“統合治理”模式下的高廉政風險及其制約監督研究

周魯耀

（浙江大學城市學院城市治理與立法研究中心，浙江杭州310015）

主題欄目：權力運行制約與監督機制研究

“統合治理”模式下的高廉政風險及其制約監督研究

周魯耀

（浙江大學城市學院城市治理與立法研究中心，浙江杭州310015）

“統合治理”是指地方政府在城市化過程中利用公司化平臺進行經營性運作的治理模式，其典型的組織化治理工具是“管委會—公司”架構的政府項目平臺。“統合治理”模式具有較高的治理績效，但隨之而來的是公權力“遁入私法”現象，從而導致廉政風險不斷增加。公權力“遁入私法”在一定程度上繞過了一統體制下自上而下的制度約束，激發了地方政府發展經濟的自主性，并使其經濟權力得以擴張;但同時由于制約與監督制度未能有效構建，導致權力失控危險增加，集中體現在公權力可以在政府與企業的雙重身份中切換，使公權力能夠借由“遁入私法”的方式擺脫傳統的控權制度。“統合治理”模式能否避免高廉政風險并繼續保持較高的治理績效，在很大程度上取決于對現有制約監督機制的重構。

地方政府;統合治理;遁入私法;高廉政風險;制約監督

改革開放以來，經濟績效壓力的不斷增加促使地方政府積極調動轄區內的各類資源，并對相關資源保持較高的利用效率以實現其公共治理目標［1］，公共權力和市場機制相結合的地方政府公司化現象即由此產生。改革開放初期，集權權力結構下政府的支配性地位與經濟體制改革后市場機制的引入相結合，使地方政府官員扮演了“經濟行動者”的角色［2］49-50，進而對轄區的公共資產按照公司化運作模式進行管理［3］。這種地方政府行動上的公司化模式在20世紀90年代分稅制改革后發生了變化，突出表現為政府不再直接經營經濟實體，而是依托行政權力以及土地等資產權力，并借助網絡化的“項目平臺”組織方式來經營轄區［4］。在這一階段，地方政府“不再居于各經濟法人之上的統籌、協調和管制位置，也不是僅僅扮演保護、推動本地工商業活動的角色，而是趨于成為自為一體的經濟主體，成為與其他法人組織在資源和機會上的直接競爭者”［5］24。從這個意義上講，地方政府逐步從一種行為上的公司化轉向組織上的公司化，“統合治理”模式正是地方政府“公司化”在組織架構上的具體表現。

“統合治理”是地方政府采用“管委會－公司”的組織架構，借助項目平臺運作模式，并通過“土地－財政－金融”的方式獲取資金的治理模式①關于統合治理模式的詳細論述，可參見陳國權、毛益民《第三區域政企統合治理與集權化現象研究》，載《政治學研究》2015年第2期，第45-54頁;周魯耀《“統合治理”：地方政府權力擴張的一種理論解釋》，載《浙江大學學報（人文社會科學版）》2015年第6期，第177-188頁。。“管委會—公司”這類兼具政府與公司雙重身份的項目平臺公司，則是統合治理模式下典型的組織化治理工具［6］。統合治理模式下，政府權力通過“遁入私法”的方式在一定程度上繞過了一統體制下自上而下的制度約束，激發了地方政府發展經濟的自主性并使其經濟權力得以擴展;但同時，由于制約與監督制度未能有效構建，導致權力失控的風險增加，統合治理模式在帶來較高的治理績效的同時，也往往伴隨著高廉政風險。

一、“統合治理”模式的組織架構與權力運行

在集中制的政治體制下，中央權威是政體穩固的核心，因而要求全國范圍內政令整齊劃一，其基本特征是合法性的自上而下，下級政府的合法性來自上級政府的授權，而中央政府的合法性則源于全體人民的授權。隨著改革開放的逐步深入，政府的合法性基礎逐漸從克里斯瑪型權威、傳統型權威轉向“績效合法性”，或是“治理合法性”，高治理績效成為中央執政合法性的重要基礎。社會治理的復雜性以及對地方政府經濟績效的考核需要，授予了地方政府更多的權力，但政策執行中的偏差又可能對中央集權權威造成威脅，因而傳統官僚體制必須在“用”與“治”之間尋找平衡［7］。這就導致中央傾向于在保持形式上一統性的同時，借由實際上的靈活性將部分經濟發展的權力下放到地方［8］。如此一來，一統體制對制度整齊劃一的要求與績效合法性下地方對發展經濟自主權力的空間訴求之間就產生了張力，地方政府的經濟性權力借此實現了擴張。

地方政府權力擴張空間的大小，在很大程度上取決于其所受目標考核的壓力大小、制度約束的嚴格程度以及可能受到的監督問責的嚴厲程度之間的均衡。默頓在《社會理論與社會結構》一書中對影響個體行為的因素進行了細致的劃分，指出行為的達致受到三個要素的制約，即文化目標、合法實現目標的手段以及機會［9］。這個框架同樣可以用來解釋地方政府在面臨目標考核壓力、制度約束以及監督問責時的行動策略。當中央更注重經濟績效時，通常更注重形式上的一統性，監督問責的壓力會相應降低，地方政府發展經濟的動力和空間也就隨之增大;當中央政府強調實質性的一統性時，則會加大監督問責力度，對地方政府的權力空間加以限制，從而使經濟績效受到影響。改革開放之后，我黨的執政合法性越來越多地轉向績效合法性，對地方政府的績效考核目標不斷提高，中央在特定情況下默許甚至鼓勵地方政府以試點的方式對一統性制度進行某種突破，允許地方政府使用一定方式繞開既有的監督問責機制。

統合治理模式的出現正是地方政府權力（主要是經濟權力）在這一階段繞過中央一統性規制、實現實質性擴張的具體表現。為了與擴張后的經濟權力相適應，地方政府傳統管理架構也進行了調整，在現實操作中，主要體現在以下兩個方面：

第一是設立新區、特區、開發區等享受特殊政策待遇的特別區域，在維持全國性政策統一的前提下，給予這些特別區域以特殊政策用于發展經濟。事實上，各類開發區已經成為我國經濟發展的主要增長引擎，據商務部統計，2014年僅215家國家經濟技術開發區與115家國家高新區就國家級開發區累計實現地區生產總值14.25萬億元，占全國地區生產總值的比重達到22.5%，其中第二產業增加值約10萬億元，占全國的比重高達36.7%，而且這一比例還在持續提高①相關數據參見商務部國際商報社聯合投促匯開發區研究院編《2015中國開發區競爭力研究報告》，2015年12月。。這還不包括大大小小的省、市、縣乃至于鄉鎮級開發區。

第二則是通過設立融資項目平臺公司的方式，為公權力運作創設一套企業身份，進而通過“行政機制”與“公司身份”的統合，繞過一統性規則對地方政府權力的限制。實踐中一種典型的形式就是由管委會和公司組成“兩（多）塊牌子、一套班子”②現實中管委會與公司之間的關系往往更加隱秘，通常不會直接表現為“一套班子，兩（多）塊牌子”，而是采用管委會下設公司等方式，且經過多輪政企分開改革之后，管委會領導一般不再直接擔任相關投資公司的負責人，但管委會對公司的運作仍然保持較強的掌控力。。其中管委會是地方政府的派出機構，代表地方政府行使權力;投資公司則多由地方政府成立，并直接受管委會領導［10］。

這兩種路徑往往交織在一起，開發區的建設通常采用“管委會＋公司”的模式，而政府為重大工程建設而設立的開發公司一般也會以特定區域作為空間載體。這也成為地方政府“土地－財政－金融”三位一體經營模式的由來：地方政府通過土地儲備壟斷了土地一級供應市場，同時可以通過財政擔保和土地抵押的方式取得更大規模的金融貸款以投入城市建設，進而形成“土地收入—銀行貸款—城市建設—征地”這樣一個不斷滾動增長的循環過程［11］。地方政府借此在常規性稅收收入之外獲得了另外一項重要的收入來源，并繞過原預算法中對地方政府不能借貸的規定，在一定程度上彌補了公共服務及推動經濟發展過程中所面臨的預算內財政缺口［12］。

在“晉升錦標賽”式的地方政府競爭格局下，經濟權力需要不斷地轉換為經濟績效、政治績效，統合治理模式下的地方政府公司化從一種行為方式逐步實現了組織化，形成了將經濟績效源源不斷地轉化為治理績效的高效制度安排。雖然利用了公司化的組織架構，但這種“績效轉換方案”與公共服務民營化所倡導的“合同式治理”不同［13］，“管委會—公司”類的組織架構嵌入在傳統的科層權力結構之下，形成了一種“雙重經營體制”［14］，政府權力得以自由地在公、私雙重身份之間切換，極大地擴展了地方政府的資源整合與動員能力［6］。借助于政治機制、行政機制與公司化經營機制的結合，地方政府能夠以更富有彈性的方式來行使政治權力與行政權力，但代價則是公權力“遁入私法”后所造成的權力失序。

對“管委會－公司”這類組織而言，通常是用政治性任務吸收公司的營利性目標，通過將市委市政府下達的融資任務轉變成公司本身的經營目標，從而實現總體目標的協調;同時，在具體運行中采用分散項目制的方式把不同價值取向的任務分解到多個項目中去。如圖1所示，對于“管委會—公司”式的政府平臺公司而言，通過土地經營獲取治理資金始終是排在第一位的，組織架構的調整、公共服務的增加等在很大程度上都需要服務于這一政治性目標。常規性的行政目標也經常需要借助政治機制來實現，且一旦政治機制開始發揮作用，行政機制就會讓位于政治機制。

政治機制的主導性地位會使行政機制、公司機制下的權力制約監督機制都難以發揮作用，公權力“遁入私法”導致了廉政風險不斷增加。一方面，統合治理模式下的腐敗問題日益嚴重，諸多開發區管委會在實現經濟高速發展的同時，腐敗案件也屢屢曝光，一度被中紀委稱為“腐敗洼地”③僅以湖北一省為例，2000年至2013年即累計查處開發區科級以上黨員干部違紀違法案件215件，其中縣處級61人、地廳級7人，且這些腐敗案件中“一把手”違規違紀占45.1%。參見湖北省紀委課題組《如何防止“發展高地”變為“腐敗洼地”》，2014年3月17日，http://fanfu.people.com.cn/n/2014/0317/c64371-24655677.html，2016年5月30日。;另一方面，政治機制的主導性往往導致責權失衡，進而導致激勵與監管機制的失靈。統合治理模式下的關鍵性決策往往是通過政治機制做出的，最終決策權掌握在上級主管部門或本級政府的主要領導手中，但責任后果卻往往是通過市場機制實現的，難以對真正的決策者產生約束。權力與責任的不匹配還表現在責任后果的跨屆承擔上，“管委會—公司”類的政府項目公司通常又是重要的政府融資平臺，主要為公共基礎設施等大型開發建設項目融資，周期跨度較長，通常會超過地方政府主要領導的任期，導致投融資的風險約束機制難以形成。由此所引發的地方債務風險、重復投資等諸多問題，在一定程度上也可以被視為廉政風險高企的一種表現。

圖1 統合治理模式下政府治理目標的實現

隨著中國經濟增長速度的調整換擋，中國經濟當前所面臨的問題在統合治理模式中被加倍放大，之前促使這種模式取得高經濟績效的因素，現在卻反過來成為該模式轉型升級的阻礙。統合治理模式下的高廉政風險變得越來越不可控，并在相當程度上導致該模式難以延續。

二、公權力“遁入私法”及其高廉政風險

統合治理模式下地方政府經濟權力的擴張，在治理策略上賦予了地方政府更大的靈活性，但同時也使權力更容易突破傳統官僚體制約定俗成的“禁忌結構”，進而成為一種“破壞性整合權力”［15］73-81，這集中體現在公權力可以在政府與企業的雙重身份中來回切換，使公權力能夠借由“遁入私法”的方式來擺脫傳統的控權制度。同時，公權力“遁入私法”也放大了多任務委托代理格局下的激勵和監管困境。

（一）統合治理模式下公權力“遁入私法”現象

私法行為與公法行為是法律體系中對法律行為的基本分類，公法與私法對行為主體的要求很不一樣：私法行為以“私法自治”和“所有人自由”為兩大支柱，法律不會考慮私法主體的行為動機，除發生權利濫用的情形外，私法主體一般無須對其行為的正當性進行說明;相比之下，公法對行為主體的限制則嚴格得多，雖然公法主體可以擁有一定程度的自由裁量權，但裁量范圍要受到法律的嚴格約束，且必須說明公法主體行為的正當性，并接受是否遵守法律規定的審查［16］7-10。現代行政法理論認可政府可以兼具公法人格與私法人格，即政府一方面可以作為公法主體開展社會公共事務管理，另一方面也能夠以私法主體的身份從事一定的民商事活動。但政府在履行其公共職能時，必須以公法主體的身份，并接受公法上相關規定的約束;其私法主體的身份所能參與的僅限于非公共行政類的民商事行為，且政府參與市場活動時，必須遵循與其他市場參與者相同的法律法規要求，并與其他市場參與者處于平等地位［17］227。由于市場機制通常被認為具有高回應性、高效率以及低成本的優勢，現代行政法中同樣也接受政府通過建立“私法形式行政組織”的方式提供公共服務，表現為在戰略壟斷領域或公用事業領域設立國有企業，以私法方式達成行政任務［18］。在我們國家還存在大量國有控股、直接從事市場經營活動的國有企業。

但統合治理模式下“管委會－公司”類組織，與作為單純民商事主體的政府機關以及提供給付行政或開展市場經營的國有企業具有根本上的不同。統合治理模式下“管委會－公司”類組織因為兼具政府與企業的雙重身份，通常可以在公法主體與私法主體之間根據需要來回切換。當其選擇以私法主體身份完成公共任務時，公共權力就產生了“遁入私法”效應;而選擇以公法主體身份開展市場活動時，則又容易引發權力的濫用。

以杭州市原運河集團為例，該集團就屬于典型的“一套班子、兩塊牌子”的組織架構。2003年，杭州市為實現對大運河沿岸區域范圍的綜合治理，組建了“運河綜合保護管理委員會”與“運河開發投資總公司”，其中“運河綜合保護管理委員會”屬于正局級事業單位，而“運河開發投資總公司”則屬于國有企業。通過對運河沿岸500—1000米范圍內土地的經營開發，運河集團取得了巨大的治理績效，并在2014年大運河成功申遺后達到頂峰。但這種“管委會－公司”的雙重架構在具有資源整合績效優勢的同時也導致公權力可以在不同身份間自由切換，造成權力監管上的困難，增加了廉政風險。一方面，原運河集團所具有的企業組織架構主要是為其獲得私法上的身份，進而可以通過公司化運營方式開展經營活動，但公司架構下的權力制衡機制則完全沒有發揮作用，監事會更是處于虛職的狀態;另一方面，當面對來自政府體制內的制約與監督時，其企業身份又成為規避監管的擋箭牌，傳統官僚體系下的權力監督機制也難以發揮作用。原運河集團并沒有獨立的紀檢部門，而是采取了組織人事處與紀檢監察處合署的方式，而上級紀檢監察機構在開展工作時，也往往面臨著信息不對稱以及標準難把控等困境①關于杭州市運河集團的案例，限于篇幅無法具體展開，可以參見周魯耀《“管委會－公司”模式下的治理績效與控權困境——基于一項典型案例的研究》，載《中國行政管理》2016年第7期，第46-51頁。。

（二）權力監督制約機制的“雙重失靈”

“當一個委托人為了自己的利益最大化設計一個組織結構時，他會盡力建立起一個由他的代理人組成的監督體系，以此來縮小他所面臨的信息差;與此相似，一個設計得很好的憲政也必須要將不同的政府主體組織成監督體系。”［19］91傳統政府與企業都有相對嚴密的權力制約與監督規則，但統合治理模式下“管委會－公司”組織架構可以根據需要在政府機構與企業組織雙重身份間隨時切換，往往使行為主體不但擺脫了既有政府系統內部權力制約監督機制的束縛，也難以受到公司機制下相關監督制度的制約。

一方面，公共權力通過借助企業化運作方式“遁入私法”的現象，使既有的監督體系難以真正發揮作用。公權力“遁入私法”的一個突出表現就是政府意志可以通過公司化運營機制得到更加直接的執行。由于公共決策方案制定與選擇是通過公司化的機制來實現的，這在一定程度上將政府性權力在形式上轉化為一種企業性權力，使公法行為具有了私法行為的表面特征，進而規避了對政府公權力的嚴格限制。通過這種“政府決策——企業執行”的運作模式，行政權力規避了既有決策規則體系約束，也加劇了公共決策中發生利益沖突與權力尋租的風險，一些資源配置權力較為集中的關鍵職位成為腐敗發生的高風險崗位［20］。

另一方面，盡管“管委會－公司”類組織一般都具有相對完整的企業形態，但很大程度上只是用于幫助組織獲得私法上的身份，進而可以用公司化運營的方式來開展活動。在“管委會－公司”類組織中，董事會、董事大會、監事會等相關機構的基本功能經常是虛置的，真正發揮作用的是政治機制、行政機制與公司機制的混合機制，且其中政治機制發揮著主導作用。公司架構下權力制約架構設計的作用非常有限，反而可能成為規避紀檢監察等政府監管手段的擋箭牌。

（三）雙重委托代理下的激勵與監管困難

所有權與經營權相分離是現代企業制度的基本特征，其中基于所有權派生出的占有權和經營權的委托代理構成了現代企業的基本組織結構［21］13。“委托－代理”機制下掌握企業所有權的委托人與作為企業經營者的代理人之間會存在信息不對稱以及利益不兼容，并極易引發代理人的“道德風險”問題。如何對代理人進行監督也因此成為經典“委托－代理”模型中的核心問題［22］114。

但統合治理模式下，“管委會－公司”類的平臺公司同時具備了公與私的雙重身份，因而也形成了雙重委托代理關系：一方面，公司身份屬于私法中的法人單位，作為股東的代理人應當保障出資人的利益，實現資產和利潤的最大化，遵行商事行為規則;另一方面，管委會的身份則意味著公法上的身份，作為公眾的代理人，應當代表和維護公共利益，遵行公法的行為規則。“資產保值增值”與“公共利益最大化”的價值目標雖然在長遠上看可能保持一致，但涉及組織具體運作時則往往會產生沖突。

傳統上可以通過參與約束、激勵約束機制來有效防范企業“委托－代理”關系中的信息不對稱以及利益沖突風險［23］。其中參與約束主要指代理人從接受機制中所得到的期望效用應當不低于其他機制下的平均水平;激勵約束則強調機制設計應當使代理人利益最大化的行為與委托人的目標相一致，即在滿足個體理性的同時實現集體理性［24］11，169。但企業組織中的激勵合約往往相對單一和明確，并不能很好地應對雙重委托代理關系。由于同時存在多重任務，“對任何給定工作的激勵不僅取決于該工作本身的可觀測性，而且還取決于其他工作的可觀測性”［25］27，對代理人的參與約束及激勵約束都較難實現。而且企業與政府所面臨的激勵條件以及各自的問責機制存在很大區別，尤其在“管委會－公司”架構的政府性平臺公司中，其組織目標、功能設置與考核機制比普通企業復雜得多，參與約束和激勵約束機制的空間則更加狹小。

在參與約束機制下，“管委會－公司”架構的政府性平臺公司中的組織成員（主要是領導干部）可以兼具與政府機關工作人員相對等的行政級別，以及相對傳統政府公職人員更高的收入;而激勵約束機制主要是能夠獲得較快的晉升機會。但由于主要負責人通常來自政府主管部門的直接任命，這就使績效與職位晉升之間的對應關系被削弱了。尤其是當多種任務之間存在替代性而非互補性關系時，多個任務之間可能存在沖突，任務完成情況與政治回報之間的關聯性變得模糊。而且“管委會－公司”的組織架構中往往存在行政編制、事業編制、企業編制以及編外用工等多種類型，從分工上看又存在三類員工：純粹機關行政人員、純粹企業合同員工以及身兼一個或多個投資公司主要負責人的管委會領導［10］。這些因素都放大了統合治理模式下的雙重委托代理問題，造成激勵與監督機制經常呈現出一種“軟激勵與軟監督并存”的狀態［26］39。

此外，“管委會－公司”類組織一直游離于法律規制的灰色地帶，其組織形式、職能履行，尤其是作為地方政府融資平臺的功能，在立法上始終沒有得到明確。地方政府通過融資平臺的形式實際上突破了預算法中關于地方政府不能舉借債務的規定，對這種事實上的違法現象，盡管中央已發文要求整頓，但很少會有針對性的處罰措施。法律上的缺失可能導致兩種后果：一種是將這類行為用行政手段加以嚴格限制，但很可能會影響到行政主體對公共服務的供給方式;另一種則是將之完全排除在公法約束的范圍之外，進而縱容公共權力“遁入私法”［27］。從實踐結果來看，地方政府基本上會傾向于后一種選擇。

統合治理模式下公權力“遁入私法”所引發的高廉政風險超出了普通經濟問題的范疇，但在目前我國相關法律規定沒有對“公行為”與“私行為”進行明確界定的情況下，“管委會－公司”類組織架構利用企業身份從事的經營活動往往給紀檢監察機關的責任追究造成困難。由于難以界定這類組織中的行為究竟屬于公共行為還是私人行為，紀檢監察部門對監察手段的應用也經常會受到影響。同樣，在責任追究領域，對“公法主體”與作為企業的“私法主體”所采取的措施機制也不相同，很多在政府體制下行之有效的手段和辦法，放到項目平臺公司這類組織的監管上則往往難以奏效。這在相當程度上也增加了統合治理模式下權力濫用的風險。

三、“統合治理”模式下制約與監督機制的重構

“國家的存在對于經濟增長來說是必不可少的，但國家又是人為的經濟衰退的根源。”［28］35改革開放近四十年來經濟建設領域的巨大成就在很大程度上肯定了地方政府既有的治理模式，但2012年以來，中國經濟發展速度穩步放緩，使這套模式中的弊端開始引發更多的爭議。作為“能力”意義上的政府權力擴張并不會直接導致腐敗，但權力本身確實容易誘發腐敗，除非這種權力被另一種比它更高的權力所制約［29］166。統合治理模式能否避免高廉政風險并繼續保持較高的治理績效，很大程度上取決于對現有制約監督機制的重構。

（一）加強現代公司機制下的控權機制

現代產權制度下出資人的財產所有權與作為企業法人的企業財產經營權之間是相互分立的，而企業治理結構本身就是解決這種所有權人與經營者之間委托代理關系的制度安排。1994年，國務院政府工作報告中明確將組織一批國有大中型企業按照公司法實行公司制改組，正式將“公司制”作為國有企業改革的現代企業制度的組織形式。同年出臺的具體方案中，明確要根據分權制衡的原則建立規范的公司內部組織管理機構，即“根據決策機構、執行機構、監督機構三者相互獨立、權責明確、相互制衡的原則，形成由股東會、董事會、監事會和經理層組成的公司內部組織管理機構，有效行使決策、監督和執行權”。當前“管委會－公司”類組織雖然在形式上一般采用了公司制的組織架構，但股東、股東大會、董事會、監事會、經理階層之間并沒有形成真正意義上相互制衡的權力關系。2015年以來，新一輪國有企業體制改革正在推進，這一進程中針對政府項目平臺公司的改革應當從加強既有公司的組織架構入手，使政府權力不能直接通過行政機制和政治機制取代公司機制，必須經由公司機制轉化為公司權力進行運作，從而有效限制政府權力的濫用。

（二）健全對權力的有效問責機制

問責是權力控制鏈條中的關鍵一環，對權力的問責是權力制約監督制度運行的邏輯結果，權力配置、權力運行的制約與監督最終需要落實到權力主體的責任承擔上［30］。統合治理模式下同樣需要以問責為基礎來構建組織外部的控制制度，以實現對政府權力擴張的限制。其核心在于盡可能地使政府采用間接而非直接的方式來運用公司運營機制，避免政府權力直接介入公司運營機制。統合治理模式下要構建以問責為基礎的外部權力控制機制，首先要基于以信息公開和透明為基礎的責任體系，使政府主管部門、社會公眾、金融機構等利益相關者可以清晰地了解“管委會－公司”類組織的績效和運營情況。此外還包括建立起完善的政府投資績效評價體系，以此對政府的投資行為進行監管，并將政府投資效率評價納入到政府官員績效考核的指標體系中，進而限制政府的盲目沖動投資。

（三）形成監督主體間的協同機制

行政與企業的雙重架構，使統合治理模式下的“管委會－公司”類組織具有兩套權力運行規則：一套源于企業架構下的董事會、董事代表大會以及監事會制度，遵循的是“所有權－資本”的邏輯，經營者的權力來自經營者與所有權人之間的委托－代理關系;另一套正式的法定性權力則基于行政機構本身的行政級別、編制設定以及政府下達的相關正式性文件，所遵循的是“科層制－權力”的邏輯，合法性來自對政府整體性權威的分享。盡管都包含對權力進行制衡監督的底層設計，但兩套權力的運行機制以及相應的約束性制度設計卻不盡相同。這就要求統合治理模式下權力制約監督機制的設計必須兼顧這兩套權力運行邏輯的特點，構建監督主體間的協調機制。一種可行的方案是對紀檢監察機構、國資委系統的外派監事以及公司內部的法務部工作人員進行歸口管理，綜合行使監督的權力，從而保證信息的共享與工作機制上的銜接。在調研中，我們了解到這一做法在浙江省多個省屬國有企業已經開始試點，并取得了很好的效果。

（四）立法明確“管委會－公司”類組織的公共職能與市場行為

私法與公法在調整對象與調整手段上都存在差異，在現代法治框架下，想要實現對公共權力擴張與腐敗的防治必須憑借公法的自身完善與發達［31］。隨著“非權力行政”的興起，通過私法形式提供公共產品和公共服務已經成為世界各國政府的通行做法，對公法主體與私法主體的判別越來越模糊;但對公共權力的限制和約束卻從來都不能放松，公法行為和私法行為的分別依然清晰。長期以來，我國立法中一直缺少對公法行為和私法行為的明確界定，同時由于成熟的市場機制尚未形成，法治環境有待進一步改善，市場和社會力量難以有效抵御政府力量的過度干預，這使地方政府很容易通過支配私法主體來開展工作。2015年9月13日，中共中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》，明確要求結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類。這也要求我國理論與實踐部門對非權力行政與權力行政的劃分盡快達成共識，對“管委會－公司”架構下項目平臺公司與政府部門間職能職權的分割進行明確界定，并通過立法把這類組織所實際行使的公共權力，從一種與政府部門之間的“委托－代理”關系轉化成與公眾之間的“委托－代理”關系。

四、結論與討論

改革開放以來，雖然地方在經濟發展領域的自主空間不斷增大，但中央與地方之間“相機授權”式的權力分配邏輯始終沒有改變［32］。對于地方政府而言，始終面臨著自上而下的雙重壓力：經濟績效考核以及制度一統性，這兩方面治理目標的不可調和性相當程度上催生了中央與地方關系中“實際權力”與“名義權力”的分離，即周雪光教授所講的“名”、“實”二元性［8］。“名”與“實”之間的轉換則取決于自上而下的問責力度。從這個意義上講，統合治理模式的出現源于中央政府績效合法性需求與一統體制下自上而下層層授權式集權權力結構間的張力。只要自上而下的壓力型體制下地方政府間“晉升錦標賽”式的競爭模式沒有改變，只要城市化高速發展對基礎設施建設的巨大需求依然存在，只要社會公眾對地方政府提供公共服務和公共產品的訴求仍在不斷增加，統合治理模式對地方政府就依然具有強大的吸引力。僅僅針對地方政府項目平臺公司這類組織開展專項整治，就只能淪為“頭痛醫頭，腳痛醫腳”式的表面文章。要真正實現對統合治理模式下廉政風險的防控，根本出路在于執政合法性從“績效合法性”向“制度合法性”轉移。

中共十八大四中全會提出了全面推進依法治國的總體目標，十八大四中全會公報中強調“法治”是提高黨執政能力與執政水平的前提。這反映了從“績效合法性”轉向“制度合法性”的趨勢，也是真正從根源上解決統合治理模式下績效壓力與合法性困境之間矛盾的戰略選擇。但轉型的過程可能需要持續很長時間，尤其是當前經濟處于調整時期，在經濟發展壓力增大的情況下，地方政府很難拋棄既有的發展路徑。因此，實現統合治理模式下制約監督機制的重構，將是一項持續性的工作。要構建一種真正有效的制約與監督機制，前提是通過立法明確政府行為與經營性行為之間的邊界;在此基礎上，分別構建對政府行為與市場經營行為的規范機制，進而嘗試建立有效的激勵與問責制度，使項目平臺類公司仍然能夠在公共性價值目標與經營性目標之間實現平衡協調，即在公共行為受到嚴格控制的同時，仍然保留由公司化運作機制帶來的效率優勢。

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Research on the High Integrity Risk under the″Integrated Governance″Pattern and Its Restriction and Supervision

Zhou Luyao
（Zhejiang University City College，Research Center of Urban Governance and Legislation，Hangzhou310015，China）

Since the Reform and Opening-up，local governments have played the role of″economic agents，″and managed public assets in the administrative region according to demutualization operation mode.With local governments no longer holding economic entity directly，they have begun to manage the administrative regions relying on executive power，land and other asset powers，and networking project platform organization.In a sense，″integrated governance mode″is an expression of the development of″local government corporatization″with respect to organizational structure.The organizational structure of integrated governance mode is reflected in two aspects inpractice：first，establish″new zone″″special zone″″development zone″and other special zones， which enjoy distinctive policy for developing their economy but are still under the premise of maintaining national policy unification;second，establish a set of enterprise status for public power operation in the way of establishing financing project platform company，hence avoid the restrictions of entity principle on governmental power.By these two ways，″corporatization″of local government realizes its systematization from a behavior，and becomes efficient system arrangement，which continuously converts economic performance to governance performance.Public power″degrading into private law″bypasses the up-to-bottom institutional constraint to a certain extent，the result of which motivates the autonomy of local government to develop economy and extends its economic power;on the other hand，because the constraint and supervision system is not effectively established，the risk of power being out of control increases， integrated governance mode can bring higher governance performance as well as high risk of government corruption.The concentrated reflection is that public power can switch between the dual identities of″government″and″enterprise，″so that public power can get rid of traditional control power system in the way of″degrading into private law.″At the same time，public power″degrading into private law″hinders the motivation and supervision mechanism in operation under the pattern of double principal-agents.Whether the integrated governance model can avoid the high risk of government corruption and maintain a high governance performance largely depends on the reconstitution of control and supervision mechanism.The specific strategies include strengthening power control mechanism based on the modern corporate mechanism，perfecting effective accountability mechanisms for power，forming cooperative mechanisms between the subjects of supervision，and legislating clearly public functions and market behaviors of the category″management committee-company″organizations.The fundamental way of realizing prevention and control of government administrative risk with the integration governance mode is changing governance legality from″performance legality″to″institutional legitimacy.″But the transition process may take a long time，especially in the current economic adjustment period.There is a large economic development pressure，it is hard for the local governments to abandon the existing development path.Thus realizing the reconstruction of control and supervision mechanism will be a persistent project in terms of the integrated governance mode.

local government;integrated governance;degrade into private law;high integrity risk;restriction and supervision

10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2016.05.303

2016-05-30［本刊網址·在線雜志］http://www.zjujournals.com/soc/

［在線優先出版日期］2016-11-18［網絡連續型出版物號］CN33-6000/C

國家社會科學基金重大項目（14ZDA016）;杭州市哲學社會科學基金（G16JC012）

周魯耀（http://orcid.org/0000-0002-9091-939X），浙江大學城市學院城市治理與立法研究中心講師，公共管理學博士，主要從事地方政府治理、權力制約監督研究。