廣西環境監管體系存在問題與對策

孫 婷馮慶革于 嶸（.廣西大學，廣西 南寧 50004；2.廣西壯族自治區環境保護宣傳教育中心，廣西 南寧 50022；.廣西環境科學研究院，廣西 南寧 50022）

廣西環境監管體系存在問題與對策

孫 婷1,2馮慶革1于 嶸3
（1.廣西大學，廣西 南寧 530004；2.廣西壯族自治區環境保護宣傳教育中心，廣西 南寧 530022；3.廣西環境科學研究院，廣西 南寧 530022）

通過回顧廣西環境監管體制、機制、法制建設進程，分析了取得的成績和存在的不足，從完善地方法律法規、強化環境經濟政策實施力度和加強部門協管機制等方面，提出了廣西環境監管體制建設對策建議。

環境監管；能力建設;廣西壯族自治區

環境監管體系是環境保護政策研究的重要領域之一。對于我國環境監管境監管體系框架存在的問題，崔卓蘭、任紅濤、陸新元和周杰比較討論了韓國、美國等地的環境執法特點、糾紛行政解決制度和對我國的借鑒[1-4]；徐偉偉、黃錫成和王燕撰文討論了環境糾紛的行政處理機制和構建若干問題[5-7]；吳繼剛、吳椒軍、張慶彩、江馳和馮靖雯分別討論了企業環境責任及其政策法律制度設計，執法體制問題[8-11]；趙美珍分析了中國地方政府和公眾環境監管的互補與協同[12]。對不同環保環節監管能力薄弱問題，張燕系統分析了我國農村環境監管法律存在的一系列問題，指出了農村環境監管機構缺少、監管力量薄弱等客觀問題[13]；張磊從建設“兩型社會”角度分析了我國環境監管能力建設的制約因素，剖析了面對“兩型社會”環境監管能力建設的幾大迫切需要解決的問題[14]；吳舜澤認為應從政府率先履職、改革完善資源環境價格、建立系統完整的政府管理體系等方面加快生態文明制度建設,實現環境管理轉型[15]。

總的來說，結合中國和地方環保監管實際特點，國內學者對環保監管體系建設問題的研究取得了大量豐碩的研究成果。但是對廣西地方環境監管體制的研究領域，迄今尚沒有全面、統一的研究和討論，客觀需要進一步深入研究。本文以廣西環境監管體制建設進程及存在問題為研究對象，分析了廣西環境監管體系建設存在的問題并提出了針對性建議。

1 廣西環境監管體系現狀

1.1 廣西環境監管體系建設進展

1.1.1 地方性法律法規建立

環境法制建設是開展環境監管的基礎和保障。20世紀70年代末，廣西的環保工作開始進入了法制化建設軌道，至1995年底，由自治區人大發布的環保政策法規有 7個，由自治區人民政府發布的環保政策法規有17個，由自治區環保局或聯合各廳局發布的環保政策規章性文件有 30個。“十二五”以來，廣西相繼頒布了《廣西壯族自治區建設項目環境準入管理辦法》和《廣西壯族自治區醫療廢物管理辦法》。組織制定和出臺《廣西農村環境連片整治項目管理辦法》、《廣西農村環境連片整治項目資金管理辦法》、《廣西農村環境綜合整治技術指南》和《關于印發廣西農村環境連片示范項目考核驗收評分表的通知》等一系列管理制度和技術規范，進一步促進完善環境保護法規體系、加強監管力度。總體上來看，廣西在嚴格執行國家環境保護相關法律法規規章制度的同時，根據地方工作客觀需要，對地方環境法制建設工作也予以高度重視。在自治區黨委政府領導下，相繼出臺了一批地方性環保法和規章，各地市也制訂了一批符合地方需求的環境規章制度，廣西地方環保法制建設日益制度化和規范化。

1.1.2 地方性環保標準體系和清潔生產

一是制定重點領域管理減排配套文件。2014年，廣西環保廳和廣西物價局分別出臺了《燃煤發電機組脫硝設施運行考核管理暫行規定（試行）》和《燃煤發電企業脫硫設施運行及脫硫電價管理辦法》。進一步加強國控重點污染源監督性監測，監控國控重點污染源排污和設施運行情況，對存在問題的企業及時予以處罰、責令整改。

二是制定和實施更為嚴格的工業行業污染物排放標準，促進工業行業污染物減排。廣西環保廳制定并發布《廣西甘蔗制糖工業水污染物排放標準》，化學需氧量、氨氮排放限值均大幅度嚴于國家現行標準。組織開展《廣西甘蔗制糖行業清潔生產評價指標體系》、《廣西壯族自治區木薯淀粉行業清潔生產評價指標體系》、《海水池塘養殖清潔生產要求》、《廣西點燃式發動機在用輕型汽車穩態工況法排氣污染物排放限值標準》等地方標準編制工作。

三是嚴格環境準入。廣西環保廳印發了《關于加強建設項目主要污染物排放總量指標管理的通知》，把污染物總量控制指標作為環評審批的前置條件，繼續加強主要污染物總量排放指標審核。從重要行業、區域的規劃環評入手，積極開展規劃環評工作，成立了由分管環保的自治區副主席任組長的自治區規劃環評工作推進領導小組，促進了廣西規劃環評工作由被動開展逐步向主動進行轉變，環評參與宏觀決策的作用得到了逐步增強。出臺了《廣西壯族自治區建設項目環境準入管理辦法》，分類提出更為嚴格的環境準入條件。

四是推進重點企業清潔生產。印發了《廣西“十二五”清潔生產推行規劃》。

1.1.3 相關部門環境監管法律法規體系建立進展

除國家和地方環保部門之外，與環境監管密切相關的地方行政主管部門如林業、水利、國土等部門也出臺了一系列法律法規。

林業部門一是加快了森林資源管護法規文件出臺。研究制定公益林管理、林業有害生物防治檢疫、森林防火條例實施辦法、森林資源保護管理等地方性法規和規范性文件。二是實施廣西林地保護利用規劃。完成《廣西壯族自治區林地保護利用規劃（2010～2020年）》并經自治區人民政府批準實施。三是深化林政資源管理制度改革，建立與林業發展要求相適應的林政資源管理制度。四是完善財政對造林優質苗木、中幼林撫育補貼制度，建立林木良種補貼制度，實行林業機具購置補貼和生產資料價格綜合補貼。五是加強重點公益林監管體系建設。對公益林進行定點監測。六是加強陸地濕地生態系統和海洋生態系統保護。研究制定《廣西濕地保護條例（草案）》，2012年全面完成了第二次濕地資源調查。

水利部門對水電開發建設項目和礦產資源開發項目從嚴許可。水電開發建設項目堅持受理環評文件審批應有流域水電開發規劃環境影響評價審查意見或流域水電開發環境影響回顧性評價研究成果支持。

國土部門不斷提高礦產資源開發生態監管水平。將生態監察工作列為環境監察的重要內容，納入到環境監察機構年度考核中，作為重要的考核指標之一。轉發了環境保護部《礦山環境監察指南（試行）》，有力指導了各地開展礦山環境監察工作。加強與環保部門溝通，在礦山開發建設和環境保護上形成監管合力。

農業部門主要從農業種植區規劃和農業種植污染治理兩個方面開展環境保護工作。1993年，環保廳會同農業廳頒布了《廣西生態農業試點規劃技術規范》；1995年，廣西人大常務委員會通過《廣西壯族自治區農業環境保護條例》（2004年修訂）；1997年，自治區人民政府印發了《廣西壯族自治區農業環境保護條例行政罰款實施辦法》。通過出臺一系列政策文件，不斷加強農業面源污染防治，大力推廣農業清潔生產技術。

1.2 廣西環境監管部門協調機制建設成效

“十二五”期間，廣西環境監管協調機制進一步強化。一是建立聯合查處機制。在整治違法排污企業保障群眾健康環保行動領導小組統一部署下，監督各項整治工作的落實情況，領導小組下設辦公室，具體負責日常事物工作。二是建立環境違法案件移送制度。先后對日常檢查發現的或經舉報確認的屬于《淘汰落后生產能力、工藝和產品目錄》規定的小造紙、小酒精、小淀粉、小冶煉等企業向經濟主管部門、工商部門和電力部門移送，予以注銷企業營業執照、停水斷電等應對措施。三是建立違法排污企業新建項目制約機制。明確了環保首批制，對于超過總量排污、違法超標排污的企業，不僅要采取限期治理或停產整頓措施，同時也要限制新上項目。對不法排污企業新建項目，發改、經貿等部門不予立項，國土、規劃等部門不予劃批土地，水電部門不予審批用電，銀行信貸行業不予金融支持等一系列措施。四是建立督察督辦機制。對各級督察部門發現的嚴重違法問題，可向縣級部門下達監察通知書，提出明確要求和整改期限。對查處不力或報告不實造成嚴重后果的，追究當事企業和當事人責任。五是扎實推進綠色信貸政策。各級環境保護部門定期向同級人民銀行通報對企業的行政處罰、建設項目審批和驗收、清潔生產審核等環境信息，按年度發布《廣西信貸指導意見》，指導各商業銀行在信貸工作中應用于信貸工作，控制信貸風險，支持綠色產業發展，抑制“兩高一資”盲目投資。各金融機構通過加強客戶準入管理、加強貸款流程管理、加強信貸風險管理，逐步建立抑制“兩高一剩”項目的信貸機制。

2 廣西環境監管中的問題

2.1 地方法律法規逐步成型，但總體上還不完備

通過近20年的地方環境保護立法實踐，廣西壯族自治區相繼制定和頒布了《廣西壯族自治區環境保護條例》等幾十個法規、規章和規范性文件，目前主要問題在于：地方特色不明顯，總體上是在國家環境法規體系進一步細化，沒有針對地方特點，制定適合地方產業結構特征和環境狀況及問題的法規體系；環境污染治理主要依靠行政-控制政策，部門和地方行政色彩濃重，缺乏社會各界廣泛參與等，不利于地方環境立法的規范化，地方法規體系建設缺乏長期規劃意識。

此外，由于地方經濟社會的快速發展，近年來，已有的一些地方環境保護法律法規體系逐漸出現了不能適應當前新形勢現象。具體表現在：一是法律規定上不完善或過時，一些重要的環境制度與社會經濟發展現狀不匹配，需要進一步完善和修訂。二是一些重要的環境污染治理領域相關法律法規技術標準缺失，存在制度空白。如廣西飲用水水源保護區環境管理條例至今尚未出臺，使各市縣飲用水水源地保護區污染治理工作只能根據《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國水法》等法律原則要求落實；作為排污交易重要工作基礎的地方污染物排污許可證管理條例缺失，缺乏嚴格審核的企業排污量自報數據使得全區工業企業排污權有償使用基數核定和可交易的排污權配額分配難以確定；重點污染行業地方標準目前僅出臺 1項甘蔗制糖排污地方標準，其他諸如酒精、淀粉、造紙、礦山開采等重污染行業地方標準缺失，行業技術準入門檻偏低，相關環境管理措施缺乏足夠法律依據，工作推進效果打折。三是有關法律規定不統一，易造成不公平現象。普遍存在對于不同規模、不同建成企業或項目差別化的環境管理政策，客觀造成環保責任和義務的不對稱，產生不公平現象。此外，環境資源作為重要的生產要素長期被忽視，環境資源有償使用制度未建立，排污收費偏低，長期存在“守法成本高，違法成本低”現象。

2.2 環境經濟政策配套機制推進緩慢

由于歷史原因，廣西環保監管經濟政策配套機制推進緩慢。在環境價格政策方面，目前，廣西已經出臺了燃煤電廠二氧化硫和氮氧化物脫硫脫氮優惠電價政策，但諸如報廢熒光燈管等廢棄物回收和無害化處置補貼政策、再生水價格政策、礦井水和雨水開發利用的價格政策均未出臺。資源開采過程中的生態環境破壞成本也未納入煤炭、石油等資源定價體系；在環境金融服務方面，“十二五”期間，廣西作為環保部試點開展了環境污染責任保險政策，但從實施效果來看，參保企業積極性不高，不同行業環境風險評估技術規范缺失，導致一些風險不確定企業保險公司拒絕承保；在污染物有償使用和交易制度建設方面，“十二五”期間，僅組織開展了排污許可證調查和排污交易前期基礎性課題研究，未全面推行排污權有償使用和交易制度；在生態補償機制建設方面，“十二五”期間，根據主體功能區生態縣域轉移支付對部分石漠化嚴重區域進行生態補償；九州江流域，廣東廣西兩省簽訂流域綜合整治協議，廣東對廣西上游流域生態修復予以資金補償。但在全區層面來看，生態補償機制未全面實施，重點流域、自然保護區、礦產資源開發區和資源枯竭型城市未實現全覆蓋。

2.3 管理機制逐步建立，但仍顯不完善

自20世紀70年代以來，通過多年努力，以環境保護行政首長目標責任制、環境影響評價、環保“三同時”、主要污染物總量控制、污染源監督管理、排污收費、城市環境綜合整治定量考核、環境安全保障和環境應急機制為核心，廣西逐步建立了一套相對完善的環境保護機制，為地方環境保護發揮了重要的制度保障。但也逐漸暴露出了一些內在問題。

2.3.1 黨政干部環境考核績效體制不完善

廣西作為經濟欠發達后發展地區，由于以往制定的地方黨政干部考核指標中環境保護的權重較低，地方行政首長重經濟發展輕環境保護的狀況在全區較為普遍。

2.3.2 部門協調機制不完善

一是空間產業布局、產業結構優化部門事前介入能力不足。如在經濟社會發展相關重要區域、流域發展、重大產業規劃等對區域、行業污染體系產生重大導向型影響的領域，環境保護部門缺乏足夠的話語權，規劃環評往往扮演的是保駕護航的角色。在主要污染物總量減排領域，由于“十二五”期間工程減排潛力下降，在可產生顯著減排績效的結構減排領域，環保部門主要是根據發改、工信部門提出的能源結構調整、產業落后產能淘汰目錄開展工作，還不能做到根據環境質量、主要污染物總量控制需求和環境污染治理績效評估反向約束，從而起到通過環境保護優化產業結構的制衡作用。

二是在污染治理過程中，部門相互之間缺乏高效聯動。盡管國家明確了以環保行政主管部門牽頭，水利、林業等相關部門協助的環境保護綜合監管機構體系，為環境安全保障提供了堅實的制度體系，但是在環境監管領域，還存在著部門權力交叉、權責不一的現象。以飲用水水源地安全監管為例，相關法律不協調，“九龍治水”現象長期存在，在農村飲用水水源保護區劃定中，《水法》要求省一級劃定保護區，《水污染防治法》要求市、縣劃定保護區，省級審批。在廣西主要流域水污染治理方面，流域內各個點、面源污染源治理牽涉水利、環保、農業、林業、衛生、畜禽等多個部門，由于長期缺乏協同監管機制，各部門分管一塊，難以形成合力，進行有效監管。在城鎮生活垃圾污水治理方面，涉及住建、環保、衛生、城管等部門，住建負責污水管網建設、環保負責處理達標監測監察，各部門多頭治理難以形成合力優勢。由于城鎮污水處理設施建設滯后，2014年5月，經自治區人民政府同意，環保廳聯合監察廳對9個未能完成2013年減排目標任務的市分管領導進行了約談。2015年3月，自治區住建、發改聯合環保部門對城鎮污水處理設施建設嚴重滯后的9個市、31個縣的相關負責人進行約談。

3 對策建議

3.1 健全環境監管法制

以新修訂的《環境保護法》實施為龍頭，形成有力保護生態環境的法律法規體系，這是推進生態文明建設的強大武器。新修訂的《環境保護法》在環境保護基本理念、公眾參與、法律責任等方面都做出了重要修改。要在認真學習的基礎上，切實宣傳好貫徹好實施好新修訂的《環境保護法》，結合廣西生態文明建設和地區生態文明示范區建設工作，以提供廣西“兩個建成”優質環境保障為目標，充分發揮地方立法的主動性，全面推進地方環境保護法律法規、政策制度和環境標準建設，做好頂層設計，真正做到從源頭開始全過程防范環境污染事件。

認真貫徹落實新修訂的《環境保護法》和“兩高”《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，修訂《廣西壯族自治區環境保護條例》，從法律層面強化環境保護執法部門的職責和權威，強化對環境污染整治公共事務的管制責任和管理權力。制定地方污染源監管條例，加強軟硬件建設，加強對重點污染源在線監控能力建設，確保污染治理設施能長期保持正常運轉和達標排放。

通過地方立法，從自然資源開發利用空間布局、經濟產業結構調整及優化角度，通過加強環境影響評價審查力度，從源頭實現對全區制糖、造紙、酒精、淀粉等主要污染行業及重工業、重化工的宏觀控制，從源頭消除污染隱患和風險。制定科學合理的排污收費價格體系，通過市場手段引導企業不斷提高治污水平。

根據環境保護和生態建設重點任務和經濟社會發展需要，進一步建立健全相關法規標準體系。建議研究制定《廣西飲用水水源保護區環境保護管理條例》、《廣西主要污染物排放總量控制管理條例》、《廣西水污染防治管理條例》、《廣西機動車尾氣污染防治條例》、《廣西船舶尾氣污染防治條例》、《廣西生態保護紅線管理辦法》、《廣西重要生態功能區保護管理條例》、《廣西濕地資源保護條例》、《廣西危險廢物污染環境防治條例》、《廣西生態補償暫行管理辦法》、《廣西森林資源開發利用管理辦法》、《廣西公益林管理辦法》、《廣西畜禽養殖污染防治管理辦法》、《廣西噪聲污染防治辦法》等地方性法規和規范性文件，制定更符合廣西實際和環保監管需求的污染物排放（控制）標準。

推動公共參與、信息公開和群眾監督，保障公眾環境知情權、訴訟權和索賠權等。鼓勵公共積極參與環境監督管理，形成多方參與的“依法治污”良好工作氛圍。

3.2 推進排污交易、生態補償等環境經濟政策

3.2.1 建立健全資源環境財稅、價格機制。

建立健全污染者付費制度、生態環境損害賠償制度、資源有償使用制度、礦山環境恢復治理保證金等制度。根據十八大以來生態文明改革總體方案，健全體現資源環境成本的價格和收費政策。逐步提高排污費收費標準、城鎮污水和垃圾處理收費標準，滿足城鎮污垃設施正常運行的資金需求。推行排污許可證制度，建立重污染企業退出機制。開展前期研究，明確部門職責，啟動廣西全區排污交易工作，完善排污權交易制度。針對高環境風險企業，強化環境污染責任保險制度，擴大企業覆蓋范圍。進一步深化資源型產品價格改革，加快形成反映環境損害成本的價格機制。出臺地方性煙氣脫硫脫硝電價政策、可再生能源發電和垃圾焚燒發電廠優先上網和補貼政策，加大差別電價和階梯型水價的實施力度，推進步進制電價和水價政策。生化綠色信貸政策，建立抑制重污染項目和鼓勵清潔項目的信貸機制。將環境監管、環境基礎設施建設、環境監測和評估等納入環境基本公共服務范疇，合理確定不同區域基本公共服務標準和支持政策，推動實現區域、城鄉環境基本公共服務均等化。穩步推進綠色信貸、綠色證券、排污權有償使用和交易等其他環境經濟政策手段試點工作

3.2.2 加大生態補償標準。

建立適應廣西主體功能區建設要求的環境經濟政策、生態補償政策和績效考核機制，引導各地嚴格按照主體功能區的定位推進發展。利用財政轉移支付、保證金等手段，推進桂東北南嶺水源涵養生態保護區、桂西南喀斯特生物多樣性保護區等重要生態功能區，自然保護區、重要濕地、流域水資源開發和礦產資源開發等重點區域和領域的生態補償，逐步提高重點公益林森林生態效益補償標準。鼓勵同一流域上下游生態保護和生態受益地區之間建立生態補償機制，力爭將珠江中上游流域作為國家生態補償的重點區域，針對廣西環境資源和區域發展的不同特征，在漓江、九洲江等流域探索建立跨境生態補償管理機制，以破解由于行政區劃分割導致的生態資源環境不合理利用，流域環境污染權責不一問題。

加大水土保持生態效益補償資金的籌集力度。完善財政對造林優質苗木、中幼林和低產林撫育補貼制度，建立林木良種補貼制度，實行林業機具購置補貼和生產資料價格綜合補貼。爭取生物防治國家補貼。建立健全森林保險機制和林權抵押貸款制度。建立資源型企業可持續發展準備金制度，資源型企業按照規定提取用于環境保護、生態修復等方面的專項資金，準予稅前扣除。

3.3 完善環境污染治理管理機制

3.3.1 完善環境保護與經濟社會發展協調發展機制

樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念，堅持保護優先方針，利用好環境保護對發展方式轉變和經濟結構調整的倒逼機制，把調整優化結構、強化創新驅動和保護生態環境結合起來，推動綠色發展、循環發展、低碳發展。以深化生態環保體制改革為契機，以廣西省級“多規合一”試點為開端，建立資源環境承載能力監測預警機制，建立嚴格監管所有污染物的環境保護組織制度體系。總結廣東、廣西九洲江水污染治理省區協調管理經驗，組建高規格的環境管理協調機構，具體承擔各個部門在重大環境事務上的決策，針對重大經濟社會發展規劃、重點工業和跨行政區跨流域涉及的環境問題，事前介入，強化“依法治污”源頭控制作用。強化環評審批權，實現制度創新，強化地方環評審批監管力度，實現環評事先控制、事后監督。堅持源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲，用鐵規、鐵腕和鐵紀治事治人，強化污染防治工作。

研究建立流域性水污染聯防聯治工作機制，圍繞廣西南流江、九洲江、下雷河等水質未達標河流治理為中心，出臺各流域水污染綜合防治工作方案，溝通上下游政府間水污染防治的工作情況和信息，協商治理計劃，協同治理動作；實施跨區界水質交接責任制和補償激勵機制，不斷增強流域治理效果。

3.3.2 強化黨政干部環保績效考核

側重頂層設計，根據中共中央國務院2015年印發的《生態文明體制改革總體方案》要求，取消重點重要生態功能區縣區GDP考核模式，實行生態優先和農產品供給優先的績效考評方式，切實發揮績效管理導向作用，嚴格控制自然資源空間開發布局，從源頭消除工業污染對全區重點、重要生態保護區域污染隱患，促進全區經濟社會持續健康發展。

加強環保政績考核，促使各級政府切實加強環境執法工作。一是要加強政府主要領導的環境法制教育，樹立科學發展觀和政績觀；二是建立完善的黨政干部環保工作績效考核機制、主要干部離任環境保護審計制度，切實實行環保責任追究制；三是重大環境問題一票否決制。

4 結語

本文對廣西環境監管體制建設歷程進行了回顧，對其中存在的問題進行了分析并提出了對策建議。應該指出，廣西環境監管中暴露出來的問題，本質上是地區經濟社會快速發展新形勢下，已有的環境監管體系不協調和不適應問題，深化改革力度、健全法律制度、完善監管體系、強化專項執法是解決這些問題的主要途徑，要求地方各級政府根據黨中央國務院和自治區人民政府部署的各項工作任務要求，切實落實環境保護工作“黨政同責”、“一崗雙責”，科學制定環境監管改革的路線圖和時間表，確保廣西環境監管工作取得新成效。

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圖4 界面管理界面

4 結論

經過調查發現，由于工作壓力的增大，很多職工都處于身體亞健康的狀態，因此如果能開發出一個可以隨時隨地供廣大職工進行醫療咨詢的平臺，而避免頻繁去醫院排隊掛號的話，將是一個非常有意義的事情。本平臺正是基于這樣的背景，以醫療保健為主題，從為職工提供方便服務的角度出發，設計系統各模塊功能，開發出了一套實時、方便又能完全自主的尋醫問藥平臺。但由于技術力量和時間的有限，項目組只基本完成了基于PC端的開發。但是基于方便快捷的考慮，在手機APP端的開發，將是項目組今后的努力方向。

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Study on environmental protection supervision model of the Guangxi Zhuang autonomous region

This study analyzes the domestic environmental regulatory capacity building, from the perspective of environmental policy research. For the development of Guangxi environmental protection supervision ability, the paper explores issues of local government that exist in the field of environment regulation from different aspects according to the actual conditions, and analyzes the reasons for the problems, and puts forward the countermeasures and suggestions on the environmental supervision mechanism of Guangxi.

environmental supervision; capacity building; Guangxi Zhuang autonomous region

X32

A

1008-1151(2016)12-0035-05

2016-11-10

孫婷（1984－），女，廣西大學在職研究生，廣西壯族自治區環境保護宣傳教育中心講師，從事環境保護教育宣教工作。