公平性視角下的養老機構分類管理機制研究

□ 鐘仁耀 侯 冰

公平性視角下的養老機構分類管理機制研究

□ 鐘仁耀 侯 冰

養老機構分類管理是提高養老資源利用效率、促進養老機構功能發揮的有效途徑。如何對各類養老機構進行分類、如何保證各類機構之間的公平發展成為分類管理機制中的兩大關鍵議題。養老機構的分類涉及到機構屬性與功能界定，而公平性則主要包括政策地位的公平、發展機會的公平、機構運營起點的公平、機構評估的合理和政府監管的統一。因此，應通過實施“機構—老人”之間梯次化的分類入住瞄準、“補床頭、補人口”相結合的政策分類惠補、“服務滿意度、運行規范性、社會效益性”為重點的綜合評估和信息化的統一監管，進而提高養老機構分類管理的有效性。

養老機構；分類管理；公平性；機構定位；公共屬性

一、問題的提出

養老機構建設是我國養老事業發展的重要組成部分，也是應對人口老齡化發展、破解養老難題的有效途徑。但囿于前期投入大、服務規模有限等局限，加之我國整體性社會養老服務資源不足，機構養老自身無法滿足大多數老年人的社會化養老服務需求。自上世紀80年代以來開始的社會福利社會化進程中，作為社會化養老服務的重要一環，機構養老的發展定位從計劃經濟時代的“主力”地位逐步向“支撐”作用過渡，在“十三五”規劃中又重新定義為一種“補充”。這種定位的演變，并非意味著機構養老自身地位的下降，而是在市場經濟條件下發展我國養老事業的客觀要求和新的政策思路，更是在老齡化加劇和未富先老、未備先老的時代背景下對公共資源投入的最優選擇。但在人口老齡化、城鎮化進程中，高齡、失能、獨居和“純老”家庭老人數量的增加，以及核心家庭功能的進一步弱化，我國的社會化養老壓力也隨之加劇。在養老服務需求不斷上升、機構發展有限的情況下，如何通過有效管理提高公共資源利用效率和保證公平，成為養老機構發揮有效功能的關鍵問題。

與此同時，機構類型的多樣化和各類機構間發展不公平問題的存在，無疑增加了政府管理的復雜性。一方面，在養老機構劃分中，“公-私”所有制與“營利性-非營利性”運作機制視角是對養老機構類型劃分的主要方式。針對不同屬性的機構類型劃分，需要施以差異化的管理方式。李芳認為不同類型的養老服務組織享有不同的權利義務，適用不同的設立標準、政府補貼政策和稅收政策*李芳：《我國養老服務組織的分類管理》，《中國海洋大學學報(社會科學版)》，2015年第6期。。董紅亞則認為僅按照投資主體確定性質進行管理是造成我國養老機構存在諸多問題的主因*董紅亞：《非營利組織視角下養老機構管理研究》，《海南大學學報(人文社會科學版)》，2011年第1期。。此外，方嘉珂認為現行以“非營利”屬性設計的法律規范和政策配套與民辦養老機構發展的現實困難形成矛盾，單一的制度和政策無法有效規范不同類型的機構*方嘉珂：《養老機構營利非營利應該分類管理》[EB/OL]http://blog.sina.com.cn/s/blog_8bae62b10100xf9h.html。。另一方面，在各類機構的發展中，公辦與民辦養老機構之間的不公平問題成為社會關注的焦點。由于老年人服務領域的社會政策短缺、扭曲和誤導*楊團：《公辦民營與民辦公助——加速老年人服務機構建設的政策分析》，《人文雜志》，2011年第6期。，不同所有制機構之間存在發展不均衡現象。英國第三部門研究中心《2010年工作報告》指出，那些以弱勢群體為服務對象的非營利組織更需要政府的資金支持*David Clifford,Frida G.Rajme & John Mohan:How dependent is the third sector on public funding? Evidence from the National Survey of Third Sector Organizations，Working Paper 45，Third Sector Research Centre，October 2010.。但是，盡管各級政府出臺了相應的補貼政策，民辦機構在市場上仍面臨與公辦機構不公平競爭的現象*Wong,L.and Tang,J.:Dilemmas confronting social entrepreneurs:Care homes for elderly people in Chinese cities,PACIFIC AFFAIRS,79(4):623,2006.，“重公辦、輕民辦”問題突出。馮占聯等發現公辦機構與民辦機構在財政投入力度、機構規模和入住率等方面存在較大差異，公眾在享有現存養老機構資源時面臨著機會不平等的問題，需要從公共資源分配的公平性、公辦與民辦發展協調性角度進行發展*馮占聯、詹合英、關信平、風笑天、劉暢、Vincent Mor：《中國城市養老機構的興起:發展與公平問題》，《人口與發展》，2012年第6期。。同時，陳雷認為需要通過明晰優惠扶持政策建設維度與方向、構建民辦養老機構良性發展與有序競爭環境和厘清優惠扶持政策實施的監管職責等層面，解決政策實施中的公平性和有效性問題*陳雷：《民辦養老機構優惠扶持政策實施評估研究——基于公平性與有效性視角》，《云南大學學報(社會科學版)》，2016年第1期。。

如何在對不同屬性養老機構的分類管理中，實現各類機構發展的公平性，成為機構養老甚至社會養老服務體系建設中的一個關鍵問題。對養老機構分類管理是實現公共資源有效整合與利用的前提，機構之間的公平性則是實現分類管理有效性的重要保障。其中，分類管理是基于政府責任和機構功能屬性劃分，重點探討政府作用的實現途徑和機構差異化屬性所賦予的權利與義務界定，涉及各類機構的服務對象定位、補貼政策、評估與監管。而針對現實中公辦機構與非公辦機構之間的政策與地位落差，“公平性”應涵蓋以下四個主要方面：第一，政策地位的公平性，特別是享受政策優惠中的平等。無論是公辦或是非公辦養老機構均發揮著社會化養老服務供給的功能，在保證老年人基本機構養老需求層面，政策的優惠特別是針對基本保障項目的補貼地位上，各類機構間應享有平等的地位。第二，發展機會的公平性。經濟學家馮·哈耶克認為，只有人人的機會是同樣的，那么大家就都站在同一個“起跑線”上進行較量，這才是真正的“平等”。在社會主義市場經濟運行邏輯下，公辦與非公辦養老機構之間不具有從屬與被從屬的關系，而是相對獨立的主體。因此，在養老機構建設“公退民進”的發展趨勢下，政府在養老機構建設和老年服務產業發展的政策制定中，應保證各類機構之間在建設與發展層面機會的平等，實現機構發展的有序進行。第三，機構運營的起點公平性。以政府財政開辦的公辦養老機構，由于自身的公共屬性，理應承擔起“托底”的公共責任。但如果政府對公辦機構予以過度的財政支持，則會進一步擴大公辦與非公辦機構在發展中的非均衡性，造成機構間在發展起點上的不平等，進而導致對非公辦機構在服務供給領域先天的“擠出”問題。第四，政府管理過程的合理性。管理過程的合理性，主要體現在政府對各類養老機構評估的合理性和監管的統一性。一方面，公辦與非公辦機構在軟、硬件條件中均存在差距。僅以公辦機構的建設標準對非公辦機構進行評估，則會進一步造成非公辦機構的生存壓力，需要從服務效果的路徑進行評價，進而提高各類機構在評估結果層面的合理性與公平性；另一方面，應將公辦與非公辦養老機構納入到統一的管理與監督體制中，實現機構運行、資源整合的公平與協調。

總之，應將公平性貫穿于養老機構分類管理的各個環節，特別是實現機構功能發揮中的起點公平、政策制定與實施過程中的地位和機會公平，以及評估與監管中的合理性。

二、功能劃分下的機構入住分類管理

養老機構應優先滿足哪些老年人的養老服務需求、哪類機構可以保證這些需求，成為機構養老整體發展設計中的重要問題。當前，在各類機構的發展中，由于公辦機構設施、人員和區位等優于民辦機構，進而造成了公辦機構床位緊張和民辦機構床位閑置的問題。這既是由老年人的理性選擇而致，更反映出老年人的收住范圍不明確、養老機構的利用出現錯位的問題*劉嵐、陳功、鄭曉瑛：《我國社會化養老機構未來發展策略》，《中國老年學雜志》，2008年第4期。，亦即“服務供給與利用之間扭曲”*關信平、趙婷婷：《當前城市民辦養老服務機構發展中的問題及相關政策分析》，《西北大學學報(哲學社會科學版)》，2012年第5期。。養老機構主要定位于服務高齡、失能老人的服務需求。從各種屬性的機構定位來看，公辦機構應優先滿足特殊性(如“三無”、獨居、純老等)高齡失能老人服務需求，非公辦機構則主要面向社會一般老人提供服務。但現實中卻出現了公辦機構不愿接受高齡失能老人、少有“三無”老人，而民辦機構不得不接受高齡失能老人、也無力接受“三無”老人的困境。從公平性角度來看，機構定位與對象匹配之間的錯位中，公辦機構責任向民辦機構的下沉，不僅會減輕公辦機構自身責任的履行，也會進一步增加民辦機構的運營成本和生存壓力，使兩者處于不公平的發展起點。因此，需要從機構屬性的劃分出發，將各類機構的功能定位與服務對象進行匹配，實現機構間發展的公平性與有序性。

(一)養老機構的屬性與定位劃分

如前所述，“公辦-民辦”、“營利-非營利”機構類型劃分的兩種角度，但在政府的管理領域中普遍采用前者，具體分為公辦公營、公辦民營、公建民營、民辦公助和民辦民營養老機構五種類型*公辦公營是由政府出資興辦并管理公有制養老機構；公辦民營旨在盤活現有的存量，是將已經辦成的公有制性質的養老機構，通過改制、改組等交社會力量去管理和運作；公建民營主要涉及發展增量，是指政府將其投資建設的養老機構，按照一定程序委托給具有相應資質的社會主體運營管理的做法，它具有能夠最大程度提高公共資源利用效率的優點，也是當前我國養老機構發展的主要途徑；民辦公助是以社會力量為主體，政府給予一定資金支持的一種建設模式；民辦民營則是完全由社會力量興辦建設的模式。。在此劃分中，依據政府主體介入程度的高低，又可分為公共屬性(公辦公營)、準公共屬性(公辦民營、共建民用、民辦公用)和社會屬性(民辦民營)，如圖1所示。

圖1 養老機構的分類及屬性劃分

同時，養老機構服務對象的標準主要依據年齡、健康兩大要素，其對象主要是高齡、失能老人。這類老人中又存在一部分特殊群體，比如“三無”、“純老”和獨居老人。因此，從公共屬性的劃分視角來看，需要根據機構的屬性定位與老年群體的差異進行“機構—老人”的分類匹配，將具有公共屬性的養老機構定位于優先保障特殊老年群體(見圖2)，具體來說：

圖2 不同機構和老人之間的分類匹配

第一，公辦養老機構定位于“保基本、兜底線”，最應優先保證最為特殊的老年人群體。公辦養老機構的公共屬性最強，其服務對象的特殊性最強。民政部《養老機構管理辦法》也明確指出，政府投資興辦的養老機構，應當優先保障孤老優撫對象和經濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務需求。這既符合機構養老最初的設計定位，也是公共倫理價值的理應體現。

第二，準公共屬性的“三類”養老機構應實現對公辦機構的補充。此類機構存在一定的非公屬性，服務對象可為一般失能、高齡老人。但是，“三類”機構由于存在不同程度的“公共屬性”，因此理應發揮一定的公共責任，對部分特殊老人提供“托底”服務，實現對公辦機構的補充。

第三，民辦養老機構主要以面向社會所有老年人為對象。但民辦機構與公辦機構在條件、資金保障和人員方面的差距，機構運營狀況普遍不理想。盡管營利性養老機構定位于面向高端老人，但是即使是高端老人仍以基本需求為主、高端需求為輔，加之高端需求的服務成本高、贏利能力不足，有學者將“為高端老人提供服務以贏利”的設想視為一個“偽命題”*董紅亞：《非營利組織視角下養老機構管理研究》，《海南大學學報(人文社會科學版)》，2011年第1期。。如何解決資源閑置、提高利用效率，成為政府分類管理中的重要任務。

(二)梯次化的分類入住

基于對養老機構的屬性與功能劃分，實現“機構—老人”之間的合理匹配，既可實現公共資源利用有效性、特殊老人需求供給的優先性，也是保證非公辦機構發展“起點公平”的重要途徑。但是，由于公辦機構入住錯位的現象無法短時間內解決，在機構服務供給有限的條件下，如何有效發揮非公辦機構閑置資源的服務功能是緩解老齡壓力、提高機構管理水平的關鍵問題。因此，可根據機構定位與老人需求程度，建立梯次化的入住分類管理機制(見表1)。

表1 梯次化的老年人分類準入瞄準

首先，公辦公營養老機構應優先保障特殊老人。在公辦公營機構的入住管理中，改變以身份地位、家庭優越等準入潛規則，將年齡、健康等標準與困難(“三無”)、獨居等特殊性相結合進行綜合考量，根據老年人特殊性程度進行序列化保障，如“失能>高齡”、“困難老人>純老>獨居”。

其次，公辦民營和公建民營養老機構可定一定比例保障特殊老人。由于兩類機構同時具有“公辦”和“民辦”的雙重屬性，可定位于“保公益，半開放”。“保公益”是指輔助性地承接公辦機構保障責任，按比例提供保障性床位，對公辦收住范圍的特殊老年人進行服務保障，如我國臺灣地區規定具有公辦性質的民營養老機構必須提供實際床位數的10%用于接收政府保障范圍內的老年人入住。“半開放”則指的是將部分床位面向一般的高齡、失能老人。

最后，民辦公助和民辦民營可通過政府購買床位保障特殊老人。從減少床位閑置、提高利用效率角度出發，采取政府購買少數保障性床位的做法具有一定的可行性。例如，我國香港特區政府為了縮短公辦養老機構輪候時間，提高保障性養老床位的總供給，分別于1993年和1998年實施了“買位計劃”和“改善買位計劃”，通過購買私營養老機構的床位，加強對特殊老人的床位供給。而這種“購買”措施也使民辦私營機構得到較快發展。

三、基于公平性的養老機構分類惠補

政府給予各類養老機構平等的對待，是實現機構間公平競爭、相互補充和實現社會效益最大化的基本前提。公辦與非公辦機構的政策落差問題，除了政策本身落實不到位之外，更為重要的則是針對非公辦養老機構政策支持的不完善。當前各地區的政策制定中，對于民辦機構的補貼多采取“補床頭”的方式，即通過機構建設的前期一次性資金給予，按床位數量進行財政補貼。這種方式雖然有助于激勵或引導非公辦機構的建設，但也存在不足之處：第一，“補床頭”容易導致財政資金的無效使用。僅按床位數量的補貼方式并未考慮床位的使用情況，即使是閑置床位也能獲得補貼，這種資金補貼有違財政績效的初衷。第二，前期一次性補貼無法促進非公辦機構的可持續發展。公辦養老機構可以獲得政府持續性的資金供給，并擁有較為穩定的生存預期。相比而言，非公辦養老機構由于資金投入大、收益周期長并沒有持續性的外部資金支持，因此持續性的運營壓力較大。在此層面看，這是造成公辦與非公辦機構發展中不公平的問題之一。同時，非公辦機構在享受優惠政策時往往處于一種次要地位，即現有的補貼資源優先給予公辦機構，這又造成了發展機會和政策地位上的不公平。此外，由于大量的高齡、失能老人的入住，造成了多數非公辦機構較高的服務成本，加之前期一次性建設補貼之外很少獲得運營過程中的財政資金支持，進一步加劇了在“起點不公平”基礎之上與公辦機構之間的不公平，這也與引導和社會力量參與機構養老服務的政策導向產生矛盾。

在公平性視角下的社會政策制定中，既要對非公辦機構在建設層面給予關注，也要在發展層面予以支持：一方面，要針對公辦機構和民辦機構的屬性特征，采取不同內容的惠補措施；另一方面，針對非公辦機構的建設重點，將“補床頭”與“補人口”相結合，進而實現保障老年需求、促進機構發展、縮小公平差距的多重目標(見圖3)。

圖3 養老機構分類惠補內容

(一)“補床頭”的非公辦機構政策惠補

在建設層面的“補床頭”政策中，對于非公辦養老機構的政策惠補，除了前期建設中的一次性補貼，應包括以下方面：第一，針對民辦機構由于場地限制造成的落地難問題，既可以在供地政策上給予一定傾斜，也可通過對城區閑置公益用地以及閑置二手廠房等存量用地進行盤活，由政府協調置換并租給民辦養老機構長期經營，以解決由于機構場地更換而不敢裝修的難題。第二，政府在財力允許的情況下，可以適當降低租金，或者對非營利性養老機構的前期運行給予租金補貼，緩解機構生存的壓力。第三，在有效落實對非營利養老機構優惠政策基礎上，如水、電、煤按居民用價等或資金補貼，可以在準入、許可和經營環境等方面給予更多的便利。

(二)“補人頭”的非公辦機構入住老人惠補

作為對梯次化入住瞄準的回應，應配套建立以“兜底”為導向、以“人頭”為標準的養老機構分類補貼方式。這不僅能解決“空床仍補”的無效補貼問題，也是為了通過強化老年人支付能力，提升對非公辦養老機構的入住意愿，進而保證機構的持續發展。一方面，由于不同類型的養老機構收費標準不同，補貼的水平應有所差異，比如為保證“保障性床位”的特殊老人享受基本機構養老服務，可根據不同機構的收費標準進行相應的“保基本”費用補貼。另一方面，當前機構養老的收費內容主要包括托管費、伙食費和護理費三個方面，在補貼中應針對服務需求和特殊老人經濟承受能力，對收費項目進行補貼排序。首先，由于“伙食費”收費水平較低，即使是困難老人也可通過救助金進行支付，因此可由老人全額自費；其次，政府可對困難(“三無”)老人的托管費全額補貼，對純老、獨居老人基于一定比例的補貼；在護理費方面，除了對困難老人實施全額補貼外，還應基于對護理需求程度(或健康程度)的高低，對純老、獨居老人等采取差別化補貼，比如嚴重失能的補貼額度應大于中度失能、高齡老人的補貼大于一般老人。

四、養老機構的合理化評估

對養老機構運營情況進行評估，是政府實行養老機構激勵與退出的重要依據，也是實現養老服務行業健康發展的有力保障。當前部分地區在養老機構評估的標準制定中，環境、設施、人員和服務規范等構成了評估標準的主要內容。針對上述方面的要求，公辦養老機構具有資金充足、設施完備、人員素質高、培訓頻繁與服務規范化強等優勢，而非公辦機構則體現出一定程度的“先天不足”：首先，在場地或環境方面，部分非公辦養老機構所在場地是通過場地置換或閑置房屋改造而獲得。場地的原有區位、布局等對標準化的機構建設形成制約，例如活動區域不足，建筑內部電梯改造、功能區建設等存在局限；其次，非公辦養老機構資金不足，在設施設備的配備中與公辦機構存在較大差距；再次，在人員層面，非公辦機構的工資標準低、福利待遇不高，缺乏崗位吸引力，導致人員不足、年齡結構偏大、缺乏足夠的培訓和服務水平、規范化程度較低等問題。正是由于公辦與民辦機構本身的差距存在，如果按照“配備”層面的標準進行評估，民辦養老機構則處于先天的弱勢地位，評估的結果不僅會強化公辦與民辦機構間的不公平問題，更無法在非公辦機構培育與發展的背景下發揮評估機制本身的激勵作用。評估的公平性應聚焦于在可對比性的基礎上，提高評估結果在問題反映中的合理性。

破解老齡化問題、滿足社會養老需求是多元化機構養老發展的最終目的。因此，在起點公平、政策地位公平和發展機會公平的前提下，可以建立以養老服務供給結果為導向，以“滿意度、規范性和社會效益性”為內容，以規范化基礎上的服務效果為重點的養老機構綜合評估機制(見圖4)。

圖4 養老機構綜合評估

(一)養老機構綜合評估的內容

評估內容主要包括以老年人及其家庭為主的服務滿意度評估、以政府部門自身進行的運營規范性評估和委托有資質的第三部門進行的社會效益性跟蹤評估：第一，“以老年人及其家庭為主的服務滿意度評估”是以入住老人及其家屬，針對服務項目、服務水平、設施建設以及人員配備等方面對老人入住的“滿意度”進行評定，以評價各養老機構服務的水平及質量。第二，“政府部門自身進行的運營規范性評估”主要是由各級民政部門為評估主體，對一定時期內養老機構的運營中是否存在違背相關法律、違反相關規定、是否符合建設標準以及是否存在安全隱患等進行評估，以評定各養老機構運營的規范性，并建立相應的機構信用檔案。對發生嚴重責任事故進行嚴厲處罰和整改，甚至取締。第三，“第三部門進行的社會效益性評估”是指政府委托有資質的行業協會或評估機構，對養老機構床位數量、服務水平、補貼落實以及老人準入情況進行定期跟蹤審核，對欺老騙老、套取補貼等問題進行調查，以及養老機構與周邊社區在治安、環衛等方面的關系進行測評。對造成不良社會影響的養老機構，及時向民政機構進行通報。

(二)評估的執行

在評估執行層面，可采用百分制的方式，通過對各方主體評估權重的劃分，對機構評估進行得分的量化。例如，老年人及家庭、政府、第三方評分權重分別設定為40%、30%、30%。對評估結果所得分數劃分為不同檔次，如“59及以下”為“不及格”；“60-69”為“及格”；“70-79分”為“中等”；“80-89分”為良好；“90-100分”為“優秀”。

根據評估結果，政府可針對各類養老機構采取相應的獎懲或退出辦法。一方面對得分“80-89分”和“90-100分”區間的非公辦養老機構實施進行梯次獎勵，如“資金獎勵”、“補貼優惠”和“設施配備”等。另一方面，對于評估低于59分及以下的養老機構進行限定時期的“指導整改”。對于整改后仍無法達標的機構，應設立不同的處罰制度，如對公辦機構主要負責人采取行政問責；對各類非公辦機構實施嚴格的退出機制，并可對公辦民營、公建民營被委托經營方以合同違約的標準給予經濟處罰。

五、養老機構的統一化監管

在公平性視角下，各類機構的權利與義務也應實現統一。將公辦與民辦機構納入到統一的政府監管機制內，是實現養老機構資源統籌、管理協調以及機構養老整體發展的重要手段。而相關信息的及時獲取，則是養老機構統一化監管中的關鍵。當前對養老機構管理的過程中，存在信息靜態化、孤立化的問題，無法形成動態化、關聯化的傳遞，特別是公辦與民辦養老機構的床位數量變動情況的相對失聯，不利于政府對養老機構整體的發展情況及時把握、對老年人對機構的選擇帶來不便。同時，養老機構建設的相關政策、規范、標準等方面的傳遞存在滯后、失真等，特別是原有政策的調整與變動無法及時的獲取。此外，在推動各類機構的合理化評估基礎上，如何及時掌握或反饋機構運行的規范性、社會效益性和老年人服務滿意度等信息，也直接影響著評估的效果。因此，可利用現代化網絡，通過建立動態化的信息管理平臺和信息化的監督平臺，提高養老機構監管的效果。

(一)養老機構的動態化信息管理

政府應依托信息化平臺建設，提高政府在養老機構管理中的質量與實效。由于機構的床位數量、空床數量、收費標準和機構評級等信息不斷變化，信息平臺建設也應實現從原先“靜態公布”向“動態管理”轉變，從而保證信息獲取的及時性。第一，政策信息的便捷查詢，包括各級政府關于養老服務體系建設、養老機構建設標準和對各類養老機構補貼標準等規定性政策的信息；關于社會力量承接管理的委托方式、民辦養老機構準入標準和審批辦法等政策的查詢與咨詢。第二，機構查詢信息平臺，旨在提供與養老機構和機構服務的各類信息查詢，包括對各類養老機構的基本信息、收費標準、服務項目、床位數量，特別是非公辦機構中“政府保障性床位”信息的及時公布。第三，政府監管信息的及時公開，包括政府應面向社會公開年度、季度內對各類養老機構養老服務外包、床位補貼和享受“基本性、底線性”老人進行機構養老的轉移支付等財政補貼與支付情況，實現財政資金特別是社會福利性資金使用的公開化、透明化，在擴大社會監督渠道的同時，增強公眾對政府養老建設工作的認同性；以及基于對各類養老機構進行的運行評估，對相關結果進行公布，并附之以相應的獎懲信息。

(二)養老機構的信息化監督

養老機構服務的規范化有賴于各方的監督與信息反饋。在對各類機構的信息化監管中：首先，應擴寬養老機構困難與需求的反映渠道。由于養老機構，特別是民辦養老機構，在具體運作中存在不同類型的困難，且困難訴求與信息反饋渠道的欠缺。因此，信息平臺建設應專門建立“養老機構信息反饋”直通渠道，以保證政府部門及時獲取養老機構的需求信息。

其次，應暢通入住老人的申訴與舉報。建立網絡化的“申訴與舉報”平臺，可以向老年人及家屬提供快速便捷的舉報渠道，并可避免養老機構因瞞報、謊報以及漏報等造成的信息失真，以切實保障老年人的合法權益。

此外，養老機構的監督信息反饋是信息化監督的重中之重。第一，在監督內容方面，應根據各類機構的自身性質及服務定位，進行分類別、分內容的監督。例如，對公辦養老機構的監督主要側重于對服務水平、財政資金的使用和入住對象的審查、服務和運行是否違規、違法等；對公辦民營、公建民營和民辦公助養老機構的監督主要側重于“保障性”床位的數量審核及服務供給質量、財政補貼是否落實、運行是否違規、違法等。此外，對民辦養老機構的監督，除了對服務本身供給質量監督外，還應強調審批手續是否齊全；而針對工商注冊的營利性養老機構，還應側重于市場化運行是否規范、價格浮動是否合理等方面的監督。第二，通過各類主體對養老機構監督情況的信息化匯集與反饋，采取信息跟蹤與結果公示的方法，強化政府對養老機構的監管與約束能力，進一步規范各類養老機構的運行情況。例如，接受監督的養老機構如存在問題，政府應在信息平臺中進行通報，并將機構整改的情況進行跟蹤，及時更新并公開整改情況；如對整改后仍不合格的養老機構，信息平臺應將對相關責任人處罰或機構取締說明進行公示。處罰或取締備案將長期保留至信息庫，使相關處罰對象長期接受社會監督。□

(責任編輯：徐東濤)

2016-06-17

鐘仁耀，華東師范大學公共管理學院院長、教授、博士生導師，主要研究方向為社會救助與養老保障；侯冰，華東師范大學公共管理學院博士研究生，主要研究方向為社會保障政策與養老保障。

國家自然科學基金面上項目“社區基本養老服務可及性研究”(編號：G031102)。

C913

A

1007-9092(2017)01-0066-007