《禁毒法》修訂背景下強制隔離戒毒制度的完善（下）
——基于境外戒毒立法經驗的考量與借鑒

靳瀾濤

（北京大學法學院，北京 100871）

·政策法規·

《禁毒法》修訂背景下強制隔離戒毒制度的完善（下）
——基于境外戒毒立法經驗的考量與借鑒

靳瀾濤

（北京大學法學院，北京 100871）

3 其他國家和地區強制隔離戒毒立法的特點

毒品濫用問題已經蔓延成為全世界的痼疾，世界許多國家或地區都在加強戒毒立法。雖然我國和西方國家在法律體系、罪刑結構方面有著很大不同，但采用強制隔離的方式對吸毒人員進行戒毒一度被公認為較為可行的做法。這些國家、地區與我國類似，也同樣面臨著戒毒效果不佳的實踐難題。他們中有的已經開始轉變禁毒政策，形成了各具特色的戒毒模式，許多有益經驗為我國禁毒法治的完善提供了一定參考。

3.1 毒品分級是確定戒毒措施與期限的依據

如前文所述，我國對于不同成癮性、危害性的毒品，在法律性質上并無差異，對應的戒毒措施也沒有明確的差別化處遇，進而難以進行針對性的戒毒康復醫療。值得關注的是，部分域外國家、地區的禁毒立法中，在行為和數量規定的基礎上，根據不同種毒品成癮性、濫用性和社會危害性的不同，設置了不同的行政、刑事處遇，既體現了“寬嚴相濟”的政策理念，也便于設計不同的戒毒周期以科學戒斷毒癮。此外，這種毒品分級制度根據毒情形勢定期進行調整與更新，提高了法律擬制的靈活性。具體可以分為以下兩種分級模式：

第一種以美國為代表，不區分麻醉品或精神藥物，直接按毒品的危害性和成癮性分級。例如，美國1970年出臺的《毒品濫用預防和管制綜合法》（Comprehensive Drug Abuse Prevention&Control Act）最早確立了后來通行于國際社會的“毒品分類體系”，把毒品分為五大類[9]。法國則采取二分法，即區分為硬性毒品（hard drug）與軟性毒品(soft drug)，前者交專門機構戒毒，后者主要由公益機構通過心理療法治療。與歐美國家的分類法略有不同的是，還有的地區采取分級法。例如，我國臺灣地區公布的《毒品危害防治條例》將毒品分為四級，根據等級不同分別采取定罪處刑或觀察、勒戒等處分[10]。

第二種以澳大利亞為代表，區分麻醉藥品和精神藥品兩類，在各自類別中再按毒品的危害性和成癮性分級。例如，澳大利亞的《麻醉藥品法》和《精神藥物法》分別將麻醉藥品和精神藥品的種類各分為四類，兩者共同組成該國的毒品目錄。泰國的《麻醉品法》將毒品分為五類，《精神藥品法》也采取這樣的方式將精神藥品分為四類，并在分類的基礎上，對于涉及不同種類毒品的同種犯罪行為規定了輕重不一的監禁期限和經濟處罰[11]。例如，非法消費除罌粟以外的第三類麻醉品的，處1個月以下監禁，并處1000銖以下罰金。而非法消費海洛因及其衍生物等一、二類毒品的，處6個月以上10年以下監禁，并處5000至10萬銖罰金[12]。

3.2 毒品法庭分流強制戒毒與社區康復治療

我國《禁毒法》將戒毒措施適用的決定權賦予了公安機關，強制戒毒作為限制人身自由的“準刑罰措施”脫離司法審查的控制，不符合最基本的法律保留原則。此外，“隔離為主，社區為輔”的戒毒體系也不符合“以人為本”和“戒毒社會化”的必然趨勢。美國在其禁毒歷史上與我國類似，也曾廣泛采取強制性戒毒措施，也經歷了“高羈押率”與“高復吸率”的雙重困擾，甚至導致了美國毒品濫用治理中的經典現象——“旋轉門司法”（revolving door justice）。服刑完畢的成癮者復吸率約為95%，且60—80%的人會觸犯新罪，從起訴、判決、入獄到出獄，吸毒人員不斷重復這一過程，就像不斷穿梭于自動旋轉門之間。在強制戒毒效率低下的催逼下，美國佛羅里達州首府邁阿密市最早于1989年創設了“毒品法庭”(drug courts)，該法庭將強制羈押與社區康復治療進行了分流。20世紀90年代中期全美只有12家毒品法庭，現在已經發展到2459個 (每州至少一個)。隨后，英國、加拿大、澳大利亞等先后借鑒這種模式，成為這些國家分流強制戒毒與社區康復治療的中間環節。

毒品法庭的基本特征在于堅持強制性戒毒司法化的同時，引入了“治療式司法”理念，更加關注醫療項目的開展和成癮人員破碎的社會關系修復。一般而言，毒品法庭的運行程序大致可以分為三個階段，即篩選階段、戒治與監控階段、離開階段[13]。毒品法庭以“自愿”為前提選取庭審對象，法庭經過評估后篩選出適格的成癮者，進入毒品法庭的參與者必須參加一項由法官督導的治療計劃：首先是在毒品治療中心接受門診治療或住院治療，其次開始接受無毒生活方式，最后完成計劃的參與者可獲撤銷刑事控罪或判處非囚禁刑罰，法庭還會為其舉辦“畢業儀式”(graduated incentives)。整套康復計劃耗時約一年半，采取完全自愿的方式，參與者可在任何時候離開，治療進行得是否滿意，由法官根據治療團隊反饋意見以及隨機尿樣檢測結果進行鑒定。如果法官覺得參與者不服從治療計劃，或是在浪費法院的時間，可以處以幾天的監禁甚至重新做出強制戒毒的決定。大量實證研究和其他國家的借鑒均證明，毒品法庭在戒治成癮效果、減少再犯率、降低司法成本、修復家庭關系等方面比其他刑事司法項目的效果更好。一項對邁阿密被釋放達5年的吸毒犯人的調查發現，76%的人沒有再復吸。實際上把一名癮君子關入監獄一年要花費1萬美元，而對其進行18個月的治療只需1000美元。[14]另一項在紐約開展的研究經過三年的比較發現，參與毒品法庭的成癮者的再犯率大約降低了29%。

3.3 醫療衛生部門在戒毒工作中發揮重要作用

《禁毒法》將吸毒人員定位為特殊病人，突出了“戒除毒癮，教育和挽救”的基本原則。但是，強制隔離戒毒實踐中懲罰為主的戒毒理念制約了吸毒矯治工作，醫療性嚴重不足。與之大相徑庭的是，國外醫療衛生部門在戒毒工作中發揮重要作用，這主要源于國外許多國家和地區都將吸毒視為公共健康問題，而不是刑罰問題，樹立了“公共衛生導向”的毒品政策。如美國通過的《毒品濫用辦公室與治療法》（The Drug Abuse Office and Treatment Act of 1972），首次以聯邦法的形式規定了成癮不是罪，而是可以預防與治療的疾病，從而正式確立了美國毒品控制之醫療模式的法律地位。

一方面，在吸毒成癮性認定上，國外注重醫療衛生部門或第三方專業機構的專業評估，而并非由警察機關獨立認定。例如，美國強制隔離戒毒的決定要由獨立的第三方進行毒癮檢測，病人的釋放、進入康復階段、重新收戒均取決于麻醉品成癮評估機構（the Narcotic Addict Evaluation Authority）的評估和檢測。日本的《麻醉藥品和精神藥品控制取締法》也有類似規定，緝毒官員對懷疑吸毒的人均要將其送往指定的精神病院接受檢查，有其進行專業評估和認定。

另一方面，在戒毒執行過程中，許多國家將戒毒治療視為國家醫療工作中的一部分，而并非刑罰活動，這主要體現在經費來源、執行機構、戒治措施等幾個方面。首先，在境外發達國家，如日本、英國、德國等地，吸毒人員均可以享受免費的戒毒治療，全部納入社會醫療保險體系。其次，許多國家戒毒執行機構由警察機關轉為醫療衛生部門。例如，西班牙將毒品吸食者視為病人，單純吸食者在西班牙不會被科以刑罰，各種戒毒治療計劃主要由醫院或“市立社會福利中心”等戒毒村提供，且均為免費[15]。最后，在戒治措施上，部分國家實行醫療康復優先于強制隔離適用。例如，英國成立戒毒治療中心，建立了“處方體系”（Prescription System），僅授予專業治療精神疾病機構的醫生向成癮者開具藥品的許可證，應該去拘留所的吸毒人員可根據“拘留變更執行令”變更為戒毒治療機構[16]。日本的濫用苯丙胺者在完成精神治療后應移交司法部門服刑，但由于醫生沒有必須上報濫用者的義務，只要在治療期間能夠很好地配合，出院后并非必須服刑[17]。

4 我國強制隔離戒毒制度改革的基本方向

在日益嚴峻的禁毒形勢的催逼下，盡管我國戒毒制度立法工作不斷進步和發展，但總體而言，戒毒制度仍然是我國目前禁毒立法中亟待加強的環節。立足我國戒毒實踐，借鑒境外強制戒毒立法經驗，應從如下幾個方面完善我國強制隔離戒毒制度。

4.1 戒毒決定程序司法化

隨著勞教制度的廢除，強制隔離戒毒措施作為一種游離于司法審判之外“人身自由罰”的“準勞教制度”，受到的人權保護及合法性爭議和批判將更加強烈。自由主義犯罪學早就告誡：“要注意那些過度依賴警察權力以及相關控制技術，并將之作為處理危險和不穩定因素手段的做法[18]。即便法律上將吸毒界定為違法，但科以長達3年的“處罰”顯然有違行政行為的比例原則，與治安管理處罰和刑罰嚴重失衡。2012年新修訂的《刑事訴訟法》規定精神病人的強制醫療措施采取司法程序，對于同樣為廣義上精神疾病之一種的吸毒成癮人員，如果要采取強制性醫療措施，至少也應當予以司法化才具有合法性。具體而言，決定強制性戒毒，必須由法庭以裁定的形式作出。在美國、英國、澳大利亞、韓國等許多國家，吸毒被警方查獲后首先要接受法院的審判，然后再進行戒毒治療或刑事服刑。

筆者建議廢除《禁毒法》第38條關于公安機關強制隔離戒毒決定權的授權，借鑒《刑事訴訟法》第284-289條中對于精神病人強制醫療程序的規定，將強制性戒毒納入司法審查范圍。甚至可以參考國外做法考慮在人民法院內設毒品法庭（或者治安法庭），專門審理毒品濫用的案件，借鑒正在試點的刑事案件“輕刑快審、速裁程序”，優化司法資源配置，實現公平與效率的統一。此外，在戒毒措施適用中必須通過嚴格強制隔離戒毒的適用條件以控制吸毒人員“羈押率”，真正發揮社區戒毒、社區康復、自愿戒毒等社會化措施在降低復吸率、促進戒毒人員回歸社會等方面的應有效能。正如美國著名學者帕克所言：“如果普遍用民事拘禁來替代我們當前對待吸毒的主要模式，我們運用刑事制裁帶來的負面后果并不會得以改善。大范圍的對自由的剝奪情況將繼續發生，只是現在是假給人錯覺的矯治名義而不是懲罰的名義。毒品的黑市會繼續保持繁榮，同時鼓勵了有組織的犯罪，并促使毒品吸食者為維持他們的需求而實施財產性犯罪；法律執行的經濟代價將持續巨大，符合警察工作標準要求的壓力依然突出。除了名義之外，沒有什么實質性的改變，這不過是不追求真正變革的一個借口[19]?！?/p>

4.2 戒毒周期制定彈性化

目前毒品種類繁多，不僅傳統的毒品繼續延伸泛濫，而且翻新、創造出許多新品種。聯合國《麻醉品單一公約》和《精神藥物公約》中規定的麻醉藥品就有128種，精神藥物有99種[20]。將吸食毒品定性為違法行為或犯罪行為是國際上較為普遍的立法經驗，其保護的法益雖有爭議，但通說界定為公共衛生、公共健康權或者社會管理秩序[21]。無論基于哪種法益保護的需要，不同種類的毒品，其成癮性、危害性、戒除難度、戒斷反應均對人體健康或社會秩序產生不同影響。在毒品分級的基礎上設置不同的行政、刑事處遇是國際上大多數國家和地區的立法經驗，也是我國日后立法當中亟待解決的問題。

筆者建議國務院藥品監督管理部門應會同公安部門、衛生主管部門根據毒品成癮性、危害性，結合中國毒情加快更新毒品目錄，建立毒品分級制度，即使在同一等級的毒品中，也需要不同毒品換算的相關數據。這種分級制度不僅僅體現在毒品目錄中，還需要建立在整個關于毒品的管制、毒品犯罪與毒品濫用的預防、控制與懲治的法律規范體系中。就《禁毒法》的完善而言，筆者認為應根據吸毒種類和成癮程度，確定具體戒毒對象的戒毒期限，建議將《禁毒法》第33條社區戒毒、社區康復期限由“3年”修改為“1到3年”，將《禁毒法》第47條強制隔離戒毒時間由“2年”改為“6個月到2年”，進一步完善階梯式、彈性化的戒毒期限設置[22]。

4.3 戒毒管理機構一元化

根據《禁毒法》、《戒毒條例》的規定，我國目前的戒毒工作處于“多頭管理”的狀態，強制隔離戒毒、社區康復、社區戒毒的決定權統一為公安部門，執行權卻分割于公安部門、司法行政部門、鄉鎮人民政府、城市街道辦事處等多個部門行使。這種權力配置方式，不但明顯違背國務院機構改革原則的要求，明顯違背決定權與執行權分離的程序正當性要求，也明顯與戒毒科學性的要求相違背。建議改革強制隔離戒毒二元管理體制，由司法行政部門戒毒管理局來統一承擔戒毒工作職能，這對當前戒毒工作體系的調整主要體現在兩個方面：

第一，修改《禁毒法》第41條、《戒毒條例》第27 條關于公安機關、司法行政機關分段執行的體制，由戒毒管理局承擔全部強制戒毒執行工作，撤銷公安機關強制隔離戒毒機構，所有強制隔離戒毒所由司法行政機關統一管理。一方面，對違法行為的矯治是司法行政機關的職責所在，也符合司法機關的“事后”性。另一方面有利于將公安機關從戒毒執行中剝離出來，集中警力用于打擊毒品犯罪、查緝毒品違法行為。當前，云南、湖南、青海等省份和廣州市強制隔離戒毒的執行和管理工作已經全面移交司法行政部門，從實際運行情況來看，上述省份強制隔離戒毒工作進行得有序、平穩，戒毒工作的規范化、系統化、科學化水平得到明顯提高。

第二，建議將《禁毒法》第34條關于“城市街道辦事處、鄉鎮人民政府負責社區戒毒工作”的規定，修改為“由戒毒管理局承擔強制隔離戒毒解除后的社區康復以及社區戒毒職能，區縣禁毒專職干部由戒毒局統一選派。”戒毒管理局可代表市司法局對區縣社區戒毒康復工作進行指導，在街鎮層面將社會戒毒康復的具體任務交予司法所，戒毒工作小組設在司法所，禁毒社會工作者、志愿者、社區醫務人員、戒毒司法警察等組成戒毒工作小組[23]。目前，上海按照“政府主導推動、社團自主運行、社會多方參與”的總體思路，推動政府購買服務，孵化培養禁毒社會組織，發展壯大社工隊伍，取得了良好的效果。建議禁毒立法中把握好禁毒工作社會化的大方向，在時機成熟時，可頒布關于禁毒社會工作方向的法律和法規，以規范禁毒社會工作，確立和完善禁毒社會組織，強化經費、人員、福利保障，明確社會工作從業規范資格制度。

4.4 戒毒執行過程醫療化

醫療衛生部門應加強對吸毒成癮的認定、診斷評估、日常醫療的全程性參與，建議調整《禁毒法》第32條、《吸毒成癮認定辦法》第4條關于吸毒成癮認定的規定，明確“對于初次查獲的吸毒人員，公安機關應當委托戒毒醫療機構開展吸毒成癮認定?！背砂a性認定和診斷評估要注重引入第三方力量，特別是醫療衛生部門，目前上海市已在各區縣精神衛生中心開展吸毒成癮認定點工作，通過毛發鑒定、心理評估等多種方法將法律標準與醫學標準相結合，提高成癮認定科學化水平，該項試點工作處于全國領先水平，值得推廣與借鑒。其次是要推進康復式強戒所的建立，主要是完善醫療條件、心理治療條件和就業培訓條件。根據強制隔離戒毒次數、身體狀況等實行定級處遇，建立病殘幼人員收戒的專所，或在強戒所內設立專門的區域，避免各種疾病或惡習的交叉感染。保障戒毒資金、醫務人員、康復設施、治療藥物配備，轉變懲罰重于醫療的斗爭思維，平衡好思想教育、勞動教育、生理脫毒、心理康復四者關系。要進一步完善就業培訓條件，強調吸毒人員的再社會化，發揮親屬、社會機構、志愿者、專家學者等社會力量參與聯合幫教，健全強制隔離戒毒所與社會的無縫對接制度，幫助吸毒人員順利回歸社會。

4.5 檢察機關監督法治化

雖然當前我國法律對于檢察機關在強制隔離戒毒環節的職能規定尚為空白，但是我國憲法第129條明確“檢察機關是國家的法律監督機關”，肩負著監督我國現行所有法律正確有效實施的重要職責?！度嗣窬旆ā返?2條規定“人民警察執行職務，依法接受人民檢察院和行政監察機關的監督”。強制隔離戒毒是《禁毒法》第四章明文規定的三種基本戒毒措施之一，屬于國家行政機關執法活動的重要組成部分，受到檢察機關的監督是應有之義。強制隔離戒毒場所環境封閉，工作保密要求，上級黨組織的紀律監督和社會公眾、團體和新聞輿論的監督難以滲透到具體執行環節中，行政機關內部監督又難以保證中立性和透明度，這種現實需求下，檢察機關的法律監督也有必要成為強有力的專門監督和有效監督。一是通過立法賦予檢察機關明確的監督權。建議修改《禁毒法》、《戒毒條例》或出臺具體操作細則如《人民檢察院強制隔離戒毒工作檢察辦法》，進一步明確檢察機關對強制隔離戒毒活動監督的責任、方式、程序等。二是把握檢察機關對強戒監督的范圍和重點，主要體現定期審查強制隔離戒毒措施呈報決定、期限變更、解除以及強制隔離戒毒人員出入所管理活動等。三要拓寬檢察機關參與戒毒執法監督的路徑。一方面通過派駐檢察室或巡回檢察官強化監督的常態化，對派駐人員實行責任考核、定期輪崗、異地交流制度，避免駐所檢察人員“同化”。另一方面建立聯席會議工作機制，定期通報戒毒機關執法情況及研究分析檢察監督工作。同時，檢察機關要公布舉報電話、電子郵箱，辦公地址等，受理被強制隔離戒毒人員及其法定代理人、近親屬提出的控告、舉報和申訴，處理分流各類信息、線索。此外要賦予檢察機關建議、糾正、處分權，通過對不當執法行為發出糾正違法通知書、檢察建議等形式治理日常執法風險，保障被強制隔離戒毒人員的合法權益。

2008年實施的《禁毒法》將吸毒歸屬于行政違法行為，將吸毒者定位為病人、違法者和受害者，確立了“以人為本”的立法理念。這一重大進步既從制度層面結束了毒品濫用法律定位的爭論，也從價值層面為戒毒工作明確了基本立場。強制隔離戒毒目前存在的問題，主要在于戒毒措施執行和實施的效果不彰，未能達到立法者所設想的目標。因此，關于毒品濫用管制的理性立場并非是對以往禁毒立法的顛覆，而是對《禁毒法》立法目的的回歸。法治化、醫療化、社會化三位一體的規范框架將是本輪《禁毒法》修訂中關于強制隔離戒毒制度完善的必然價值選擇。

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10.15900/j.cnki.zylf1995.2017.04.001

2017-03-14；

2017-03-21）

靳瀾濤（1993— ），男，安徽巢湖人，北京大學法學院碩士研究生。

研究方向：行政法學、禁毒法學、警察法學。郵箱：2272900200@qq.com