世界老齡人口的貧困特征與反貧困公共政策

郝君富

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京100029）

主題欄目：中國老齡化問題研究

世界老齡人口的貧困特征與反貧困公共政策

郝君富

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京100029）

老齡人口更易遭遇貧困的風(fēng)險(xiǎn)，面向老齡人口開展反貧困管理是各國政府公共政策的重要內(nèi)容。世界老齡人口的貧困主要表現(xiàn)為六大差異特征：區(qū)域性差異、性別差異、年齡差異、家庭結(jié)構(gòu)差異、種族差異及城鄉(xiāng)差異?；趯?duì)世界老齡人口貧困特征的分析，老齡人口反貧困的公共政策選擇主要包括：通過公共養(yǎng)老金計(jì)劃向老齡人口提供“社會(huì)安全網(wǎng)”;延遲退休年齡;基于性別公平視角優(yōu)化養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì);實(shí)現(xiàn)全面健康服務(wù)的可得性;提升就業(yè)質(zhì)量，降低非正規(guī)就業(yè);宏觀經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向包容性增長。

人口老齡化;老齡人口;貧困;反貧困;公共政策;社會(huì)保障

一、引 言

出生率的下降和人口壽命的延長導(dǎo)致老齡化現(xiàn)象在當(dāng)前世界范圍內(nèi)普遍存在，并將成為一個(gè)長期的挑戰(zhàn)。聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年世界60歲及以上人口為9.01億人，占世界總?cè)丝诘?2.3%，60歲及以上人口正以每年3.26%的速度增長，到2030年將達(dá)到14億人，2050年將達(dá)到21億人，占世界總?cè)丝诘谋壤龑⑸仙?1.5%［1］7，27。隨著年齡的增長，收入獲取能力部分或全部喪失，使貧困或收入的不穩(wěn)定性成為老齡人口所面臨的最主要風(fēng)險(xiǎn)［2］45。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家2012年以來最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，平均而言，65歲和76歲以上老齡人口的貧困率①“貧困率”指標(biāo)的計(jì)算需要基于“貧困線”的界定標(biāo)準(zhǔn)?！皣H貧困線標(biāo)準(zhǔn)”（International Poverty Line Standard）可分為“絕對(duì)貧困線”和“相對(duì)貧困線”兩大類指標(biāo)。世界銀行基于購買力平價(jià)將國際貧困線界定為每人每天生活支出1.90美元，采用的是絕對(duì)消費(fèi)貧困線標(biāo)準(zhǔn)。OECD國家和歐盟則多采用相對(duì)的收入貧困線標(biāo)準(zhǔn)，即以一個(gè)國家或地區(qū)中位數(shù)家庭可支配收入的一定比例（通常為50%）作為該國家或地區(qū)的貧困線標(biāo)準(zhǔn)。因不同國家的收入和物價(jià)水平不同，高收入水平國家通常選擇較高的絕對(duì)貧困線水平，而低收入國家的絕對(duì)貧困線水平則較低，因此，絕對(duì)的貧困率概念不具有可比性，特別是跨國家的國際比較。參見M.F.F? rster，″Measurement of Low Incomes and Poverty in a Perspective of International Comparisons，″www.oecd.org/dataoecd/45/58/1895548.pdf，2016-02-23。本文僅在研究某一特定國家的貧困率指標(biāo)時(shí)可能采用該國特定的絕對(duì)“國家貧困線標(biāo)準(zhǔn)”（National Poverty Line Standard），除此之外，為利于展開國際比較，除特別說明，均采用相對(duì)的收入國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)，即將貧困的標(biāo)準(zhǔn)界定為家庭可支配收入低于本國中位數(shù)家庭可支配收入的50%，并計(jì)算相應(yīng)的貧困率指標(biāo)。分別為12.4%和14.7%，均高于11.3%的總?cè)丝谄骄毨剩?］171。因此，在人口老齡化背景下，面臨更高貧困風(fēng)險(xiǎn)的老齡人口比重進(jìn)一步提升，如何更好地面向老齡人口這一脆弱群體開展反貧困管理，是各國政府公共政策改革需要持續(xù)關(guān)注和思考的重要方面，這將直接關(guān)系到未來更大群體的老齡人口的福祉。

二、世界老齡人口貧困的差異特征分析

為更有針對(duì)性地面向脆弱老齡人口群體開展反貧困管理，有必要首先分析和把握世界老齡人口的貧困特征。當(dāng)前世界老齡人口貧困具有六大差異性特征：

（一）區(qū)域性差異特征

老齡人口貧困率整體上高于總?cè)丝诘呢毨?，但世界貧困老齡人口的分布體現(xiàn)出明顯的區(qū)域性差異特征。以O(shè)ECD國家為例，65歲以上老齡人口相對(duì)的收入貧困率平均為12.4%，但在OECD國家內(nèi)部存在顯著的國別差異，如荷蘭老齡人口的貧困率最低，僅為2%;最高的韓國則高達(dá)49.6%。區(qū)域性差異特征明顯，如圖1所示。

圖1 OECD國家65歲以上老齡人口貧困率的國別差異特征圖②數(shù)據(jù)來源：OECD Income Distribution Database（IDD），www.oecd.org/social/income-distribution-database.htm，2016-07-28。限于數(shù)據(jù)的可得性，本圖數(shù)據(jù)中韓國為2009年的數(shù)據(jù)，土耳其為2011年的數(shù)據(jù)，其他國家均為2012年以來的最新數(shù)據(jù)。

老齡人口貧困率具有明顯的區(qū)域性國別差異特征，主要可歸因于以下三方面：

1.一國宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平

一國的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了國民收入水平及政府可用于轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政支出水平，因此，宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的國別差異是影響世界老齡人口貧困率區(qū)域性差異的重要因素之一。聯(lián)合國2013年的研究報(bào)告顯示，34個(gè)OECD國家60歲以上老齡人口的貧困率為15.1%，其中5個(gè)發(fā)展中國家老齡人口的貧困率為26.2%，而29個(gè)發(fā)達(dá)國家老齡人口的貧困率為13.2%［4］71。對(duì)于“未富先老”的發(fā)展中國家而言，只能用更短的時(shí)間建立或完善社會(huì)保障體系以應(yīng)對(duì)人口老齡化，但其可動(dòng)用的資源卻更少。而且，當(dāng)前世界三分之二的60歲以上老齡人口生活在發(fā)展中國家，而發(fā)展中國家的人口老齡化正在加速，至2050年這一比重將增至約80%［5］9。因此，發(fā)展中國家的老齡人口貧困問題尤其值得關(guān)注，如何利用有限的資源設(shè)計(jì)并執(zhí)行適合的公共政策，對(duì)發(fā)展中國家而言日益緊迫。

2.一國收入分配的公平性

收入分配的公平性是形成世界老齡人口貧困率區(qū)域性差異的另一重要因素。除少數(shù)例外情況，收入分配差異越大的國家，相應(yīng)也具有越高的相對(duì)收入貧困水平［6］17?；嵯禂?shù)是國際上通用的綜合考察收入分配公平程度的量化指標(biāo)，以O(shè)ECD國家為例，各國65歲以上老齡人口的貧困率水平與基尼系數(shù)之間存在較為一致的變動(dòng)關(guān)系，即一國的社會(huì)收入分配越不公平，基尼系數(shù)越大，對(duì)應(yīng)的本國65歲以上老齡人口的貧困率也越高（如圖2所示）。

圖2 OECD國家65歲以上老齡人口貧困率與基尼系數(shù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系圖①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)OECD統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫整理得到，因數(shù)據(jù)缺失，本圖未包含韓國的數(shù)據(jù)。

3.一國公共養(yǎng)老金體系的完備性

公共養(yǎng)老金收入是支持老齡人口家庭生活支出最基本的來源。OECD國家65歲以上老齡人口的收入來源中平均有59%來自公共養(yǎng)老金，其中，在多數(shù)國家，對(duì)于收入最低的40%的老齡人口，公共養(yǎng)老金收入占其總收入的80%以上［7］74。公共養(yǎng)老金體系覆蓋越廣泛的國家，養(yǎng)老金占老齡人口收入的比例越高，進(jìn)而老齡人口的貧困率也越低。北歐和西歐國家成熟、慷慨以及體現(xiàn)再分配效應(yīng)的養(yǎng)老金體系是這些國家老齡人口貧困率低的重要原因。而韓國老齡人口貧困率高的主要原因是其養(yǎng)老金體系不完全成熟，老齡人口主要的收入來源仍是工作收入，而非養(yǎng)老金收入。澳大利亞和瑞士老齡人口貧困率較高的主要原因是很多養(yǎng)老金領(lǐng)取人通常一次性提取其累積的養(yǎng)老金，而非以年金形式提?。?］170。因此，各國公共養(yǎng)老金體系的發(fā)展水平以及機(jī)制設(shè)計(jì)的差異可能是造成世界老齡人口貧困率區(qū)域性差異的另一重要因素。

（二）性別差異特征

女性老齡人口較男性更易遭遇貧困問題。OECD國家2012年以來的數(shù)據(jù)顯示，65歲以上女性老齡人口的貧困率平均為12.4%，而男性老齡人口的貧困率平均為8.4%。而且所有可取得數(shù)據(jù)的31個(gè)國家中，女性老齡人口的貧困率無一例外均高于男性（如圖3所示）。

圖3 OECD國家65歲以上老齡人口貧困率的性別差異特征圖①數(shù)據(jù)來源：OECD Income Distribution Database（IDD），www.oecd.org/social/income-distribution-database.htm，2016-07-28。因數(shù)據(jù)缺失，本圖未包含韓國、日本和智利三個(gè)國家的數(shù)據(jù)。

女性人口的平均壽命較男性長，幾乎在世界所有國家和地區(qū)中，女性老齡人口的數(shù)量均超過男性。從性別比指標(biāo)來看，2013年全球65歲以上老齡人口中每百名女性老齡人口所對(duì)應(yīng)的男性老齡人口為80人［4］33，即老齡人口中女性老齡人口占主體，這被稱為“老齡化的女性化”特征（feminization of ageing）;而女性老齡人口的貧困水平整體上高于男性，因此，世界老齡人口的貧困問題主要是女性老齡人口的貧困問題，這被稱為老齡人口“貧困的女性化”特征（feminization of poverty）。因此，持續(xù)關(guān)注并降低女性老齡人口的貧困，對(duì)于實(shí)現(xiàn)老齡人口反貧困的公共政策目標(biāo)具有關(guān)鍵性的影響。

（三）年齡差異特征

OECD國家2012年以來的數(shù)據(jù)顯示，65歲以上老齡人口的貧困率平均為12.4%，其中66—75歲“年輕老齡人口”（younger old）的平均貧困率為10.9%，而76歲以上“較高齡老齡人口”（older old）的平均貧困率則高達(dá)14.7%。除波蘭等少數(shù)國家外，多數(shù)國家76歲以上老齡人口的貧困率均高于66—75歲老齡人口，即老齡人口貧困體現(xiàn)出明顯的年齡差異特征，“高齡”老齡人口的貧困水平整體上高于“年輕”老齡人口（見圖4）。

圖4 OECD國家65歲以上老齡人口貧困率的年齡差異特征圖①數(shù)據(jù)來源：OECD Income Distribution Database（IDD），www.oecd.org/social/income-distribution-database.htm，2016-07-28。因數(shù)據(jù)缺失，本圖未包含韓國的數(shù)據(jù)。

聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全球80歲以上的“最高齡老齡人口”（the oldest old）預(yù)計(jì)將由2015年的1.25億人（占比1.7%），增加至2050年的4.34億人（占比4.5%），2100年則將達(dá)到9.44億人（占比高達(dá)8.4%）［1］9，27，即老齡人口自身也在“老齡化”。而“高齡”老齡人口的貧困率高于“年輕”老齡人口，因此，老齡人口自身的老齡化趨勢(shì)必將進(jìn)一步加劇老齡人口反貧困問題的嚴(yán)峻性，面向老齡人口的反貧困公共政策需要特別關(guān)注“高齡”老齡人口這一脆弱群體。

（四）家庭結(jié)構(gòu)差異特征

世界老齡人口貧困還表現(xiàn)出明顯的家庭結(jié)構(gòu)差異特征，可獲取資料的30個(gè)OECD國家的數(shù)據(jù)表明，所有國家獨(dú)居老齡人口的平均貧困率水平均高于夫妻共同生活的家庭。平均而言，OECD國家中，夫妻共同生活家庭的貧困率為9.5%，而獨(dú)居老齡人口的貧困率為25%，相當(dāng)于前者的2.63倍（如圖5所示）。

圖5 OECD國家65歲以上老齡人口貧困率的家庭結(jié)構(gòu)差異特征圖②資料來源：OECD，Pensions at a Glance2011：Retiremen-tincome Systems in OECD and G20Countries，Paris：OECD Publishing，2011。因數(shù)據(jù)缺失，本圖未包含愛沙尼亞、智利、斯洛文尼亞、以色列四個(gè)國家的數(shù)據(jù)。

近幾十年來，人們婚姻觀念的變化導(dǎo)致家庭結(jié)構(gòu)正發(fā)生巨大的變化，主要體現(xiàn)在結(jié)婚率的下降和離婚率的上升。以O(shè)ECD國家為例，1970年至2010年，結(jié)婚率③即每1000個(gè)人口中結(jié)婚的人數(shù)占比。由8.15‰下降至5‰，而離婚率④即每1000個(gè)人口中離婚的人數(shù)占比。由1.05‰上升至2.11‰［8］93。這一婚姻和社會(huì)家庭結(jié)構(gòu)的變化將導(dǎo)致獨(dú)居老齡人口的增加，而獨(dú)居老齡人口的貧困率遠(yuǎn)高于夫妻共同生活的家庭，因而進(jìn)一步增加了老齡人口貧困問題的嚴(yán)重性。同時(shí)，從獨(dú)居老齡人口的性別結(jié)構(gòu)來看，因女性壽命更長，男性通常傾向于娶比自己年齡小的妻子，且老齡男性的再婚率較女性更高，因而導(dǎo)致處于婚姻狀態(tài)的女性老齡人口的比例遠(yuǎn)低于男性，全球60歲以上老齡人口處于婚姻狀態(tài)的比例，男性為80%，女性僅為48%［4］36。女性老齡人口的貧困率整體高于男性，而獨(dú)居老齡人口又以女性為主體，從另一方面進(jìn)一步加劇了老齡人口反貧困問題的嚴(yán)峻性。因此，面向老齡人口反貧困的公共政策需要特別關(guān)注如何降低更具弱勢(shì)性的獨(dú)居高齡女性老齡人口的貧困問題。

（五）種族差異特征

一個(gè)國家可能同時(shí)存在多個(gè)不同的種族，文化差異、種族歧視等因素可能使不同種族人口在社會(huì)融入程度、受教育水平、就業(yè)機(jī)會(huì)及收入水平、社會(huì)保障服務(wù)的可得性及受益水平等方面存在差異，致使老齡人口的貧困率存在種族差異。以美國這一典型的移民國家為例，在美國主要有白人、黑人、拉美裔、亞裔人種等，各種族老齡人口中白人的貧困率最低，其次是亞裔人口，黑人和拉美裔人口的貧困率最高（見圖6）。在種族差異特征明顯的國家，通過反歧視政策持續(xù)推進(jìn)各種族人口在受教育機(jī)會(huì)、就業(yè)機(jī)會(huì)及社會(huì)保障受益等方面的平等，應(yīng)成為老齡人口反貧困公共政策的重要內(nèi)容之一。

圖6 美國65歲以上老齡人口貧困率的種族差異特征圖①資料來源：C.DeNavas-Walt&D.P.Bernadette，″Income and Poverty in the United States：2014，″in U.S.Census Bureau （ed.），Current Population Reports，Washington D.C.：U.S.Government Printing Office，2015，pp.60-252。這里對(duì)“貧困”的界定采用的是美國人口調(diào)查局根據(jù)家庭規(guī)模及家庭成員構(gòu)成（如家庭中18歲以下未成年子女的數(shù)量）等因素制定的國家絕對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)一覽表（2014年）中的標(biāo)準(zhǔn)，若家庭貨幣收入低于相應(yīng)的貧困線門檻，則計(jì)入貧困率的統(tǒng)計(jì)。

（六）城鄉(xiāng)差異特征

具有城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征的國家，其老齡人口的貧困可能還具有較為明顯的城鄉(xiāng)差異特征。在城市有更多高薪、高生產(chǎn)效率的就業(yè)機(jī)會(huì)，而在農(nóng)村或偏遠(yuǎn)地區(qū)，就業(yè)機(jī)會(huì)及社會(huì)保障機(jī)制的覆蓋面較為有限。國際勞工組織對(duì)24個(gè)國家的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，城市就業(yè)人口繳費(fèi)型養(yǎng)老金的參與率平均為34.8%，而農(nóng)村僅為14.3%，城鄉(xiāng)差異率為20.5%（見表1）。就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)保障覆蓋的缺乏使農(nóng)村老齡人口的貧困水平整體高于城市。以蒙古為例，低于本國絕對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村地區(qū)老齡人口占比為37%，而城市為27.9%［9］17。對(duì)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯的國家，關(guān)注并持續(xù)降低農(nóng)村老齡人口的貧困對(duì)降低老齡人口整體貧困率至關(guān)重要。

表1 就業(yè)人口繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)參與率的城鄉(xiāng)差異 單位：%____

三、面向老齡人口開展反貧困的公共政策選擇

基于對(duì)世界老齡人口貧困的差異特征及其原因的分析，重點(diǎn)關(guān)注老齡人口中更易遭遇貧困風(fēng)險(xiǎn)的主要弱勢(shì)群體，世界各國正努力通過多方面的公共政策改革開展反貧困管理，以應(yīng)對(duì)老齡化背景下更大群體的老齡人口反貧困的挑戰(zhàn)。

（一）通過公共養(yǎng)老金計(jì)劃向老齡人口提供“社會(huì)安全網(wǎng)”

在所有社會(huì)中，社會(huì)保障對(duì)阻止和降低貧困都發(fā)揮著重要作用，老齡人口貧困率水平較低的國家通常具有較為完善的社會(huì)安全網(wǎng)體系，通過公共養(yǎng)老金計(jì)劃發(fā)揮再分配效應(yīng)［4］73。公共養(yǎng)老金體系包括繳費(fèi)型計(jì)劃和非繳費(fèi)型計(jì)劃兩種基本類型①繳費(fèi)型計(jì)劃養(yǎng)老金，即強(qiáng)制性的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)計(jì)劃和（或）自愿型職業(yè)或其他商業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃。非繳費(fèi)型計(jì)劃養(yǎng)老金具體包括：a.全面性的（universal），覆蓋所有達(dá)到一定法定年齡并滿足公民身份或最低居住時(shí)間條件的老齡人口;b.養(yǎng)老金調(diào)查（pension test），只提供給那些未獲得繳費(fèi)型養(yǎng)老金，或所獲得的繳費(fèi)型養(yǎng)老金水平低于特定最低門檻值的老齡人口（不考慮除養(yǎng)老金外的其他收入）;c.家計(jì)調(diào)查（means test），只提供給那些養(yǎng)老金及其他收入加總后低于特定最低門檻值的老齡人口。。為使公共養(yǎng)老金體系在有效阻止老齡受益人口及其家庭陷入貧困方面發(fā)揮更大的作用，近年來公共養(yǎng)老金體系的改革主要體現(xiàn)在以下兩方面。

1.擴(kuò)大繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃的覆蓋面，為更多的退休老齡人口提供收入保障

從可獲取數(shù)據(jù)的178個(gè)國家來看，絕大多數(shù)（166個(gè)）國家目前至少通過繳費(fèi)型或非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃向老齡人口提供公共養(yǎng)老金。但按照現(xiàn)有法律法規(guī)，僅有42%的工作人口預(yù)計(jì)未來能夠通過繳費(fèi)計(jì)劃獲得繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老金，實(shí)際的有效覆蓋水平可能更低。其中，在高收入經(jīng)濟(jì)體中，90.8%的勞動(dòng)者向養(yǎng)老金體系進(jìn)行繳費(fèi);而在低收入經(jīng)濟(jì)體中，雖然有70%的國家存在以繳費(fèi)為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金計(jì)劃，但通常只有很小比例的雇員通過簽署正規(guī)的就業(yè)合同而被繳費(fèi)型養(yǎng)老金體系所覆蓋，繳費(fèi)型養(yǎng)老金的覆蓋率僅為5.7%［7］84。因而有必要積極采取措施，繼續(xù)擴(kuò)大繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃的覆蓋面，將更多的群體納入其中。如日本將于2017年4月起將養(yǎng)老金領(lǐng)取資格由就業(yè)繳費(fèi)25年縮短為10年，以使短期就業(yè)人員受益，日本雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)體系自2016年10月起還將覆蓋更多的兼職工人;印度尼西亞、蒙古、泰國、越南等國在自愿的基礎(chǔ)上將繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃擴(kuò)大至一些個(gè)體經(jīng)營者或其他有繳費(fèi)能力的就業(yè)人員;巴西、斯里蘭卡、突尼斯等國還將繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃擴(kuò)大至農(nóng)民工、漁民，這有利于進(jìn)一步縮小養(yǎng)老金覆蓋方面的城鄉(xiāng)差異。未來還可以通過向低收入者給予必要的繳費(fèi)補(bǔ)貼等措施以吸引更多的人自愿參與到繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃中，從而實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)型養(yǎng)老金覆蓋率的有效增長，為更多的退休老齡人口提供收入保障。

2.構(gòu)建非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃，為脆弱老齡人口構(gòu)筑“社會(huì)安全網(wǎng)”

非繳費(fèi)型養(yǎng)老金通過稅收融資面向所有達(dá)到一定年齡門檻的老齡人口，或沒有養(yǎng)老金，或其他收入不足的老齡人口提供，即針對(duì)的是老齡人口中最貧困、最弱勢(shì)的群體，這一有目的的社會(huì)安全網(wǎng)救助，對(duì)于阻止女性、高齡、獨(dú)居、農(nóng)村老齡人口等弱勢(shì)群體陷入貧困可以發(fā)揮針對(duì)性、顯著性的作用。特別是對(duì)繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃覆蓋面較低的中低收入經(jīng)濟(jì)體，其部分缺口可通過引入非繳費(fèi)型計(jì)劃予以補(bǔ)充。如佛得角2009年的就業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，女性獲得繳費(fèi)型養(yǎng)老金的比例（11.4%）低于男性（28.2%），特別是在農(nóng)村，該比例分別為8%和22.2%;而達(dá)到退休年齡以上的女性老齡人口獲得非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的比例（41.4%）高于男性（31.6%），在農(nóng)村這一比例則分別為53.6%和42.1%［7］88。國際勞工組織研究認(rèn)為，面向貧困或最貧困的群體通過建立或擴(kuò)大非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃，確保所有老齡人口至少獲得一個(gè)基本水平的收入保障，是低收入發(fā)展中國家降低老齡人口貧困率的創(chuàng)新性戰(zhàn)略。而且從財(cái)務(wù)的可持續(xù)性來講，即便是在低收入國家，基本的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金也是可負(fù)擔(dān)的、可行的以及最有效的彌補(bǔ)現(xiàn)有養(yǎng)老金覆蓋缺口進(jìn)而降低老齡人口貧困的措施［2］56。

（二）延遲退休年齡以兼顧養(yǎng)老金充足性與養(yǎng)老金體系的財(cái)務(wù)可持續(xù)性

雖然公共養(yǎng)老金體系是降低老齡人口貧困的重要工具，但在人口老齡化背景下，老齡人口壽命的延長以及老齡人口比重的提高，必然會(huì)帶來養(yǎng)老金支出的增長，因而存在一個(gè)持續(xù)的全球性的壓力，即如何在老齡化社會(huì)和公共財(cái)政緊縮的情況下確保養(yǎng)老金體系的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。保持養(yǎng)老金體系財(cái)務(wù)可持續(xù)性的可能方法包括：直接削減養(yǎng)老金的受益水平、取消養(yǎng)老金受益的物價(jià)指數(shù)調(diào)整機(jī)制、提高稅率或繳費(fèi)率等。這些措施雖然有利于保持公共養(yǎng)老金體系的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，但降低了政府在確保老齡人口收入保障方面的責(zé)任，破壞了老齡人口養(yǎng)老金受益的充足性，削弱了養(yǎng)老金體系阻止老齡人口貧困的能力。如瑞典和波蘭通過限制養(yǎng)老金的物價(jià)指數(shù)調(diào)整機(jī)制，使養(yǎng)老金的實(shí)際購買力下降，進(jìn)而導(dǎo)致依賴養(yǎng)老金收入的老齡人口貧困率快速上升，2005—2012年老齡人口的貧困率幾乎翻倍［7］136。

在應(yīng)對(duì)社會(huì)保障危機(jī)的措施中，延遲退休年齡，將退休年齡與人口壽命的延長相關(guān)聯(lián)，有利于緩解老齡人口養(yǎng)老金受益的充足性與養(yǎng)老金體系的財(cái)務(wù)可持續(xù)性之間的矛盾，對(duì)貧困率降低不僅不存在負(fù)面影響，還可能發(fā)揮正面作用。因?yàn)檠舆t退休年齡，在擴(kuò)大養(yǎng)老金繳費(fèi)基礎(chǔ)的同時(shí)，為那些能夠工作更長時(shí)間的老齡人口提供了選擇繼續(xù)工作以保證養(yǎng)老金充足的機(jī)會(huì)。退休年齡延遲已成為當(dāng)前人口老齡化背景下OECD國家應(yīng)對(duì)社會(huì)保障體系財(cái)務(wù)危機(jī)最流行、最普遍的改革措施，至21世紀(jì)中葉，多數(shù)OECD國家的法定退休年齡將至少提高至67歲［10］13。退休年齡延遲的公共政策除包括法定退休年齡的延遲，還包括限制或取消實(shí)施提前退休計(jì)劃、向延遲退休者提供財(cái)務(wù)激勵(lì)等措施，通過一系列的政策組合最終實(shí)現(xiàn)實(shí)際退休年齡的有效延遲，在保持公共養(yǎng)老金體系財(cái)務(wù)可持續(xù)性的同時(shí)，也保障了退休人口養(yǎng)老金收入的充足性，從而降低了老齡貧困風(fēng)險(xiǎn)。

（三）基于性別公平視角優(yōu)化養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)

老齡人口的貧困主要體現(xiàn)為女性老齡人口的貧困問題，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金可向弱勢(shì)的女性老齡人口提供最基本的養(yǎng)老金收入，但其受益水平經(jīng)常不足以達(dá)到完全滿足需要的水平。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將性別公平目標(biāo)納入養(yǎng)老金體系的制度優(yōu)化設(shè)計(jì)中，對(duì)于降低女性在就業(yè)市場(chǎng)中面臨的不平等地位、降低女性老齡人口的貧困風(fēng)險(xiǎn)非常必要，具體措施包括：

1.向女性提供養(yǎng)老金繳費(fèi)的減免

女性較男性承擔(dān)更多的家庭照護(hù)責(zé)任，生育及子女照護(hù)導(dǎo)致大量女性存在職業(yè)中斷，這不僅影響女性的收入水平，還進(jìn)一步影響其養(yǎng)老金的繳費(fèi)水平和繳費(fèi)年限，進(jìn)而對(duì)養(yǎng)老金的受益水平帶來不利影響。養(yǎng)老金體系的制度設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮女性因承擔(dān)家庭責(zé)任而導(dǎo)致的性別收入不平等，有必要采取措施以降低職業(yè)中斷對(duì)女性養(yǎng)老金受益水平的不利影響。很多OECD國家已向因生育和照護(hù)子女而導(dǎo)致職業(yè)中斷的女性提供養(yǎng)老金繳費(fèi)的減免。主要包括在生育子女后一定期間內(nèi)由政府繼續(xù)代為繳費(fèi)，同時(shí)在計(jì)算是否滿足獲得全額養(yǎng)老金的最低繳費(fèi)年限時(shí)，允許將職業(yè)中斷期間的一定年限納入繳費(fèi)期限的計(jì)算①世界上多數(shù)國家的勞動(dòng)者領(lǐng)取養(yǎng)老金利益的資格除達(dá)到法定退休年齡外，還同時(shí)要求達(dá)到最低繳費(fèi)期限（通常為參與就業(yè)30—40年）。。如在奧地利，在女性生育一個(gè)孩子后最長4年的時(shí)間內(nèi)，政府按每月1 350歐元的基本工資水平代為繳費(fèi)，但在計(jì)算養(yǎng)老金受益的合格繳費(fèi)期限時(shí)，生育每個(gè)孩子最多按兩年計(jì)算。

2.延遲退休年齡的同時(shí)推行法定退休年齡的性別均等化

繳費(fèi)型養(yǎng)老金對(duì)女性的覆蓋率要明顯低于男性，女性所獲得的受益金額也低于男性［11］3940。為解決女性老齡人口的貧困問題，需要進(jìn)一步縮小養(yǎng)老金覆蓋和受益的性別差異。而養(yǎng)老金體系中最明顯的性別差異要素即為差異化的退休年齡，很多國家對(duì)男性和女性實(shí)施不同的法定退休年齡，世界175個(gè)國家和地區(qū)2014—2015年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，世界男性人口的法定退休年齡較女性平均長2.13年［12］。女性較短的就業(yè)時(shí)期導(dǎo)致其養(yǎng)老金賬戶所累積的養(yǎng)老金水平更低，而女性退休后更長的余壽使這些“養(yǎng)老金財(cái)富”需要在一個(gè)更長的期間內(nèi)進(jìn)行分?jǐn)?，特別是在DC （defined-contribution）養(yǎng)老金體系下，這將進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老金受益水平的性別差距。當(dāng)前不同的法定退休年齡這一重要的養(yǎng)老金參數(shù)，不僅未能降低女性在勞動(dòng)力市場(chǎng)中可能遭遇的性別歧視，還進(jìn)一步加劇了女性的不利地位。因此，推行退休年齡延遲改革政策的同時(shí)，有必要同步推行法定退休年齡的性別均等化，提高女性的法定退休年齡，賦予女性與男性同齡退休的權(quán)利，通過增加其個(gè)人繳費(fèi)、提高養(yǎng)老金受益水平，從而降低女性老齡人口的貧困風(fēng)險(xiǎn)。英國、意大利、澳大利亞、波蘭等國都在通過立法積極推行法定退休年齡的性別均等化。

3.建立派生養(yǎng)老金權(quán)益

派生養(yǎng)老金權(quán)益（derived pension rights），即養(yǎng)老金的受益不是基于個(gè)人自身的繳費(fèi)和收入歷史，而是基于被繳費(fèi)型養(yǎng)老金體系所覆蓋的雇員與受益人之間的家庭關(guān)系，如夫妻之間，父母與子女等［13］。派生養(yǎng)老金權(quán)益主要包括遺屬養(yǎng)老金①遺屬養(yǎng)老金對(duì)配偶的受益又分為向未曾就業(yè)過的遺屬配偶提供遺屬養(yǎng)老金以及對(duì)有過就業(yè)自身有養(yǎng)老金收入的遺屬配偶提供補(bǔ)充性的養(yǎng)老金這兩種情況。和離婚者養(yǎng)老金兩大類。更長的壽命提高了女性喪偶獨(dú)居的可能性，如果女性的丈夫被繳費(fèi)型養(yǎng)老金所覆蓋，政府向其提供遺屬養(yǎng)老金，這經(jīng)常成為喪偶獨(dú)居老齡女性僅有的收入來源［7］82。近年來，離婚率上升是獨(dú)居老齡女性人數(shù)增加和致貧的另一個(gè)重要因素。在婚姻關(guān)系結(jié)束時(shí)，夫妻之間對(duì)養(yǎng)老金的受益若存在法律上的分享原則，則離婚女性也可以獲得相應(yīng)的養(yǎng)老金權(quán)益，這對(duì)于未曾就業(yè)自身無法獲得養(yǎng)老金收入的老齡女性非常重要。鑒于派生養(yǎng)老金權(quán)益對(duì)喪偶或離婚獨(dú)居老齡女性實(shí)現(xiàn)收入保障、降低貧困風(fēng)險(xiǎn)的重要作用，目前多數(shù)OECD國家的養(yǎng)老金體系中已包含遺屬養(yǎng)老金和離婚者養(yǎng)老金權(quán)益的機(jī)制設(shè)計(jì)。

（四）實(shí)現(xiàn)全面健康服務(wù)的可得性

老齡人口遭遇慢性疾病的風(fēng)險(xiǎn)增加，對(duì)健康服務(wù)和長期護(hù)理服務(wù)的需求也會(huì)相應(yīng)地增加，從而導(dǎo)致健康護(hù)理成本的增加。因此，老齡人口的收入保障和貧困降低也有賴于公共健康服務(wù)的可得性。一項(xiàng)OECD國家的研究表明，獲得公共健康護(hù)理和長期護(hù)理服務(wù)對(duì)65歲以上人口相當(dāng)于平均增加40%的貨幣收入價(jià)值［10］105。在有品質(zhì)的公共健康服務(wù)越具有廣泛可得性的國家，老齡人口的貧困率明顯更低。但目前世界上約38.9%的人口沒有任何形式的法定健康服務(wù)覆蓋，低收入國家超過90%以上的人口未被任何法定健康服務(wù)覆蓋［7］102-103，全球40.5%的健康支出是由家庭以現(xiàn)金支付形式（Out-of-pocket，簡稱OOP）承擔(dān)的［7］111。長期無法獲得健康的食物等原因?qū)е仑毨Ю淆g人口相對(duì)于非貧困人口的健康狀況更差，較高的OOP支付使健康護(hù)理成本成為很多貧困老齡人口的沉重負(fù)擔(dān)，致使很多人被排除在健康服務(wù)之外，或使家庭財(cái)務(wù)狀況嚴(yán)重惡化甚至陷入極端貧困的深淵。因此，實(shí)現(xiàn)全面健康覆蓋對(duì)防止老齡人口陷入“因病致貧”的風(fēng)險(xiǎn)特別必要。國際勞工組織制定的《最低社會(huì)保障建議》，強(qiáng)調(diào)會(huì)員國應(yīng)確保所有有需求的人口在整個(gè)生命周期階段內(nèi)都能獲得必要的健康護(hù)理服務(wù)，實(shí)現(xiàn)健康服務(wù)的可得性。“可得性”有兩層含義，即存在有質(zhì)量的服務(wù)供給，且以可負(fù)擔(dān)的價(jià)格進(jìn)行供給，使人們不至于因?yàn)楂@得健康護(hù)理服務(wù)而導(dǎo)致貧困風(fēng)險(xiǎn)的增加［14］。

人口老齡化背景下，老齡人口比例的增加導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)健康服務(wù)全面覆蓋需要持續(xù)增加公共健康支出的預(yù)算和投資。為產(chǎn)生充足的基金，有必要采取包括稅收和繳費(fèi)等在內(nèi)的混合融資機(jī)制，并規(guī)定健康保險(xiǎn)的繳費(fèi)為強(qiáng)制性的，以使健康的、富裕的人口納入繳費(fèi)來源，同時(shí)對(duì)那些貧困人口的保險(xiǎn)繳費(fèi)予以補(bǔ)貼。泰國自2002年開始實(shí)施的基于多種融資機(jī)制的全面健康覆蓋計(jì)劃執(zhí)行得很成功，其基本做法是只通過向12%的正規(guī)就業(yè)人口收取保險(xiǎn)保費(fèi)建立資金池，然后加上一些可能的政府稅收收入，從而為非正規(guī)行業(yè)的就業(yè)人口進(jìn)行健康服務(wù)融資。為確保健康服務(wù)的全面覆蓋，泰國政府將健康服務(wù)支出放在政府預(yù)算的優(yōu)先位置，2005—2010年在健康服務(wù)方面的支出增長了75%［15］。泰國政府還采取了與醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行強(qiáng)勢(shì)談判的戰(zhàn)略以降低醫(yī)療支出進(jìn)行成本控制。這些措施使國民收入水平較低的泰國僅用了較短的10年時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了全面的健康覆蓋。除繳費(fèi)和稅收融資，巴西等國還在健康服務(wù)體系中積極引入商業(yè)健康保險(xiǎn)，通過更為多樣化的渠道為全面健康服務(wù)的覆蓋實(shí)現(xiàn)融資。

（五）提升就業(yè)質(zhì)量，降低非正規(guī)就業(yè)

“非正規(guī)就業(yè)”（informal employment）是一個(gè)以工作為基礎(chǔ)的概念，通常包括缺少基本的、社會(huì)的或法律的保護(hù)和就業(yè)權(quán)益的工作①人們可能在正規(guī)行業(yè)中非正規(guī)地就業(yè)，或在非正規(guī)行業(yè)及家庭中就業(yè)。“非正規(guī)行業(yè)就業(yè)”是一個(gè)以企業(yè)為基礎(chǔ)的概念，是指在沒有注冊(cè)或小的非公司制的私營企業(yè)中的工作。這些企業(yè)不構(gòu)成單獨(dú)的法律實(shí)體，沒有依法注冊(cè)，未保有完整的系列賬戶。參見International Labour Organization（ILO），″Statistical Update on Employment in the Informal Economy，″http://laborsta.ilo.org/applv8/data/INFORMAL_ECONOMY/2012-06-Statistical%20update%20-%20v2.pdf， 2016-07-28。。繳費(fèi)型養(yǎng)老金主要覆蓋正規(guī)就業(yè)的勞動(dòng)者，而發(fā)展中國家繳費(fèi)型養(yǎng)老金覆蓋面有限的最主要因素在于經(jīng)濟(jì)的非正規(guī)性。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大的國家，多數(shù)人口在老年時(shí)獲得收入保障的權(quán)利并未完全實(shí)現(xiàn)，沒有收入保障，也無權(quán)退休，只要身體允許，就需要繼續(xù)從事收入較低、環(huán)境較差的工作，但即便如此也不能必然阻止其陷入貧困［7］73。通過一系列的就業(yè)市場(chǎng)管理政策培育高質(zhì)量的就業(yè)機(jī)會(huì)以降低非正規(guī)就業(yè)，有利于降低老齡人口的貧困風(fēng)險(xiǎn)，具體的政策措施包括：

1.支持非正規(guī)行業(yè)向正規(guī)行業(yè)轉(zhuǎn)型以降低非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的比例

為引導(dǎo)非正規(guī)行業(yè)向正規(guī)行業(yè)轉(zhuǎn)型以實(shí)現(xiàn)正規(guī)化，法國、德國、加拿大已經(jīng)引入了規(guī)范的、標(biāo)準(zhǔn)化的就業(yè)合同以利于雇傭關(guān)系的正規(guī)化。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)比例較高的新興經(jīng)濟(jì)體多通過降低雇主及個(gè)體經(jīng)營者正規(guī)化的成本以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的正規(guī)化程度，具體包括實(shí)施簡化的稅制和管理體系，實(shí)施精簡的、有效率的企業(yè)注冊(cè)流程，減少煩冗不必要的手續(xù)等。以巴西為例，1996年12月開始推行“簡化法案”（Simples Law），旨在簡化并降低巴西小微企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，將包括企業(yè)所得稅、社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)等在內(nèi)的六項(xiàng)稅費(fèi)進(jìn)行合并，以月為基礎(chǔ)按單一稅率進(jìn)行征收，新體系最終降低了相當(dāng)于小微企業(yè)年收入8%的稅收負(fù)擔(dān)，據(jù)估計(jì)2000—2005年間促進(jìn)了20萬個(gè)小型企業(yè)的200萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)的正規(guī)化［16］。

2.幫助脆弱群體實(shí)現(xiàn)由非正規(guī)就業(yè)向正規(guī)就業(yè)的轉(zhuǎn)型

女性非正規(guī)就業(yè)的比例通常高于男性［17］230，為幫助更多因生育和照護(hù)子女導(dǎo)致職業(yè)中斷從事非正規(guī)就業(yè)的女性弱勢(shì)群體參與到正規(guī)經(jīng)濟(jì)中，有必要積極推行“家庭友好型”（family-friendly）的就業(yè)市場(chǎng)政策，主要包括通過立法規(guī)定企業(yè)向女性提供帶薪的懷孕和生育假期，并將政策擴(kuò)大至父親。如歐盟通過直接立法方式規(guī)定父母雙方均可享有四個(gè)月照顧新生兒的假期，父親也享有育嬰假期有利于提升男性對(duì)子女照護(hù)和家庭責(zé)任的參與度，增加女性參與全職正規(guī)就業(yè)的可能性。除此之外，“家庭友好型”就業(yè)政策還包括鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)施更為彈性的工作時(shí)間，提供有品質(zhì)的、可負(fù)擔(dān)的、社會(huì)化的并由政府予以適度補(bǔ)貼的兒童照護(hù)服務(wù)等。低技能勞動(dòng)者也是非正規(guī)就業(yè)的主要參與者，OECD的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，低技能勞動(dòng)者從事非正規(guī)就業(yè)的比例為高技能勞動(dòng)者的三倍以上［17］231。通過公共提供的、適應(yīng)就業(yè)市場(chǎng)需求的高質(zhì)量職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，有利于幫助低技能勞動(dòng)者提升就業(yè)技能，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體如土耳其、智利、阿根廷、哥倫比亞就業(yè)和培訓(xùn)計(jì)劃的推行已表明其對(duì)正規(guī)就業(yè)具有正面影響。55歲以上老齡人口對(duì)非正規(guī)就業(yè)的參與度高于25—54歲工作年齡人口［17］231，對(duì)老齡就業(yè)人口除通過培訓(xùn)提升其就業(yè)技能幫助其轉(zhuǎn)向正規(guī)就業(yè)，還有必要積極采取措施為其創(chuàng)造更多的正規(guī)就業(yè)機(jī)會(huì)，保障他們?cè)诰蜆I(yè)市場(chǎng)不被歧視，如法國政府要求企業(yè)必須制定雇傭50歲以上勞動(dòng)者的用工計(jì)劃。

（六）宏觀經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向包容性增長

經(jīng)濟(jì)增長有利于創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，并為政府提供更大的財(cái)政空間以完善社會(huì)保障體系執(zhí)行再分配政策，對(duì)老齡人口獲得收入保障和降低貧困具有重要作用。雖然經(jīng)濟(jì)增長是戰(zhàn)勝貧困最基本和最重要的力量來源，但并非是貧困減少的充分條件，增長的性質(zhì)及其模式、增長成果的分享及其不平等程度的變化等，也是影響減貧效果的重要因素［18］。為使經(jīng)濟(jì)增長更好地發(fā)揮減少貧困的作用，有必要使宏觀經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向包容性增長。包容性增長的概念最早是由亞洲開發(fā)銀行于2007年提出的，亞行在《戰(zhàn)略2020》中將其界定為能夠創(chuàng)造并擴(kuò)展經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的可持續(xù)性增長，而且確保社會(huì)成員能夠擁有更廣闊的機(jī)會(huì)參與并受惠于經(jīng)濟(jì)增長［19］8。包容性增長需要在保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的同時(shí)，通過減少與消除機(jī)會(huì)不平等來促進(jìn)社會(huì)公平與增長的共享性，這兩個(gè)方面是相輔相成的［20］。如從性別平等對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的長期效應(yīng)來看，更多的女性人口參與到就業(yè)中，更好地將女性員工分配于不同的職業(yè)和經(jīng)濟(jì)部門，有利于進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。以O(shè)ECD國家為例，如果男性和女性勞動(dòng)力市場(chǎng)參與率的差距降低50%，預(yù)計(jì)將使年人均GDP平均提高0.3%［21］57。

包容性增長要求持續(xù)推進(jìn)社會(huì)公平。社會(huì)公平包括收入維度的公平和非收入維度的公平。在市場(chǎng)機(jī)制的作用下實(shí)現(xiàn)收入的初次分配后，財(cái)稅政策通過稅收和轉(zhuǎn)移支付體系能夠有效實(shí)現(xiàn)收入的再分配，影響收入分配的公平性。非收入維度的公平應(yīng)該更強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)的平等，通過反歧視政策限制機(jī)會(huì)的不平等，使不論性別、城鄉(xiāng)、種族的各群體人口均可平等地獲得教育、健康等公共服務(wù)以及就業(yè)機(jī)會(huì)，這有助于每一個(gè)個(gè)體最大限度地發(fā)揮其人力資本潛力，有助于可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展，同時(shí)使經(jīng)濟(jì)增長更具共享性，確保每個(gè)人都能夠從經(jīng)濟(jì)增長中受益，有利于降低女性、農(nóng)村以及受歧視的特定種族人口等弱勢(shì)群體陷入老齡貧困的風(fēng)險(xiǎn)。

人口老齡化背景下老齡人口反貧困將成為一個(gè)長期持續(xù)的挑戰(zhàn)，需要上述一系列公共政策改革的充分配合，合力展開反貧困管理。

四、結(jié) 語

按照聯(lián)合國人口司1956年提出的人口老齡化標(biāo)準(zhǔn)，2000年我國65歲及以上人口比例已達(dá)到7%，開始步入老年型社會(huì)。2015年我國60歲以上人口的占比為15.2%，高于12.3%的世界平均水平，而且未來我國人口老齡化的速度將遠(yuǎn)快于發(fā)達(dá)國家，據(jù)預(yù)測(cè)，2050年我國60歲以上老齡人口將快速增長至36.5%，而世界平均水平為21.5%。老齡人口自身的老齡化趨勢(shì)也非常明顯， 2015年我國80歲以上人口占總?cè)丝诘?.6%，略低于世界平均的1.7%;而至2050年，這一比例將達(dá)到8.9%，世界平均水平為4.5%［1］27。

在人口快速老齡化以及“未富先老”的背景下，我國面臨更為嚴(yán)峻的老齡人口反貧困挑戰(zhàn)。2013年發(fā)布的《中國人口老齡化的挑戰(zhàn)：中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查全國基線報(bào)告》顯示，全國有4 240萬60歲以上老年人口的消費(fèi)水平位于貧困線以下，占比為22.9%，而45—59歲人口的貧困率為15.1%，即老齡人口更易遭遇貧困風(fēng)險(xiǎn)。雖然該調(diào)查采用的是我國的國家絕對(duì)消費(fèi)貧困線標(biāo)準(zhǔn)①農(nóng)村為2 433元/年（約6.4元/日），城市為3 200元/年（約8.8元/日）。，而非國際通用的相對(duì)收入貧困線標(biāo)準(zhǔn)，但調(diào)查數(shù)據(jù)顯示我國的老齡人口貧困與世界老齡人口貧困具有共性特征，如老齡人口貧困具有性別差異，女性老齡人口的貧困率（24%）高于男性老齡人口（21.8%）;老齡人口貧困具有家庭結(jié)構(gòu)差異，獨(dú)居老齡人口的貧困率（25.6%）高于非獨(dú)居老人（22.9%）;除此之外，我國作為城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯的國家，老齡人口貧困具有非常明顯的城鄉(xiāng)差異，農(nóng)村老年人口的貧困率（28.9%）遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口（9.5%）②參見北京大學(xué)國家發(fā)展研究院“中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查（CHARLS）”調(diào)查組，《中國人口老齡化的挑戰(zhàn)：中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查全國基線報(bào)告》，2013年5月31日，http://charls.ccer.edu.cn/uploads/document/2011-charls-wave1/ application/baseline_report_20130531.pdf，2016年7月28日。。

改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)快速增長，國家財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)，使我國在社會(huì)保障體系的改革方面取得了突出的成就。如社會(huì)保障體系的擴(kuò)大，除原有的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，我國于2009年和2011年分別引入新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村人口和未參保城鎮(zhèn)居民的覆蓋。養(yǎng)老金覆蓋率由2000年的24.4%提升至2011年的74.4%［7］87，至2012年底，我國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在法律和政策層面已實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。2003年和2007年通過社會(huì)健康保險(xiǎn)制度改革分別將農(nóng)村和城市以前未納入的人口納入健康保險(xiǎn)服務(wù)體系，至2011年我國健康保險(xiǎn)的覆蓋率已達(dá)到96.9%，2012年基本實(shí)現(xiàn)全面健康覆蓋，而且家庭自付的OOP支出比例由1995年的46.4%降低至2011年的34.8%［7］281。我國在社會(huì)保障領(lǐng)域的改革成就有利于老齡人口實(shí)現(xiàn)收入保障和貧困率的降低，但未來仍需借鑒世界老齡人口反貧困的改革經(jīng)驗(yàn)，更好地開展老齡人口反貧困的公共政策改革。未來改革的重點(diǎn)方面包括：

第一，從公共養(yǎng)老金體系的改革來看，雖然近年來我國公共養(yǎng)老金體系的財(cái)政支出持續(xù)增加，但2010—2015年我國的公共養(yǎng)老金支出占GDP比重為3.4%，遠(yuǎn)低于OECD國家平均9%、歐盟28國平均11.3%的支出水平［3］183。因此，未來存在進(jìn)一步增加公共養(yǎng)老金支出水平的空間，以保障老齡人口養(yǎng)老金收入的充足性，并持續(xù)提升養(yǎng)老基金運(yùn)作的效率以更好地保持其財(cái)務(wù)的可持續(xù)性。我國當(dāng)前的法定退休年齡低于世界整體水平，且男性和女性實(shí)施差異化的退休年齡，女性的法定退休年齡在世界范圍內(nèi)都是最低的，未來如何漸進(jìn)推行退休年齡延遲政策及法定退休年齡的性別均等化是公共養(yǎng)老金體系改革需要重點(diǎn)思考和探討的內(nèi)容。除此之外，我國當(dāng)前的養(yǎng)老金制度未面向女性就業(yè)者提供有利于實(shí)現(xiàn)性別平等的機(jī)制設(shè)計(jì)，不利于女性弱勢(shì)老齡人口群體貧困率的降低，這也應(yīng)成為政策制定者關(guān)注的重要方面。

第二，從公共健康服務(wù)體系的改革來看，雖然我國已基本實(shí)現(xiàn)健康服務(wù)的全面覆蓋，但2011年以來最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示我國人均健康支出僅為432美元，遠(yuǎn)低于OECD國家3 322美元的平均水平［8］129，而且個(gè)人和家庭自付的OOP比例仍然較高，致使很多老齡人口面臨因病致貧的風(fēng)險(xiǎn)。《中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查全國基線報(bào)告》指出我國存在大量因較高的醫(yī)療費(fèi)用而被排除在醫(yī)療健康服務(wù)之外的農(nóng)村人口。因此，未來如何持續(xù)推進(jìn)醫(yī)療服務(wù)體系改革，真正實(shí)現(xiàn)包括農(nóng)村人口在內(nèi)的全面健康服務(wù)的可得性，是公共政策改革的重要方面。

第三，從經(jīng)濟(jì)的正規(guī)化程度來看，雖然我國的非正規(guī)就業(yè)水平低于多數(shù)發(fā)展中國家，但目前仍存在近三分之一的非正規(guī)就業(yè)，國際勞工組織2010年對(duì)中國6個(gè)城市的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國非農(nóng)部門非正規(guī)就業(yè)的比例為32.6%，其中男性為30.1%，女性為35.7%［22］4，6。非正規(guī)就業(yè)者的就業(yè)質(zhì)量低，體現(xiàn)在較低的收入水平、較長的工作時(shí)間、較差的工作環(huán)境、更低的就業(yè)穩(wěn)定性、有限的職業(yè)發(fā)展空間等方面，進(jìn)而面臨更大的脆弱性和更高的貧困風(fēng)險(xiǎn)。因此，未來有必要從就業(yè)市場(chǎng)政策等公共政策改革入手，持續(xù)提升就業(yè)質(zhì)量，降低非正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的比例。

第四，從社會(huì)公平水平指標(biāo)來看，改革開放以來我國宏觀經(jīng)濟(jì)快速增長，但社會(huì)的公平程度在下降，基尼系數(shù)增加。2013年以來最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，OECD國家基尼系數(shù)的平均水平為0.320，而2014年我國的基尼系數(shù)為0.469［23］295，不僅高于OECD國家中不平等程度最高的5個(gè)國家的平均水平（0.433），也高于國際通用的0.4的貧富差距警戒線水平。因此，未來如何在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的過程中同步推進(jìn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)包容性增長，更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)增長對(duì)降低貧困的正面作用，也是公共政策改革需要關(guān)注的重要方面。

［1］United Nations，Department of Economic and Social Affairs，Population Division，″World Population Prospects：The 2015 Revision，Key Findings and Advance Tables，″2015-07-29，http://esa.un.org/unpd/wpp/publications/files/key_findings_wpp_2015.pdf，2016-07-28.

［2］International Labour Office（ILO），″World Social Security Report 2010/11：Providing Coverage in Times of Crisis and Beyond，″http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/---publ/documents/publication/wcms_146566.pdf，2016-07-28.

［3］OECD，Pensions at a Glance2015：OECD and G20Indicators，Paris：OECD Publishing，2015.

［4］United Nations，Department of Economic and Social Affairs，Population Division，″World Population Ageing 2013，″http://www.un.org/esa/socdev/documents/ageing/Data/WorldPopulationAgeingReport2013.pdf， 2016-07-28.

［5］United Nations，Department of Economic and Social Affairs，Population Division，″World Population Ageing 2015，″http://www.un.org/en/development/desa/population/publications/pdf/ageing/WPA2015_Report. pdf，2016-07-28.

［6］OECD，Growing Unequal?Income Distribution and Poverty in OECD Countries，Paris：OECD Publishing，2008.

［7］International Labour Office（ILO），″World Social Protection Report 2014/15：Building Economic Recovery， Inclusive Development and Social Justice，″http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/documents/publication/wcms_245201.pdf，2016-07-28.

［8］OECD，Society at a Glance2014：OECD Social Indicators，Paris：OECD Publishing，2014.

［9］G.Mujahid，O.E.Namdaldagva&O.Banzragch，″Assuring Income Security in Old Age：Views Of the Mongolian Elderly，″http://globalag.igc.org/pension/world/2011/Mongolia.pdf，2016-07-28.

［10］OECD，Pensions at a Glance2013：OECD and G20Indicators，Paris：OECD Publishing，2013.

［11］S.Razavi，C.Arza&E.Braunstein et al.，Gendered Impacts of Globalization：Employment and Social Protection，http://www.cite.gov.pt/pt/destaques/complementosDestqs/gendered_impacts.pdf，2016-07-28.

［12］郝君富、李心愉：《退休年齡國際比較與退休年齡延遲政策發(fā)展趨勢(shì)研究》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第6期，第68-76頁。［Hao Junfu&Li Xinyu，″International Comparison and Development Trend of Retirement Age under the Background of Population Aging，″Journal of China University of Geosciences（Social Sciences Edition），No.6（2015），pp.68-76.］

［13］J.Choi，″The Role of Derived Rights for Old-age Income Security of Women，″2006-12-08，http://www.oecd.org/social/soc/37817844.pdf，2016-03-20.

［14］International Labour Organization（ILO），″Social Protection Floors Recommendation，2012（No.202），″http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p＝NORMLEXPUB：12100：0：：NO：12100：P12100_ INSTRUMENT_ID：3065524：NO，2016-07-28.

［15］K.Damrongplasit&G.Melnick，″Funding，Coverage，and Accessunder Thailand’s Universal Health Insurance Program：An Update after Ten Years，″Applied Health Economics and Health Policy，Vol.13， No.2（2015），pp.157-166.

［16］G.Delgado，A.C.Querino&A.Campos et al.，″Avali a? ? o do Simples：Implic a? ? esàFormaliza ? ? o Previdenc iá ria，″http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/1771/1/TD_1277.pdf，2016-04-05.

［17］OECD，OECD Employment Outlook2015，Paris：OECD Publishing，2015.

［18］杜志雄、肖衛(wèi)東、詹琳：《包容性發(fā)展的理論脈絡(luò)、要義與政策內(nèi)涵》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2010年第11期，第41-53頁。［Du Zhixiong，Xiao Weidong&Zhan Lin，″The Grain，Key Points and Policy Contents of Inclusive Growth Theory，″Chinese Rural Economy，No.11（2010），pp.41-53.］

［19］Asian Development Bank（ADB），″Strategy 2020：The Long-term Strategic Framework of the Asian Development Bank 2008-2020，″https://www.adb.org/sites/default/files/institutiona-ldocument/31620/chair-summary-ltsf-2008-2020.pdf，2016-07-28.

［20］A.Tandon&J.Zhuang，″Inclusiveness of Economic Growth in the People's Republic of China：What Do Population Health Outcomes Tell Us?″http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/apcity/unpan028174.pdf，2016-07-28.

［21］OECD，Closing the Gender Gap：Act Now，Paris：OECD Publishing，2012.

［22］International Labour Organization（ILO），″Statistical Update on Employment in the Informal Economy，″http://laborsta.ilo.org/applv8/data/INFORMAL_ECONOMY/2012-06-Statistical%20update%20-%20v2.pdf，2016-07-28.

［23］OECD，In It Together：Why Less Inequality Benefits All，Paris：OECD Publishing，2015.

Poverty Characteristics of Global Aging Population and Anti-poverty Public Policies

Hao Junfu
（School of Insurance and Economics，University of International Business and Economics，Beijing100029，China）

Aging population is more vulnerable to the risk of poverty.In the context of population aging，based on the poverty characteristics of aging population to carry out anti-poverty management is one of the important reform aspect of the government's public policies.Through international comparative analysis，the poverty of the world’s aging population can be characterized by six major differences：（1）Significant″regional″difference：the poverty rate of aging population in different countries is significantly different.This is influenced by three factors：the development level of macro economy，the fairness of income distribution and the completeness of the public pension system.（2）Significant″gender″difference：the poverty rate of the female aging population is higher than that of the male.Since women account for the main part of the aging population，the poverty of the world aging population is mainly the poverty problem of women，which is called″feminization of poverty.″（3）Significant″age″difference：the poverty rate of the″older old″is higher than that of the″younger old.″The present trend that the aging population itself is aging will further exacerbate the seriousness of the aging population’s anti-poverty problem.（4）Significant″family structure″difference：the poverty rate of the″single″age population is higher than that of the″couple″.In recent years the number of the single elderly households is increasing，and the single aging population is mainly made up by women whose poverty rate is higher than men，all these factors will further exacerbate the seriousness of the aging population's anti-poverty problem.（5）Possible″race″difference：the poverty rate may be different among different ethnic groups especially in multi-ethnic countries.（6）Possible″urban and rural″difference：in the countries with urban-rural dual economic structure，the aging population's poverty rate in rural areas will be higher than that in the cities.Based on the analysis of the difference characteristics of global aging population，public policies to reduce the poverty rate of the aging population mainly include：（1）To provide a″social safety net″to the aging population through the public pension schemes：to further expand the coverage of″contributory schemes″to provide income security for more senior retirees;to construct″non-contributory schemes″in order to build the″social safety net″for the vulnerable old age groups，such as the female，the older old，the single，the rural aging population etc.（2）To delay retirement age in order to maintain the financial sustainability of the public pension system，in the meanwhile to enhance the pension income security for the retirees to reduce the risk of aging poverty.（3）To optimize the mechanism design of pension system based on the perspective of″gender equality″：to provide exemption for women who have career interruptions due to childbirth and child care in the pension scheme;to implement the gender equalization of the statutory retirement age and raise women's statutory retirement age;to establish″derived pension rights″including the″survivor's pension″and″divorcee's pension″e(cuò)tc.（4）To achieve the″availability″of universal health care：the aging population can have access to quality health services at affordable price which will reduce the risk of the increase of the poverty due to illness.（5）To enhance the quality of employment and reduce the″informal employment″：to support the transformation of the informal sectors to the formal sectors;to help women and other vulnerable groups to realize the conversion from informal employment to formal employment through the labor market policies.（6）To implement″inclusive growth″macro-economic strategy，and to promote the social equality continuously.

population aging;aging population;poverty;anti-poverty;public policy; social security

10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2016.07.283

2016-07-28［本刊網(wǎng)址·在線雜志］http://www.journals.zju.edu.cn/soc

［在線優(yōu)先出版日期］2016-11-03［網(wǎng)絡(luò)連續(xù)型出版物號(hào)］CN33-6000/C

郝君富（http://orcid.org/0000-0002-6691-9736），女，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)院風(fēng)險(xiǎn)管理與保險(xiǎn)學(xué)系副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事人口老齡化與社會(huì)保障研究。