成為地方政府實施地方保護的主要關卡，使行政邊界地區成為行政區經濟的“重災區”。總之，相互封鎖與各自為政的行政區經濟，阻礙了區域經濟一體化進程，不利于區域經濟整體競爭力的提升和可持續發展。如何破解行政區經濟，突破各自為政、打破相互封鎖，促進區域內地方政府之間的交流與合作，將成為陜甘寧協同發展在經濟方面面臨的主要挑戰。

（三）交通基礎設施方面：基礎設施建設滯后，一體化程度不高

基礎設施和道路聯通，特別是機場、鐵路、公路、橋梁、港口等大型基礎設施的科學規劃、連通對接、高效運轉，是促進區域經濟社會協同發展的基本條件和重要基礎。因為區域內統一市場的建設和生產要素的流動都是通過交通基礎設施作為實施條件的，而產業結構的調整與產業布局的形成也是以交通基礎設施作為依托。因此，區域內交通基礎設施供給程度和結構，直接影響到產業的優化組合和生產要素流動的規模與水平，并最終影響到區域一體化的發展過程。西部大開發戰略實施十多年以來，國家不斷加大對西部地區交通基礎設施建設的投入和扶持力度，西部地區基礎設施狀況不斷改善，交通運輸能力與水平不斷提高，為陜甘寧協同發展奠定了一定的基礎。但從陜甘寧三省的基礎設施、交通運輸能力的現狀與陜甘寧協同發展對基礎設施、交通運輸能力的要求來看，仍面臨以下挑戰。一是交通基礎設施落后，高效、快速、便捷的多元化立體化交通運輸網絡仍未形成。陜甘寧現有的交通體系仍以鐵路、公路運輸為主，鐵路也僅限于省會城市及沿線城市之間，大部分市縣之間未開通，輻射區域范圍狹窄；截至目前，高速鐵路在陜甘寧之間仍未開通；機場建設及航空運輸滯后。二是交通基礎設施缺乏科學規劃和合理布局。近年來，雖然各地政府對交通基礎設施建設進行了大量投資，但在各自為政和缺乏溝通的情況下，最后一公里“斷頭路”問題仍未解決，無法實現道路連通對接。特別是在各省、市、縣管轄區域的交接地帶，道路交通等基礎設施建設落后，“斷頭路”問題常常存在，道路不通、交通不便使轄區交接地帶往往成為貧困、落后地區，進一步阻礙了區域經濟社會的協調發展。三是交通基礎設施建設一體化程度不高。因地方利益之爭，目前陜甘寧各地方之間、各種交通運輸方式之間缺乏有效銜接，信息不能共享，各種交通資源的利用率不高，不能適應陜甘寧協同的要求。基礎設施建設和交通運輸網絡滯后，成為制約陜甘寧協同發展的“瓶頸”。

（四）社會服務供給方面：區域公共服務供給短缺、共享困難

在區域經濟和社會呈現不斷融合的情況下，培育壯大區域利益共同體，為當地居民提供高質量、高效化、多元化與均等化的公共產品和公共服務，共同保護區域生態環境，理應成為區域協同發展關注的核心議題之一，這也是西方國家區域協同發展的重要經驗之一。但從陜甘寧目前的情況來看，在區域公共服務共享與均等化、生態環境保護等方面仍存在顯著的跨界矛盾與沖突。一是在政績導向下，區域公共服務如醫療、衛生、教育等供給短缺。二是在各自為政“行政區經濟”運行環境下，缺乏統一的環境保護規劃，忽視了對生態環境這一區域公共產品的保護，跨界環境污染成為常態。陜甘寧三省地處西北黃土高原區和沙化區，生態環境脆弱，水資源短缺，在區域協同發展中，如何保護共同的生態環境，合理開發利用水資源，治理跨界環境污染仍面臨挑戰。三是政策不統一，醫療衛生、養老、住房、社會保障等服務難以實現完全互通與共享。如陜甘寧現行的醫保政策不統一，客觀上形成了地域分割的狀況，優質醫療資源無法共享，增加了患者異地就醫的困難和負擔。四是新二元結構問題和矛盾突出。在區域一體化進程中，跨域工作和生活將成為新常態，但沒有本地戶籍的外來人口無法享受到本地戶籍居民的基本公共服務，難以融入當地社會和共享社會發展成果，在一定程度上加劇了社會關系的緊張。所有這些問題都是陜甘寧協同發展面臨的挑戰和協同發展中需要重點關注并加以解決的核心議題。

四、結論

在共建絲綢之路經濟帶戰略下，陜甘寧協同發展既具有自身的優勢，又面臨著嚴峻的挑戰。陜甘寧協同發展不僅是共建絲綢之路經濟帶全新區域合作模式的內在要求，也是推動陜甘寧區域經濟社會協調發展的必然趨勢。三省應抓住共建絲綢之路經濟帶建設的戰略機遇，樹立互動協作、資源共享、利益共贏的價值理念，以基礎先行、行業突破、服務對接為著力點，加強政策溝通、對話與協商，深入推進區域行政管理體制改革創新，積極探索切合實際、務實高效的陜甘寧協同發展的制度與機制，推動陜甘寧區域經濟社會協同發展，增強區域整體競爭力。

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[責任編輯：葉慧娟]