供給側(cè)改革下農(nóng)村土地使用權流轉(zhuǎn)的問題及對策

2017-01-12 18:23:04鄧曉宇

陜西行政學院學報 2016年4期

鄧曉宇

摘要：我國農(nóng)村自改革開放后實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的土地政策，這一政策使集體土地所有權與使用權、經(jīng)營權和收益權分離，很大程度上促進了我國土地的流轉(zhuǎn)，使土地流轉(zhuǎn)政策開始活躍起來。但是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的出現(xiàn)有其特定的歷史因素和環(huán)境，這一特定的歷史條件使得這一土地政策主要是依靠農(nóng)民群眾自發(fā)力量來實現(xiàn)和推動的，因而這一早期的土地流轉(zhuǎn)制度存在一定的缺陷。隨著后期生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟條件的逐步提高，這一缺陷越發(fā)明顯。諸如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的所有權主體模糊化使得現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度困難；土地流轉(zhuǎn)變更頻繁導致農(nóng)村人地關系不穩(wěn)定；農(nóng)戶土地規(guī)模小，流轉(zhuǎn)受困導致經(jīng)濟效益低下；農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓收益分配不均導致農(nóng)戶土地糾紛嚴重等諸。這些土地問題集中在土地使用權流轉(zhuǎn)上就會大大阻礙土地流轉(zhuǎn)市場的健康運作和發(fā)展。

關鍵詞：供給側(cè)改革；土地使用權；流轉(zhuǎn)

中圖分類號： F301.2 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.019

一、導言

供給側(cè)改革是我國推進經(jīng)濟結構性改革，貫徹落實中國共產(chǎn)黨十八屆五中全會精神的一個重要舉措。黨的十八大提出，土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向。在土地流轉(zhuǎn)的實踐中，既要加大政策扶持力度、鼓勵創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，要注意完善土地承包法律法規(guī)、落實支持糧食生產(chǎn)政策、健全監(jiān)管和風險防范機制、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設，推動土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進行，真正激發(fā)農(nóng)民搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)的積極性。其理論內(nèi)涵包含三個層面：一是明確提出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是承包經(jīng)營權而不是集體所有權的流轉(zhuǎn)；二是明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須要依法實行自愿流轉(zhuǎn)原則；三是明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的參與主體，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換以及股份合作等多種形式參與經(jīng)營和流轉(zhuǎn)。因此，這就表明農(nóng)村土地所有制在新的環(huán)境和政策下開始進入實質(zhì)性創(chuàng)新發(fā)展階段，而這一階段對中國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展將是至關重要的。在這一背景下，選擇對農(nóng)村土地使用權流轉(zhuǎn)進行研究就具有重要的現(xiàn)實意義，建立健全創(chuàng)新農(nóng)村土地使用權的流轉(zhuǎn)機制，不僅能夠使農(nóng)村土地資料配置達到最佳化，同時也是貫徹黨的十八大精神，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然要求。

二、農(nóng)村土地使用權流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

近年來，隨著陜西農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷深化和發(fā)展，農(nóng)村土地使用權的流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了形式靈活、內(nèi)容豐富、速度加快等諸多特點，既促進了農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，又提高了農(nóng)村土地資源的合理配置，在一定程度上取得了良好的成績。

（一）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐步擴大，規(guī)模經(jīng)營漸成趨勢

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)結構也隨之變化和調(diào)整，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈現(xiàn)逐年擴大的趨勢，規(guī)模經(jīng)營已經(jīng)在農(nóng)村顯見成效。以陜西省戶縣為例，據(jù)統(tǒng)計，截止2015年，陜西全省土地流轉(zhuǎn)面積達888萬畝，占承包耕地面積的26%，較“十一五”末增加488.53萬畝，同比增長122%。參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶達39萬戶，占承包農(nóng)戶數(shù)的39%。全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率達到18.1%。經(jīng)營50畝以上耕地農(nóng)戶6.45萬戶，同比增長24%。其中僅陜西戶縣土地流轉(zhuǎn)面積就有3.7萬畝，占承包耕地面積的28.6%，參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶達5000多戶，占承包農(nóng)戶數(shù)的23%。相比2010年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積和參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶數(shù)分別上升了41.5%和57.4%。土地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展同時也帶動了規(guī)模經(jīng)營的擴大化。到2015年，陜西全省通過土地流轉(zhuǎn)或其他方式形成的規(guī)模經(jīng)營面積達到52.3萬畝，占承包耕地面積的46.5%。土地流轉(zhuǎn)已近成為規(guī)模經(jīng)營最重要的體現(xiàn)方式。

（二）土地流轉(zhuǎn)方式呈現(xiàn)多樣化發(fā)展

依據(jù)當前《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓以及入股和委托六種方式。按照規(guī)定，陜西省在土地流轉(zhuǎn)的實踐操作中主要是根據(jù)各地區(qū)縣的實際情況采取不同形式的多樣化發(fā)展，其中以轉(zhuǎn)包、出租以及入股和委托四種模式為主。以陜西省戶縣為例，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)包面積占流轉(zhuǎn)面積的42%；出租面積占流轉(zhuǎn)面積的31%；入股面積占流轉(zhuǎn)面積的4.3%；委托面積占流轉(zhuǎn)面積的7.6%。通過轉(zhuǎn)包、出租以及入股和委托四種模式，陜西省戶縣在土地流轉(zhuǎn)上基本形成了多樣化的發(fā)展方式。究其根本在于農(nóng)村土地的政策支持使得農(nóng)民可以通過專業(yè)合作社實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，專業(yè)大戶以土地流轉(zhuǎn)為方式建立集中的連片區(qū)實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)模性經(jīng)營，形成規(guī)模經(jīng)營進而提高土地資源利用率。一方面有利于推廣農(nóng)業(yè)新技術的發(fā)展，另一方面可以規(guī)模化經(jīng)營和發(fā)展，為實施現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營做鋪墊。

（三）土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營內(nèi)容多元化，比較效益逐年增強

土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的根本是要解決土地資源配置的最優(yōu)化，根據(jù)陜西省戶縣土地流轉(zhuǎn)的實際調(diào)研來看，陜西省戶縣在實行土地流轉(zhuǎn)后，土地經(jīng)營開發(fā)的內(nèi)容和項目逐年呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢，同時土地的比較效益也越發(fā)明顯。以陜西省戶縣為例，隨著農(nóng)業(yè)結構調(diào)整和高新技術的發(fā)展，農(nóng)村的專業(yè)養(yǎng)殖大戶逐年增長。同時，越來越多的農(nóng)業(yè)專業(yè)人士和農(nóng)業(yè)技術型人才越來越集中在農(nóng)村，成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新興力量。這些新興力量的注入對土地資源的配置和利用有著明顯的經(jīng)濟效益。同樣以陜西省戶縣甘亭鎮(zhèn)為例，承租需求方通過與農(nóng)戶簽訂承包土地使用權委托流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶以每年300元的價格委托經(jīng)營，委托方通過招商出租的方式將農(nóng)戶土地再次委托經(jīng)營開發(fā)建設，每年獲得的利益再根據(jù)入股的情況進行分成。采用這種土地流轉(zhuǎn)的方式既可以使農(nóng)戶轉(zhuǎn)出的土地得到最大化的資料配置利用，同時還可以促進農(nóng)業(yè)開發(fā)項目和規(guī)模性經(jīng)營，農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)后還可以從事二、三產(chǎn)業(yè)的再生產(chǎn)建設，既取得土地流轉(zhuǎn)的收益又實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)戶增收，土地流轉(zhuǎn)的比較效益逐年增強。

（四）土地流轉(zhuǎn)機制逐步向市場化發(fā)展

市場化發(fā)展促進和推動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。自從國家取消農(nóng)業(yè)稅實現(xiàn)農(nóng)業(yè)補貼后，農(nóng)戶生活水平有了明顯的改善和提高，土地產(chǎn)出的效益化以由過去的被動形勢轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃有蝿荨６r(nóng)業(yè)稅取消之前的土地政策更多的是農(nóng)戶以完成任務和上交稅費為主要任務，農(nóng)戶無暇將土地出租、轉(zhuǎn)讓或是承包給他人經(jīng)營，致使農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)只是居于形式而沒有根本的發(fā)展。以陜西省戶縣五竹鄉(xiāng)為例，農(nóng)戶每年上交的農(nóng)業(yè)稅占總體收入的15%左右。因此，土地流轉(zhuǎn)對于農(nóng)戶來說并無實質(zhì)性意義和收益，而市場化的發(fā)展加之農(nóng)業(yè)稅的取消使得農(nóng)戶可以將土地承包權的流轉(zhuǎn)根據(jù)雙方土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)后所得經(jīng)營轉(zhuǎn)化為實質(zhì)收益，加之協(xié)商性的土地承包經(jīng)營權也使農(nóng)戶有了更多的自主權和選擇權，這就真正意義上使得農(nóng)村土地實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的最優(yōu)配置和農(nóng)業(yè)收益的實質(zhì)性。陜西省戶縣五竹鄉(xiāng)在取消農(nóng)業(yè)稅實行土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)戶每年的實質(zhì)性收益到達萬元以上，部分農(nóng)合還和農(nóng)村合作社簽訂入股合作協(xié)議，共同經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營與開發(fā)，使得農(nóng)戶經(jīng)營收入相比之前獲得更多實惠。

三、農(nóng)村土地使用權流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權不清導致土地流轉(zhuǎn)困難

產(chǎn)權明晰不僅是市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，同時也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能否實現(xiàn)的重要前提和基礎。我國憲法第十條規(guī)定，“農(nóng)村和郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于集體所有”。土地法也規(guī)定農(nóng)村土地屬于三級所有，所謂的三級是指“鄉(xiāng)集體、村集體和村民小組”。這就表明農(nóng)村土地雖然明確了歸屬權為農(nóng)村集體所有制，但并未明確指出集體所有制的主體權歸屬方為誰，“農(nóng)民集體”只是一種模糊的表現(xiàn)含義，具體的實施主體和權利義務難以確定，這就造成了農(nóng)村土地在歸屬權利用和轉(zhuǎn)讓時存在盲區(qū)和缺陷。從實踐調(diào)研來看，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)用土地在土地流轉(zhuǎn)中假借集體土地之名私自對土地進行占有、轉(zhuǎn)讓和租賃，特別是在征地的過程中，部分基層政府經(jīng)常違背農(nóng)戶的意愿暗自動用行政手段對農(nóng)戶土地進行圈占耕地和暗箱操作，對收歸的農(nóng)戶土地擅自更改土地用途，越權批地，使得大量農(nóng)村土地遭到破壞和浪費，造成生產(chǎn)要素無法達到最優(yōu)配置。例如土地產(chǎn)權不明晰導致土地使用者不能依靠法定程序自主有償對土地實現(xiàn)轉(zhuǎn)讓、出租或是抵押，造成土地隱性市場和投機活動的猖獗，影響土地資源在市場經(jīng)濟條件下的最優(yōu)配置。因此，農(nóng)村產(chǎn)權的不清不僅會造成農(nóng)戶的合法權益得不到保障，還會導致土地流轉(zhuǎn)承包的正常運轉(zhuǎn)，造成極大的破壞和浪費。

（二）土地使用權流轉(zhuǎn)操作程序繁雜不規(guī)范

目前我國的土地使用權流轉(zhuǎn)還處在一個低階的自發(fā)階段，整個土地流轉(zhuǎn)市場還未形成一個規(guī)范的正規(guī)市場。土地使用權的流轉(zhuǎn)在操作程序和實施過程中既繁瑣又不規(guī)范。比如土地使用權的流轉(zhuǎn)在實施過程中涉及國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等眾多職能部門的審批，又受到各種法律和規(guī)定的制約，諸如國有林地不得擅自變更使用用途等法律規(guī)定。這些部門規(guī)定和條例使得土地使用權在流轉(zhuǎn)的過程中既受到法律制約又相互掣肘，致使農(nóng)村閑置土地、荒山、水面等生產(chǎn)要素無法有效利用和配置。如要合理配置使用權的流轉(zhuǎn)就要辦理大量手續(xù)，得到諸多部門的審批才能合法使用，而這一過程不論是對農(nóng)戶還是承包者都是一個很難到達的過程。加之農(nóng)村農(nóng)戶的法律意識淡薄，土地使用權的流轉(zhuǎn)在操作過程中還缺乏相關的評估、咨詢、公證和仲裁等法律保障措施，監(jiān)督機制的不健全更使得農(nóng)戶的土地使用權益無法得到保障。因此，機制不健全、法律不完善、管理不科學導致農(nóng)村土地使用權的流轉(zhuǎn)一直處于一種農(nóng)戶間自發(fā)信任的交易進行狀態(tài)，這就導致土地使用權的流轉(zhuǎn)始終處于一個低階的自發(fā)階段而無法形成強大的規(guī)模經(jīng)營。

（三）土地使用權流轉(zhuǎn)缺乏長效機制

當前的土地使用權在流轉(zhuǎn)過程中還缺乏長效機制的保障。由于當前的土地使用權在流轉(zhuǎn)過程中缺乏法律制度和科學管理，因而大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)的方式還屬于農(nóng)戶間的自發(fā)行為。就算是政府推動鼓勵土地使用權的流轉(zhuǎn)，但在缺乏長效機制保障的市場經(jīng)濟體制下，農(nóng)戶依然在土地使用權的流轉(zhuǎn)中得不到實質(zhì)性收益。缺乏約束的土地收益機制不僅不能使農(nóng)村經(jīng)濟得到長效發(fā)展，還會制約農(nóng)戶的收入增長。甚至在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，缺乏長效機制的保障使得部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方干部依靠行政命令強制農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)，同農(nóng)戶簽訂的流轉(zhuǎn)合同多數(shù)采取幾十年不變的收益方式，而轉(zhuǎn)手簽訂的流轉(zhuǎn)合同則借土地流轉(zhuǎn)之名改變土地的農(nóng)業(yè)用途，私下與承租者達成交易，利用便利謀取私利。這不僅嚴重侵犯了農(nóng)民的承包經(jīng)營權，還違背了農(nóng)戶的意愿，更為嚴重的是破壞了土地流轉(zhuǎn)的正常交易程序和秩序。

（四）城鄉(xiāng)土地制度不統(tǒng)一造成流轉(zhuǎn)困難

城鄉(xiāng)土地制度存在較大差異也是造成農(nóng)村土地使用權流轉(zhuǎn)困難的重要因素。我國的城市用地和農(nóng)村用地在起初設置上就存在一定的偏差，農(nóng)村土地和城市土地實際并不處在一個平等的交換臺階上。例如國有用地在征集土地使用的過程中農(nóng)村集體土地的征地資金要遠遠低于城市用地的征地資金，對城市用地的補償要高于對農(nóng)村用地的補償；農(nóng)村集體土地不能夠隨意買賣，而城市居民擁有的土地可以自由抵押和買賣。其次，農(nóng)村集體土地在我國目前的土地管理體系中并未被納入統(tǒng)一監(jiān)督管理的范疇，這就導致土地管理在實際操作中缺乏有效的監(jiān)督管理，雖然法律明文規(guī)定農(nóng)村集體土地不能自由抵押和買賣，但在實際管理和操作中卻出現(xiàn)各行其是，花樣諸多的土地管理辦法，使得真實的土地管理數(shù)據(jù)難以有效統(tǒng)計和管理，最終影響土地制度設置的公平和阻礙土地制度的改革。

四、完善農(nóng)村土地使用權流轉(zhuǎn)的對策

（一）建立健全農(nóng)村土地使用權流通市場

土地使用權流通市場的健全對完善農(nóng)村土地制度有著重要的影響，健全的土地使用權流通市場不僅可以發(fā)揮土地流通的中介作用，為轉(zhuǎn)出方和承租方提供安全的交易平臺，同時還可以發(fā)揮市場的監(jiān)督作用，制止土地交易中的非法投資行為。完善的土地使用權流通市場還可以優(yōu)化農(nóng)業(yè)土地的最優(yōu)化配置，運用價格機制來引導農(nóng)用地的供給與需求，通過農(nóng)村土地經(jīng)濟關系來評價土地價值通過傳導經(jīng)濟信息協(xié)調(diào)土地收益分配與供求關系的平衡。為此，在建立完善土地使用權流通市場的過程中要做到：（1）通過宏觀經(jīng)濟管理和分析來調(diào)整合適的土地管理體制，嚴格控制農(nóng)村土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，防止土地碎片化，引導農(nóng)村土地向規(guī)模經(jīng)營引導轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用。（2）健全完善農(nóng)村土地使用權流轉(zhuǎn)市場的中介服務，提供土地流轉(zhuǎn)市場的信息、咨詢、預測等服務信息，強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的服務功能，為農(nóng)村土地使用權流通市場提供一個良好環(huán)境。（3）積極推行農(nóng)用土地使用權的證劵化發(fā)展，加速農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的進程和推進。

（二）引入農(nóng)戶定價權，尊重農(nóng)戶自覺意愿

當前我國土地在流轉(zhuǎn)市場中還缺少市場定價的要素，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的定價權主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定價為主要方式，還沒有形成系統(tǒng)規(guī)范的市場化定價。這就導致部分農(nóng)戶自發(fā)形成的流轉(zhuǎn)土地不受法律保護，土地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的風險系數(shù)較大，農(nóng)戶所獲得收益風險也將加大。因此要解決這一問題就必須制定詳細的土地流轉(zhuǎn)政策和定價規(guī)則，以法律保障來保護農(nóng)戶的合理利益。同時要尊重農(nóng)戶的自覺意愿，不能以行政手段強制以土地使用權流轉(zhuǎn)為由強制回收農(nóng)戶承包地，強行終止土地轉(zhuǎn)讓合同，對農(nóng)戶變相收取轉(zhuǎn)包費或是手續(xù)費，破壞農(nóng)戶土地和農(nóng)戶收益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的自由流通和運行只有在土地所有權保持性質(zhì)不變，經(jīng)營權、流轉(zhuǎn)權和定價權具有獨立性時土地使用權才能真正流轉(zhuǎn)起來，從而將土地資源轉(zhuǎn)化為資本，進而取得規(guī)模效應、集約效應和市場效應相結合的農(nóng)地經(jīng)濟發(fā)展模式。

（三）積極推動農(nóng)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展

土地使用權流轉(zhuǎn)的根本就是要解決農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營和發(fā)展，農(nóng)業(yè)只有達到規(guī)模化經(jīng)營和發(fā)展才能發(fā)揮人力、財力和生產(chǎn)要素的集中配置和供給，進而提高生產(chǎn)效率，加速經(jīng)濟發(fā)展。因此，要實現(xiàn)和推動農(nóng)村土地的規(guī)模性經(jīng)營和發(fā)展，就必須要將土地使用權的流轉(zhuǎn)放到重要的位置，積極構建服務組織，培育土地流轉(zhuǎn)市場，提供和建立土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的信息平臺，公開土地流轉(zhuǎn)的對外開放信息和可開發(fā)的土地資源信息。對市場需求的土地供應提供相互聯(lián)系渠道和平臺，努力提高土地交易的成功率。鼓勵農(nóng)戶特別是外出務工農(nóng)戶在自愿的基礎上將承包地剩余承包期一次性流轉(zhuǎn)出去，對長期外出務工、遷入城鎮(zhèn)定居并有穩(wěn)定職業(yè)和收入的農(nóng)戶鼓勵自愿退回承包土地，統(tǒng)一交付鄉(xiāng)鎮(zhèn)村政府實行規(guī)模化經(jīng)營和發(fā)展。同時改變現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)村政府對土地管理的級能和權限，建立和推動適應農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展的經(jīng)營管理和土地承包管理，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展做鋪墊。

（四）加強農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理

農(nóng)村集體土地使用權在流轉(zhuǎn)時一定要加強對流轉(zhuǎn)土地的監(jiān)督管理。在現(xiàn)行土地制度和政策的確保下做到土地所有權、承包權以及使用權能夠依照法律規(guī)定來執(zhí)行，并且在政策上給予獎勵和支持，對不適合現(xiàn)階段市場經(jīng)濟發(fā)展的法律條規(guī)要及時做出調(diào)整和更改，對土地流轉(zhuǎn)程序涉及的管理辦法、流程、合同等做出更改及明確規(guī)定，確保農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的合法性和可利用性。同時規(guī)范流轉(zhuǎn)市場的服務行為，對土地使用權的補償標準及利益分配、管理糾紛等以法律形式規(guī)范流轉(zhuǎn)手續(xù)。完善農(nóng)村土地產(chǎn)權登記制度，建立科學的農(nóng)地資產(chǎn)評估體系，對農(nóng)村土地合理的進行價值評估，監(jiān)控管理農(nóng)業(yè)土地供需總量的動態(tài)平衡，監(jiān)督土地資源的合理運用，對農(nóng)用土地涉及的流轉(zhuǎn)資格審查、評定和建立檔案，制定土地利用與土地流轉(zhuǎn)的長效發(fā)展規(guī)劃，使農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理更具科學化和合理化。

（五）完善農(nóng)村社會保障體系，加快城鄉(xiāng)一體化建設

農(nóng)村社會保障體系的建設和完善對農(nóng)村推進土地使用權流轉(zhuǎn)有著重要的影響。從目前的農(nóng)村社會保障體系來看，農(nóng)村社會保障采用的政策條例和城市社會保障采用的政策條例還存在很大的差別。現(xiàn)階段農(nóng)村土地依然是農(nóng)戶就業(yè)和生存的重要保障和唯一依靠，在推進農(nóng)村用地使用權的流轉(zhuǎn)過程中，必須要完善農(nóng)村社會保障體系的建設，切實提高農(nóng)戶的社會保障標準，按照城市社會保障的發(fā)展對等農(nóng)村社會保障發(fā)展。采取因地制宜、樣式多樣的原則提高農(nóng)村社會保障發(fā)展。對已經(jīng)實行土地流轉(zhuǎn)，并且將土地使用權已經(jīng)承包或轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶也要納入社會保障體系，對承包土地的經(jīng)營性農(nóng)戶以及進入城鎮(zhèn)從事再就業(yè)的農(nóng)村居民及其子女，也要統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)社會保障體系，在社會保障等方面制定非歧視性的就業(yè)勞動保障。對經(jīng)商、辦企的承租戶按照相關政策規(guī)定給予優(yōu)惠照顧，為后期統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會保障體制做基礎，加快城鄉(xiāng)一體化的建設。

參考文獻：

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