國有企業的制度再造
——觀點反思和邏輯重構

周業安 高 嶺

國有企業的制度再造
——觀點反思和邏輯重構

周業安 高 嶺

國有企業的改革史同時也是一部爭論史，這些爭論集中于國有企業的性質、效率、改革路徑和治理結構四個方面。為闡明國有企業制度再造的方向，需要對相關研究進行回顧和探討。首先，國有企業是一種社會化程度最高的企業組織形式，國有企業與利益相關者論視角下的公司治理結構相適應。其次，圍繞國有企業效率的相關研究忽視了國有企業的路徑依賴問題，也沒有分離出規模、壟斷、政治關聯等因素的影響，因而斷言國有企業的效率高低需要謹慎。再次，國有企業改革路徑的主導傾向是漸進式改革模式，但迄今還缺乏一個有說服力的理論框架來有效解釋國有企業和非國有企業共存共進的特征事實。因此，未來關于國有企業改革的研究任重道遠。

國有企業；社會化；利益相關者；路徑依賴

一、引言

國有企業從最開始以承包制為核心的局部改革到以股份制公司制為核心的制度重構，經歷了三十余年的風風雨雨。改革讓國有企業煥發新生，雖然眾多低效率的國有企業被淘汰，但在市場競爭中生存下來的國有企業不僅大大提高了自身的競爭力，而且還持續快速地發展壯大，成長為具有國際影響力的大型企業。三十余年的改革開放實踐表明，只有堅持市場化導向的改革才能做大做強國有企業，而不是反其道而行之。綜觀國有企業的改革和發展歷程，所取得的成績令人矚目。但是，國有企業仍存在一些老問題，比如“預算軟約束”[1]。老問題還沒有得到徹底解決，新的問題已經涌現。如何在新的國際競爭和社會經濟的發展中保持充足的競爭力，是未來國有企業改革必須解決的問題。

回顧國有企業三十余年的改革歷程，承包制只能稱得上治標，談不上治本。治本是從股份制公司制改革開始的。[2]自此之后，國有企業開始按照市場化導向原則進行現代企業制度的重構。這個制度重構過程迄今仍在持續，整個過程可以分為四個階段。第一階段是初步的股份制改造和公司化階段(1992—1997)，以試點和推廣為特征；第二階段是在第一階段的基礎上，把大型國有企業作為改革的重點對象，核心是引入國有控股公司模式實現大型國有企業的集團化(1998—2001)；第三個階段是把國有資產經營管理體制的重構作為核心內容，建立國有資產“出資人”制度(2002—2012)；第四個階段可稱之為全面深化國有企業改革階段(2013年至今)，這個階段仍在進行當中，歸納起來有四個方面的主要內容：一是突出做大做強戰略；二是把混合所有制改革設定為主線；三是貫徹頂層設計思想，推行分類改革；四是強化黨對國有企業的領導作用，并作為國企改革的基本原則。

四個階段的改革體現了國有企業漸進式的制度重構路徑，這條改革路徑從最開始股份制、公司制的基本制度雛形的構建，到后來針對國有企業自身的性質和特征逐步給予明確詮釋，國有企業改革路徑逐步走向成熟。這些改革始終圍繞一個核心思想展開,那就是國有企業的制度重構本質上是市場化導向的制度設計。這體現在最開始的股份制、公司制的試行到后來的混合所有制和控股公司模式的推廣，這些制度設計都是基于市場經濟原則展開的，但市場化導向的改革并不等于說放棄國有企業的性質。分類改革和黨的領導作為重大政治原則的頂層設計思路表明，國有企業的改革必須基于國有企業的性質展開，不能把國有企業等價為普通的市場經濟組織。國有企業是我國的基本經濟制度在微觀經濟領域的具體化，其功能不僅在于提供公共物品和外部性產品和服務，更重要的是，國有企業是治理社會經濟的重要載體，是社會經濟政策在微觀領域的延伸，這種角色定位決定了國有企業的制度重構必須有別于普通的市場經濟組織。因此，在討論國有企業的制度創新時，必須以國有企業性質為基礎，以市場化導向為目標，兼顧效率和公平。

不過，盡管國有企業改革經歷了三十余年風風雨雨，改革的思路日益明確，改革的經驗教訓也異常豐富，但圍繞國有企業的一些基本問題的討論依然存在很多爭議。這些爭論可以歸結為四個方面：國有企業的性質、國有企業的效率、國有企業的改革路徑以及國有企業的治理模式。只有在這四個方面達成共識，國有企業改革才有可能真正走向成熟。本文的目的就是要對當前國企改革存在的這些爭論進行總結和評析，以期深化對新時期國企的制度再造問題的認識。

二、國有企業的性質：企業利潤最大化還是社會利益最大化？

國有企業改革過程中的爭論首先面臨的一個問題就是國有企業的性質界定。實際上，單從法律意義上說，國有企業的性質無須討論，但由于這個問題涉及國企改革的目標問題，而后者決定了改革的方向和路徑，所以國有企業的性質又顯得復雜了。從企業理論的發展史看，圍繞企業目標的爭論也一直存在。新古典經濟學堅持企業必須追求利潤最大化(準確地說是股東利益最大化)，而反新古典范式的學者則認為利潤最大化并非企業的唯一目標，企業還需要承擔社會責任，尤其對公眾公司來說更是如此。企業作為一般化的市場經濟組織尚且存在性質的困擾，何況國有企業這種特殊的經濟組織？

國有企業改革從一開始就存在著對國有企業性質和國企改革目標的爭論。迄今為止,關于國有企業性質的討論存在三種代表性的觀點。第一種觀點認為，過去國有企業兼有生產、社會保障、社會福利和社會管理多種職能，本質上是“社區單位”，這一特征是在計劃經濟時期形成的，隨著市場化改革的起步和深化，國有企業的這些社會職能逐步分離出來，由政府辦社會，而國有企業回歸到企業本身。[3]第二種觀點認為，國有企業的本質特征就在于除了經濟目標之外還有社會目標，以體現國家意志和人民整體利益的要求。這就要求國有企業除了自身的營利目標，還要服務于國家的宏觀調控、產業政策，體現公有制經濟的決定性力量，成為社會的“公平標桿”(除收入分配之外還涉及員工就業的穩定性、勞保福利、社會保障等方面)[4]，以及克服社會化大生產與生產資料私有制之間的矛盾,并且國有企業的雙重目標并不沖突，國有企業按照利潤最大化的目標經營，國有資產才能保值增值，從而才能在市場競爭中生存和發展，才能有效地完成其承擔的社會職能，完成社會目標[5]。第三種觀點認為，應分類看待國有企業的性質，這種分類觀點承認國有企業具有利潤最大化和社會利益最大化的雙重目標，競爭性國有企業應以追求利潤最大化為主，而非競爭性國有企業則應以追求社會福利最大化為主。即競爭性行業的國有企業的經濟目標優于社會目標(非經濟目標)，壟斷性行業的國有企業的社會目標(非經濟目標)優于經濟目標。[6]

從現有關于國有企業性質的討論看，大多數觀點承認國有企業存在雙重目標，這是國有企業和非國有企業的本質區別。這種爭論和國外關于企業是否承擔社會責任的看法類似。一個經常被忽視的問題是，對新古典范式而言，企業是一個生產函數，即便如此，利潤最大化目標也僅僅在充分競爭市場上才得以實現，并且此時利潤最大化和社會福利最大化并不沖突。利潤最大化和社會責任假說的偏離是由于非競爭因素的出現而引起的，無論是壟斷、信息約束還是交易成本等因素，或者外部性和公共品等，都會導致兩個目標的沖突。因此，關于企業性質的討論的核心是我們面對理論上的企業還是現實中的企業？這一點實際上在馬克思主義經濟學和新制度經濟學那里都得到了明確的回答。對馬克思主義經濟學來說，企業是社會關系的一個單元，并非孤立的單純的市場經濟組織，這種社會性導致了企業不可能僅僅追求利潤最大化。而從新制度經濟學的視角看，企業是相關參與人的契約的集合，各個契約方共同的利益最大化才是企業所必須面對的。

新古典范式和反新古典范式之間的根本區別在于，企業究竟是一個單純的生產組織還是一個包含分配功能的經濟組織？對馬克思主義經濟學和新制度經濟學來說，企業都包含了一個分配功能，分配功能會反過來作用于生產功能。從這個角度看，反新古典范式的理論有類似之處，不同的地方僅僅在于對制度的理解。從反新古典范式的視角看，新古典范式所強調的企業的生產功能是內生于企業這個經濟組織的，生產并非是一個投入轉化成產出的純技術過程，中間還包含了對這個轉化過程的激勵，而激勵來自制度因素，即決定分配過程和分配結果的生產關系或者契約關系。如果注意到分配功能的引入并不是簡單地給企業增加一個功能而已，分配功能實際上是一種社會關系，具有社會性，就可以發現新古典范式中的企業作為一種生產函數，忽略了社會性，從而陷入利潤最大化假說的教條當中。因此，強調企業的社會責任并非是針對利潤最大化假說，而是由現實中的企業所具有的生產和分配的二重性所決定的。

對現實中的企業來說，社會性是一個關鍵問題。在市場環境中，當一個單人企業逐步擴展成多人企業時，一方面，雇員因為數量的增加而形成群體，從而其社會性在勞動市場上被放大，勞動市場不再是一個充分競爭的市場，而是嵌入在一定的社會結構和制度中的市場，雇員自身的人口學特征通過某種社會認同機制和社會經濟特征匹配，從而形成一個個群體，也就是社會階層。單個雇員在企業中的行為會刻上其所在群體的烙印,因而雇員的勞動決策不再是簡單地按照新古典的理性經濟人的方式展開，而是按照社會人或者行為人的模式展開，前者體現為一種純社會行為，后者體現為一種有限理性行為，比如社會比較等。另一方面，出資者(雇主)因為數量的增加也形成群體，特別是隨著資產證券化的過程以及通過資本市場實現證券的社會化的過程，導致現實的企業逐步進化為“公眾公司”，這種類型的公司具有兩個基本制度特征：一是股權分散化形成股權的社會化，雇主群體轉化為普通家庭作為出資人身份(股東)的群體；二是股權匿名化抹去了雇主的人口學特征，高度簡化為單純的出資人身份，這種出資人的身份和作為雇員的家庭的身份通常是重疊的，因而很難簡單地通過勞資關系來甄別兩個完全獨立的和對立的社會層級。也就是說，雇員和雇主的雙重社會化導致了單個人的社會角色的多元化和復雜化，單個人的社會身份相互疊加，同時歸屬于多個群體。這是勞動市場和資本市場社會化的真正意義。

企業身處社會化的勞動市場和資本市場當中，無法像新古典企業那樣成為一個原子化的理性經濟人，而是進化為具有一定社會性的行為人，這種行為人的目標不再是單純的利潤最大化，而是同時兼顧各方參與人的權益，這其實就是社會責任的體現。所以，即便是市場中的非國有企業也具有不同程度的社會性，具有相應的社會責任。當這種社會化擴展到一定程度，“社會企業”*按照維基百科的定義，社會企業(The Social Enterprise)是指采用商業化戰略來最大限度地改善人類和環境福祉的組織，這可能包括最大限度地提高社會影響，同時為外部股東賺取利潤。社會企業可以分為營利性或非營利性兩種類型，也可能呈現出多種組織形式，這要取決于所在國家和地區的法律，比如合作社、互助組織、協會、商業公司、自愿者組織、慈善機構等等。參見https://en.wikipedia.org/wiki/Social_enterprise。就會隨之產生，而企業社會化的極致就是國有企業，無論是社會企業還是國有企業，社會責任都會伴隨著企業社會化程度的提高而相應提升。因此我們認為，國有企業的性質可以理解為社會化程度最高的企業形式，其目標構成中必須包含社會利益。在現有的理論中，把國有企業等同于社會化不足的企業的思路與新的企業理論相悖；分類看待國有企業的思路同樣忽略了社會化這個關鍵的因素；為國有企業的社會責任辯護的觀點則沒有理解國有企業和市場中的“公眾公司”之間的共性，過于強調國有企業的特性，反而走向了過度社會化的理論陷阱，也缺乏說服力。對國有企業性質的理解必須能夠同時解釋市場環境和非市場環境下的企業性質，這就需要同時避開格蘭諾維特所講的低度社會化和過度社會化這兩個極端*可參閱：Mark Granovetter.“Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness”.American Journal of Sociology,1985, 91(3):481-510；馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會網與經濟行動》，8頁，北京，社會科學文獻出版社，2007。，尋求適度社會化的企業理論解釋。

三、國有企業的效率：經濟特征決定還是所有制決定？

在國有企業的研究中，效率是另一個核心問題。市場化改革起因于國有企業的普遍低效率，而在市場化改革過程中，非國有企業的興起及其和國有企業的競爭，再加上國有企業自身的改制轉型，導致國企的數量相較于改革之前大幅度下降，從宏觀的角度看，企業的所有制結構不再單一化，而是體現為國有、國有控股、國有參股以及非國有四種形式并存，呈現出多元化的趨勢。從企業總量上看，國企占比逐年下降，但從制造業上市公司看，國企占比反而占據多數。國企數量的下降并不能說明國有企業普遍缺乏競爭力，恰恰相反，這說明在市場化改革過程中，國有企業自身經歷了一個優勝劣汰的過程，大量的中小型國有企業由于缺乏效率而被淘汰，大量的大中型國有企業則因為自身的競爭優勢反而生存下來，并得以發展壯大。即便是在市場競爭最為激烈的制造業，國有企業也依然發揮著主體作用，并非不堪一擊。

如果從工業企業總數看，國有企業似乎競爭力較弱；如果從制造業上市公司總數看，國有企業似乎至少可以和非國有企業同臺競技，甚至占據一定優勢。這種數據上的矛盾引發了研究者的困惑，國有企業究竟是高效率還是低效率？一些研究者已經注意到，盡管市場化改革之前國有企業低效率是一個共識性問題，但經過市場化改革，國有企業的效率已經大大提升,甚至比非國有企業更有效率。[7]另一些研究者則認為，盡管市場化改革之后國有企業的效率有了明顯改善，但相比非國有企業仍然要低。[8]兩種觀點爭論的核心在于，假如國有企業和非國有企業存在效率上的差異，那么這種差異究竟是由所有制決定的，還是由企業共有的一些經濟因素決定的？

企業效率的所有制決定論最早來自委托代理理論的應用。這種理論認為，國有企業的委托代理結構存在兩個致命的缺陷：一是所有者(初始委托人)是模糊的，無法形成有效監督[9]；二是層層代理嚴重放大了代理問題，從而代理成本隨之劇增，導致監督無效[10]。研究者通過企業數據對所有制決定論進行了檢驗，首先，以財務指標(比如總資產收益率、凈資產利潤率)衡量企業的效率，經驗研究結果顯示，國有產權對企業績效具有顯著的負效應[11],而民營化改革則會顯著改進企業效率[12]。其次，如果用技術效率或全要素生產率(TFP)衡量效率，經驗研究結果同樣顯示，國有因素對于企業效率具有顯著的負效應。[13]最后，如果以代理成本衡量效率，研究發現在競爭性行業中，國有產權的代理成本最高[14]；國有企業的代理成本帶來的效率損失達60%～70%[15]。但所有制決定論的經驗研究結果并未達成共識。所有制因素帶來的企業效率差異可能會因為某些經濟因素的變化而發生改變，比如企業效率差異隨企業規模的擴大而縮小了[16]。并且一些基于上市公司數據的研究發現，國有股對公司績效存在積極效應[17]，國有股權對公司的績效具有二重性或呈現U型狀態[18]，等等。

和所有制決定論不同，另一些研究者認為，企業的經濟特征對效率的影響更大，且更為根本。其理由是：第一，國有企業問題不是產權制度帶來的,而是因為缺乏一個公平的充分競爭的外部環境。[19]第二，國有企業問題的根源在于從計劃經濟繼承下來的以國家為中介的融資體制，即“國家融資”，這一體制導致了國有企業的預算軟約束和政策性負擔。[20]第三，國有企業的效率主要來自企業規模等經濟因素[21]，并且國有企業的生產活動滿足“卡爾多—維爾頓定律”，比非國有企業具有更高的動態規模效益[22]。第四，國有企業在宏觀效率上具有比較優勢。[23]即便是在微觀效率上，雖然所有制決定論認為國有企業和非國有企業在效率上有明顯的差距[24]，但現有文獻對國有企業的效率的度量忽視了更重要的錢德勒—拉佐尼克傳統強調的生產性效率[25]。

迄今為止，關于國有企業效率的爭論來自兩個經驗事實，一是通過對比國有企業和非國有企業的相關數據，發現非國有企業普遍效率更高，這是國有企業低效率的直接證據；二是通過擴大效率的定義，引入宏觀效率，來為國有企業的效率辯護。但這兩個經驗事實都存在缺陷。首先，在對比國有企業和非國有企業的數據時，研究者忽略了一個重要的事實，那就是路徑依賴問題。國有企業是從舊體制存續下來，參與到市場競爭的，和非國有企業相比，競爭的起點不同，承擔的歷史包袱也不同，在研究的過程中，只有把這個歷史因素分離出去，才能實現可比性。簡單地通過面板數據進行回歸，就會掩蓋可比性這個因素。其次，在討論國企效率時引入宏觀效率這個定義不夠嚴謹。按照現有的相關文獻的理解，所謂宏觀效率，就是指企業資源配置效率之外的某種效率，按照前述企業性質的論述，這在本質上就是社會責任的體現，也就是說，企業承擔了社會責任。但宏觀效率的定義和企業社會責任之間存在本質差異，宏觀效率可以理解為國有企業作為總體對宏觀經濟總量產生了影響，比如就業；而社會責任是國企個體在社會性上的資源配置結果。作為個體的國企的社會責任效應加總是否等同于宏觀效率？在理論上是可行的。但假如按照現行的研究思路，通過總量數據來討論國企的宏觀效率則是不可行的，因為無法分離出國企的制度特征以外的其他因素的影響，所以，基于總量數據推斷國企的宏觀效率是一個偽命題。真正要研究國企的宏觀效率，需要對國企微觀層面的社會性資源配置及其效果進行測度，而要解決這個問題，則需要權衡資源在企業利潤目標和社會目標之間的配置所可能產生的效率沖突或效率增進。再次，迄今的研究都忽略了一個關鍵事實，即當國有企業逐步退出，數量下降到一定程度時，政府對國有企業監督的效率會遞增，并可能在某個拐點上呈現出邊際遞增的狀態，這會大幅度降低國有企業的代理成本，改進國有企業的效率。而迄今的研究并沒有關注到國企數量變化所導致的效率條件的根本性變化。

在關于國有企業效率的研究中，選取經濟特征指標也需要進行仔細甄別。迄今的研究比較重視三個關鍵因素：一是規模，二是政企關系，三是壟斷。首先討論規模因素。的確，泛泛地談國有企業和非國有企業的所有制差別毫無意義，只有具備可比性才能進行比較。對企業來說，如果要比較國有企業和非國有企業在所有制因素上的效率差別，就必須控制所有其他影響效率的因素，而規模可能是一個最重要的因素。實際上，質疑和否定國有企業有效率的理論都是基于代理成本假說，但在市場環境下，對于大規模的企業來說，無論是國有企業還是非國有企業，代理成本都是同樣巨大的，或者說隨著代理鏈條的增加，代理成本邊際上的增加很小。也就是說，對大規模的企業，即便國有企業的代理鏈條比非國有企業長很多，但代理成本也可能相差無幾。何況國有企業可以通過減少數量來提高監督效率，降低代理成本。不過，單純地討論企業的規模的影響似乎也有問題，因為規模總是和政企關系以及壟斷聯系在一起的。規模很大的企業通常都具有一定程度的壟斷性，壟斷租金是企業高邊際利潤的來源。因此，在比較國有企業和非國有企業時，需要分離出企業的壟斷租金，或者說只有比較同等壟斷勢力下的不同所有制企業，才有可能找到效率差別的制度根源。還有一個重要因素是政企關系，有時也叫“政治關聯”。“政治關聯”假說認為政府和企業的關系影響企業的效率，但這個影響是雙重的，政企關系有可能導致企業軟約束，會導致政企合謀，甚至腐敗，正如通常批評國有企業時所說的那樣。但不可否認，政企關系也可能給企業帶來效率的改進，比如帶來數量更多、成本更低的資源等等。假定國有企業在政企關系方面天生地優于非國有企業缺乏相關的經驗證據，實際上不僅是中國大陸的企業，整個東亞以及歐洲很多國家和地區的企業都普遍存在政企關系，這點已經有廣泛的學術研究。所以，我們不能主觀上假定政府只把援助之手伸向國有企業，其實現實中的非國有企業也常常得到政府的扶助。規模越大的企業可能政企關系越強，因此，在討論規模問題時，還需要分離出政企關系這個因素。

總之，研究國有企業的效率問題時，首先需要明確一個特征事實，那就是市場化之前的國企和市場化之后的處于市場競爭當中的國企是完全不同的。在具體研究上，我們真正需要做的事情是實現可比性。在理論上，應該給定一定數量的國有企業和非國有企業公平競爭，假定國有企業的效率隨著國有企業的數量的變化而改變，國有企業的縱向監督效率提升，從而導致國有企業的效率發生改變。在理論分析層面，我們還要區分最優效率邊界和現實的效率；然后，討論現實的效率與最優效率邊界的差距，這實際上是拉佐尼克的配置性效率和生產性效率的定義。也就是說，國有企業和非國有企業的比較應該是最優效率邊界的比較和現實效率的比較。在經驗研究上，我們需要對國有企業和非國有企業的數據進行整合，以分離出各種非常規變量的影響，形成可比的統計口徑，然后才能進行比較，而不是簡單地用工業企業數據或者上市公司數據進行比較。

四、國有企業的改革路徑：全面私有化還是分類改革？

改革開放三十余年，針對國有企業改革路徑的討論也是一直爭論不休。這種關于改革路徑的爭論可以簡單地劃分為兩大類，一類是激進改革路徑，另一類是漸進改革路徑。但對漸進改革路徑也還存在爭議，即漸進改革的最終目標是什么？實際上，圍繞改革路徑的爭論本質上是對改革的終極目標的爭論。無論是激進改革還是漸進改革，都有兩個目標可以選擇，一是全面私有化目標，二是分類改革目標。前者強調國有企業全部退出，后者則強調國有企業在一些行業退出，在另一些行業則繼續保留。如果對這兩種改革路徑的爭論進行深入解剖，就能夠發現這種爭論其實非常不成熟，甚至很不嚴謹。

首先看第一種改革思路。全面私有化方案的理論依據是前述的所有制決定論，即國有產權是導致國有企業低效率的根源，國有企業改革不是是否保留國有企業的問題，而是何時退出以及如何退出的問題。[26]這種思路的邏輯很簡單，本質上就是休克療法的翻版，而迄今相關經濟體的改革實踐已經表明，休克療法并沒有表現出普遍的效率改進，或者準確地說，休克療法同樣有其效率條件。

其次，全面私有化改革的經驗證據本身受到質疑，這種觀點忽視了國有股權還存在“幫助之手”[27]，并且非國有企業效率相對較高主要體現在競爭性行業[28]。國有控股模式在社會效益上有比較優勢。[29]也正是因為對全面私有化的思路爭議頗大，一些學者提出了漸進改革的思路，這種思路認為國有企業具有多樣性，在不同的行業領域其效率表現也不同，并且在一些特定的行業，不能完全以效率標準作為改革的依據，還要考慮公平等問題，因而需要分類對待。漸進改革的思路被稱為“分類改革”的模式。[30]這種分類改革的思路充分考慮到了國有企業的異質性以及效率上的分化，并考慮到了國有企業的性質，因而在理論上逐漸得到大部分人的認同, 他們把國有企業區分為商業類和公益類，或者區分為競爭類、功能類和公共服務類，或者類似的變體。[31]

在國有企業改革的實踐過程中，分類改革模式占據了主導地位，現有的國有企業政策設計思路可以概括為四個核心元素：市場化導向、股份制公司化、分類改革及混合所有制，這四個元素恰恰體現了分類改革模式的內涵。不過，如果具體到理論層面，無論是激進改革模式還是分類改革模式，都存在一些認識上的誤區。首先，改革是針對計劃經濟時代的國有企業還是市場化改革過程中的國有企業？全面私有化模式試圖通過對計劃經濟時代的國有企業進行全面的快速的私有化，來重構市場化的企業基礎，但這種設想的前提是市場制度能夠在一個較短時期內全面建構，這恰恰隱含地假定了有一個充分理性的計劃者存在，因而和計劃經濟思路并無本質區別。事實上，制度是一個逐步演進的過程，具有歷史性，這一時間維度和新古典范式相悖，而全面私有化改革不過是新古典范式的一種表達而已。新古典范式自身的理論錯誤必然導致激進改革模式的錯誤，這一點在過去并沒有被深入剖析。其次，無論是遵循馬克思主義經濟學還是遵循制度經濟學，都不會認可制度能夠完全人為設計的說法，制度的某些元素可以創設，但制度的整體只能逐步演化。這就使得分類改革具有合理的理論支撐。但過去持分類改革觀點的研究者并沒有意識到這個理論支撐的存在，而只是就事論事地提出改革的方案，這就使得漸進改革方案本身存在模糊性。原因在于，漸進改革的目標是國有企業和非國有企業共存共進，還是通過漸進的方式逐步實現私有化？最后，兩種思路都忽略了兩個重要事實：其一，在既定的改革節點上，國有企業并非都無效率，既然如此，對于有效率的國企來說，就不存在私有化的動因；其二，迄今學術界并無明確的證據表明，在一些特定行業和特定領域非國有企業必然優于國有企業，比如在高度壟斷的行業以及在公共品、公益品等領域，這同樣使得這些領域的國有企業私有化動因不足。所以，總體上看，無論在理論上還是在經驗上,分類改革模式的依據更充分，但迄今為止，關于分類改革模式的論證還缺乏相應的理論基礎。

尤其重要的是，在改革開放三十余年所呈現出的特征事實中，有一條被研究者完全忽略了，那就是的確存在國有企業和非國有企業共存共進的情況，一些行業得以快速崛起并在國際上占據比較優勢，根本原因就在于此，而現行的關于國有企業的理論研究則完全忽略了這一特征事實。我們認為，一個有說服力的漸進式改革理論邏輯必須能夠同時解釋國企和非國企互斥或者共存共進的特征事實，并且能夠同時解釋市場環境和非市場環境下國企改革路徑的異同。正確的漸進式改革的目標并非最終將國企完全私有化，也不是簡單地以行業來區分，人為地設定某些行業必須完全私有化，某些行業必須完全國有化，而是要在國企和非國企之間尋求一條合作之路。也就是說，國企改革需要建立一個關于分類改革模式下國有企業和非國有企業共存共進的理論基礎。

五、國有企業的治理模式：股權至上模式還是利益相關者模式？

企業的目標決定了相應的治理結構，過去有關治理結構的討論一直存在兩種針鋒相對的觀點：一種被稱為“股東至上主義”；另一種被稱為“利益相關者論”。國內關于企業治理結構的爭論最早開始于張維迎、周其仁和楊瑞龍、周業安等。在張維迎看來，企業的控制權和剩余索取權必須匹配，由于資本是真正的風險承擔者，因而擁有控制權。[32]這種股東至上主義遭到了周其仁和楊瑞龍、周業安等人的反駁。周其仁認為，人力資本具有關系專用性，是“專用資產”，同樣可以獲得控制權。[33]而楊瑞龍、周業安從科斯等人的企業理論出發，認為企業是利益相關者之間締結的一系列契約關系的集合，契約的不完全性導致不同的利益相關者在不同的環境下會承擔各自的風險，這就產生了“或有產權”問題。或有產權的出現會導致控制權隨風險分擔的變化而自動轉讓或談判轉讓。[34]進一步看，企業的生命力不是來自股東，而是來自包含股東在內的利益相關者之間的長期合作，這要求公司的治理結構是多邊的共同治理模式和相機治理模式的有機結合。[35]

企業治理結構的兩種觀點之爭實際上是企業目標之爭的延續。股東至上主義是利潤最大化的翻版，而利益相關者論則是社會責任說的體現。在充分競爭的假定下，股東至上主義是正確的，但這只是一種理想狀態，問題的關鍵在于理論是停留在“黑板”上，還是回歸到現實中？科斯當年批評新古典范式是“黑板經濟學”，就是強調理論必須直面現實。[36]現實的企業會存在各種侵權行為，以及難以確權的狀態，此時就會產生契約的某種空白區域，也就是不完全性。這種不完全性既無法事前約定，也無法通過某種市場機制或第三方執行機制來界定，只能通過生產過程中的利益相關者各方動態的談判來解決。承認這一點，是分析企業治理結構的出發點。在企業的資產負債表上，新古典范式僅僅看到權益項，假定負債項是明晰的。但現實中的企業的負債項是不完全的契約，即便是短期和長期負債項也存在不完全性，從而銀行等債權人也有獲得控制權的可能性。而對于其他應付類債務來說，或有產權的存在同樣是其獲得控制權的根據。因此，一個動態的企業治理結構理論必須包含這種潛在的控制權讓渡機制，從而可以在事前體現為參與治理(也就是共同治理)，事中體現為相機治理(控制權的某種隨時隨機讓渡機制)。

就國有企業來說，強調利益相關者學說尤其重要。國有企業的高度社會化性質決定了其必須追求社會利益，這體現為利潤目標和其他利益相關者目標的內在一致性，而保證這種一致性的制度前提是建立高度社會化的治理結構，共同治理和相機治理的有機結合構成這種治理結構。國有企業過去的一些制度設計，比如職工代表大會制度、合理化建議制度等等，都是共同治理機制的一種體現。但過去的治理結構是在計劃經濟體制下的延伸，容易陷入等級僵化和官僚化的陷阱。市場環境中的國有企業脫離了計劃體制的基礎，因而治理結構的設計就需要打破僵化的等級，對管理者進行有效監督，這就不僅僅需要自上而下的外部監督，更重要的是要建立自下而上的內部監督機制，特別是企業內部的民主化機制。同時，要考慮到不同類型的債權人參與治理的渠道和機制。

六、結論

迄今為止，關于國有企業改革的研究主要集中在四個方面：國有企業的性質、國有企業的效率、國有企業的改革路徑和國有企業的治理結構。圍繞理論和經驗證據，關于這四個方面問題的爭論持續不斷。出現爭論的原因在于缺乏一個合理的理論基礎。本文認為，國有企業的性質是一個核心問題，而目前圍繞這個核心問題的認識，要么基于新古典范式，要么基于傳統政治經濟學的范式，忽略了新企業理論和馬克思主義經濟學可能存在的某種共性，而對于理論的單一執念往往限制了研究者自身的視野。實際上，無論是馬克思主義經濟學還是新企業理論，都反對新古典企業理論，都強調企業的社會性，它們的區別在于對企業作為一種制度安排的性質的理解以及對社會性程度的看法存在差異。如果能夠找到這種共性，那么,對國有企業性質的討論就要簡單得多。國有企業作為一種社會化程度最高的企業組織形式，在理論上可以通過契約化來實現生產和分配的內在一致性。而在現實當中，其中一方的權利優勢(比如官僚化、資本的力量等)可能會破壞契約關系，從而需要相應的制度安排來保障。這種制度保障就是治理結構。我們認為，國有企業的治理結構體現為利益相關者論視角下的共同治理和相機治理有機結合的模式，而不可能是新古典范式下的股東至上主義模式，因而對國有企業來說，不可能把利潤最大化作為唯一的目標，而是要追求利潤最大化和社會利益之間的一致性，也就是說，在最弱的意義上，國有企業需要按社會責任假說行事。

研究者爭論的另一個焦點是國有企業的低效率。大多數觀點認為，和非國有企業相比，國有企業效率低是一個客觀事實。而反對者認為，對國有企業的效率評價不能僅僅看其微觀效率，而是要看宏觀效率。我們認為，圍繞國有企業效率的研究忽略了一些重要的因素，導致國有企業和非國有企業在不可比的前提下進行比較，其結論也就缺乏說服力。首先，現有的研究沒有考慮國有企業的路徑依賴問題；其次，現有的研究沒有仔細分離出規模、政企關系、壟斷等因素的影響。不過，國有企業宏觀效率的提法也是不妥當的，因為宏觀效率很難通過總量數據進行分離和測度。這就需要通過微觀數據來謹慎測度國企在利潤目標和社會目標上各自的資源配置及其效應。在數據處理上分離出政府和企業的政策往來以及國企自身生產經營活動的結果，只有對這些數據進行仔細的分離，才能夠推算出國有企業的社會利益。另外，在國有企業數量逐步減少的過程中，政府對國有企業的監督效率也會逐步提升。但迄今的經驗研究都沒有分離這些效應。由于對國有企業效率的經驗研究還缺乏合理的技術與方法，有關國有企業效率問題的爭論還將繼續下去，斷言所有制對企業效率有重要影響還為時過早。由于對國有企業效率的爭議本身就很模糊，直接導致了國有企業改革路徑的選擇也存在模糊性。早期關于激進改革模式和漸進改革模式的爭論實際上是新古典范式與理論直覺的爭論，雖然漸進改革思路占據主導地位，但漸進改革模式本身存在模糊性，產生這種模糊性的原因在于忽略了國企和非國企共存共進這一客觀存在的特征事實，并且也沒有建立一個理論基礎來證明漸進改革過程中國企和非國企共存共進的合理性與可行性。鑒于此，未來關于國有企業改革的研究還有很長的路要走。

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(責任編輯 武京閩)

Institution Reengineering of State-owned Enterprises： The Ideas Rethinking and the Theoretical Logic Reconstruction

ZHOU Ye-an，GAO Ling

(School of Economics, Renmin University of China, Beijing 100872)

The history of reforms of state-own enterprises (SOES) is full of controversies, which mainly concern such issues as the nature, efficiency, reform path and governance structure of SOEs.To clarify the direction of reforms of SOEs, this paper makes critical review of related research around four theses.It is found that SOEs are a kind of organizations with highly socialized forms, which are in line with the stakeholder theory of corporate governance.Second, the existing research on the efficiency of SOEs ignored the issue of their path dependence.Besides, scales, monopolies and political connections are not isolated from other influence factors.Therefore we need to be prudent in asserting whether SOEs have low or high efficiencies.Finally, SOEs have followed a gradual reform path in practice, but so far there is still no convincing theoretical framework to argue for the stylized facts that SOEs and non-SOEs are able to coexist with development.Thus the future research on the reform of state-owned enterprises still has a long way to go.

state-owned enterprise(SOEs)；socialization; stakeholders; path dependence

周業安：經濟學博士，中國人民大學經濟學院教授，博士生導師；高嶺：中國人民大學經濟學院博士研究生(北京 100872)