關于農村集體建設用地市場化改革的調查報告
——基于重慶市萬州區的調查分析

杜茂華，陳 莉，曹國棟

（長江師范學院 財經學院，重慶 408100）

關于農村集體建設用地市場化改革的調查報告
——基于重慶市萬州區的調查分析

杜茂華，陳 莉，曹國棟

（長江師范學院 財經學院，重慶 408100）

黨的十八屆三中全會明確提出了農村土地制度改革的基本方向是建立城鄉統一的建設用地市場。調查發現，農民對土地制度改革及建設用地市場化普遍存在理解不到位、土地權屬意識不明晰的問題。農村集體建設用地利用率低、閑置浪費和一戶多宅等問題也比較嚴重。推進農村經營性建設用地市場化的改革，必須從完善土地法律制度、建設用地市場化價格形成機制以及加強土地交易市場體系的建設等方面入手。

農村土地；建設用地；市場化；問題；建議

一、問題的提出

（一）農村集體建設用地及其市場化

農村集體建設用地一般是指鄉 （鎮）村集體的建設用地，最早產生于20世紀50年代。當時，為了配合農村推行社會主義公有制改造，由農民自愿聯合，在自然鄉村內，農民把屬于自己所有的土地、宅基地等相關生產資料，投入到村集體的公有財產中，形成各種集體農業經濟組織。農戶自己的房屋占地及其未成為耕地的部分 （包括房屋周邊的林地、宅基地、荒地等），這部分土地法律上為集體所有，但實際上是農民個人占有、長期擁有并無限期使用。這種土地大體可分為3類：第一類是村集體公益事業用地；第二類是農村宅基地；第三類是集體生產經營性用地，其性質是非國有土地，所有權屬于村集體，不是指農用土地，而是依法批準的建設用地，是合法的。

農村集體建設用地市場化是指對土地使用權賦予商品性質進入市場，與城市建設用地享有公平、平等的待遇，以建設用地市場需求為導向，以市場機制為競爭手段，最終使農村集體經營性建設用地這一資源得到合理配置并達到經濟效益和社會效益最大化。農村集體建設用地市場化，有助于克服城鄉二元結構的弊端，使農民分享到城市發展帶來的收益，同時讓農村富余出來的經營性建設用地享受到與城市國有土地同樣的權利和公平的價格，以此作為一種緩解城市發展過程中建設用地供不應求的方式。

農村集體建設用地市場化有其特定的內涵。首先，其產權主體的表現形式必須是集體；其次，可進入的土地必須是建設用地，既不是農用地，也不是未利用地；最后，農村集體建設用地市場化是受國家調節的，是在一段時間內由集體單一管控轉變為以市場進行調節。在此過程中，農村土地由市場進行配置形成市場價格，最終形成完善的、統一的建設用地市場。

（二）農村集體建設用地市場化問題的提出

中國是一個農業大國，農業人口占較大的比例。據統計，2014年底中國 （大陸）農業人口占45.3%。農村與城市長期實行土地二元制度，導致了土地市場的統一化被人為地限制。改革開放后，土地交易市場蓬勃發展，城市國有土地激活并能通過公開的方式出讓給需要用地的企事業單位，國有建設用地市場逐步形成，但農村土地卻依舊不能直接進入土地市場。隨著我國城鎮化水平不斷提高，城市規模呈發散式擴大，其建設用地需求也就不斷擴大，城市國有土地已經無法滿足城市發展的需求。因此，城市與農村的建設用地利用情況成反向狀態：城市里亮起不足信號，農村里卻少有開發足跡。城鄉土地要素資源的供需嚴重失衡，制約著我國城市化和農村經濟發展。黨的十八屆三中全會關于農村土地制度改革為農村集體土地市場化提供了政策引導和改革創新的方向。農村集體經營性建設用地市場化面臨的第一個內部問題就是自身產權的復雜構成，主要表現在產權主體不明確。農村集體建設用地的產權主體既可以是鄉級的集體組織，也可以是村級的集體組織，還可以是村內生產隊的形式。同時收益分配機制的模糊性和市場監管的缺失都導致其在土地市場的利用率很低。在這種背景下，應探討農村集體經營性建設用地進入市場以及在市場化過程中的運行機制及遇到的阻礙，以市場為主導，合理高效地配置農村集體經營性建設用地，以達到農民增收和土地合理利用的目的。

二、基于重慶市萬州區農村集體建設用地市場化現狀的調研分析

為研究農村集體建設用地的入市情況，我們選取了重慶市萬州區作為調研對象。萬州區作為重慶市的重要區位城市，地貌廣闊，山多人多，非常具有代表性。據2013年的調查顯示，萬州區幅員面積3456.38km2。其中，耕地150.73萬畝，園地16.5萬畝，林地202.03萬畝；牧草地41.62萬畝，城鎮及礦工用地42.88萬畝，交通運輸用地9.15萬畝，水域及水利設施用地26.71萬畝，其他土地28.84萬畝。規劃基本農田保護面積98.94萬畝，完成永久基本農田劃定99.14萬畝，占耕地總面積的65.78%。我們在萬州市區隨機取了4個鄉鎮作為調查點，每個鄉鎮選取了3-5個村干部和40個左右的村民進行問卷調查并與村民進行面對面的訪談。總計調查樣本170個，回收有效問卷160份。調查問卷涉及以下幾個方面的內容：家庭基本情況、農戶資本情況、集體建設用地入市流轉調查。其中前兩個部分屬于基本情況調查，后一部分是本次調查的核心內容。

從家庭基本信息和農戶資本狀況的調查結果可以了解到，留在農村的大多數是50歲以上的空巢老人，文化程度普遍不高，大多只有小學程度左右，其子女大多在外務工，因此他們使用的耕地和林地很少，大多是種植一些水果、蔬菜自用，另外大部分的土地則都已經退耕還林，很少部分作為農村集體建設用地在流轉利用。

此次調查共涉及44個問題，本研究著重分析萬州區村民對農村集體建設用地入市流轉的認知、意愿，通過問卷調查結合訪談的方式調查了農村集體建設用地入市流轉存在的問題。

（一）對農村集體建設用地市場化的認知情況

調查結果表明，近一半的人（48.54%）對我國的土地制度及法律法規有一定了解，38.83%居然完全不了解，只有小部分的人 （12.62%）比較了解 （如圖1所示）。

圖1 農村集體建設用地市場化的認知情況

可以看出，地方政府在對我國的土地制度及相關的法律法規普及等方面做得不夠到位，而作為普通百姓，如果不能深刻地了解國家相關的土地政策以及法律法規，土地市場化缺乏民意基礎，就不可能使土地資源利用最大化。

通過對當地政府執行土地確權情況的調查，48%的人表達了對政府不積極開展土地確權工作的不滿，20%的人認為政府完全沒有進行，僅有32%的人認為政府部門積極執行土地相關工作。如圖2所示。

圖2 當地政府執行土地確權情況

由于地方政府在我國的土地制度及相關的法律法規普及方面做得不夠到位，也沒有積極地執行土地確權的相關工作，從而造成了當地民眾不僅不了解相關法律法規，對土地產權和確權的認知更是缺乏，只有小部分的人（23.30%）對產權和確權有明確的認識，41.75%的人僅有模棱兩可的認識，剩下34.95%的人則完全不清楚可以自己擁有的土地權利，這就很容易造成土地權益被侵犯以及權益收入分配不公等現象。

（二）現行土地制度、土地利用方式滿意度

村民對現行土地制度與土地利用方式的滿意度，如圖3所示。

圖3 現行土地制度、土地利用方式滿意度

調查結果顯示，有一半以上的人 （61.54%）持一般滿意態度，只有一小部分的人 （12.50%）不滿意現行的土地制度，25.96%的人表示滿意。土地制度作為一個重要的社會制度，可能因為沒有明顯地影響農民的自身根本利益，所以他們更多地表現出了一種隨性的態度。但是土地利用方式則與農民切身利益息息相關，所以他們在對現行的土地利用方式滿意程度方面表達出了自己的態度和觀點，有相當一部分人（26.92%）表達出了強烈的不滿，剩下47.52%的人則保持中立態度，因為他們并沒有感受到土地利用方式對他們的自身利益的密切相關，只有24.75%的人表示滿意。村民們反映，當地很多土地都荒廢著，而且大部分都已退耕還林，他們無法對其進行合理有效的利用，這就造成土地資源浪費，村民也無法獲得收益。土地利用方式關系到農民的切身利益，他們非常希望國家能制定并實施相關的有效的政策，合理、充分地開發與利用土地資源，使土地改革能真正惠及農民，為農民帶來收益。

（三）農村集體建設用地市場化可行性調查

村民在農村集體建設用地市場化的必要性和可行性方面基本形成了共識。有一半以上的人 （64.95%）表示贊成農村集體建設用地市場化，小部分人（35.05%）不贊成。超過一半的人（56.43%）同意本地成為農村集體建設用地市場化改革試點，只有少部分人 （15.84%）表示不同意。如圖4所示：

圖4 農村集體建設用地市場化可行性調查

關于農村集體建設用地市場化后對維護土地權益的作用，結果表明一半以上的人 （57.84%）不是很確定推行農村集體建設用地市場化會起到維護土地權益的作用；22.10%的人表示不會有作用；僅有20%的人認為有作用。顯然，由于大部分人對農村集體建設用地入市的認識不夠，導致他們并沒有意識到農村集體建設用地入市的真正意義與價值。只有小部分人認為土地入市會起到維護土地權益的作用，還有小部分人認為，即使農村集體建設用地市場化了，受益的是村集體，而村民個人不會是最大的受益者。只有20.75%的人認為最大受益者是農民。29.25%的人認為是承包商。有50%（24.53%和25.47%）的人認為最大受益者是政府和村干部。如圖5、圖6所示。

圖5 農村集體建設用地市場化對吧維護土地權益的作用

圖6 農村集體建設用地市場化的受益者

這間接地表明了大部分村民對農村集體建設用地入市是否能夠真正為自己帶來收益持懷疑態度，同時這也表現出了他們對政府缺乏一定的信任。在現實情況中的確存在政府和村干部不僅沒有真正做到為人民服務，而且有時還嚴重地侵占了老百姓利益的現象，導致農民所得土地權益收益和預期收益分配不相匹配。但大部分村民還是意識到農村集體建設用地市場化的意義，認為在把閑置荒廢的土地利用起來的同時能夠為他們帶來收益，這種一舉兩得的事情。因此，他們是支持的。

（四）農村集體建設用地存在的問題

1.農村集體建設用地利用率低，閑置浪費和一戶多宅現象嚴重。調查表明，僅28.15%的調查對象表示本村閑置土地或者荒廢土地少，40.78%的人表示有大量土地或閑置或荒廢。一部分村民表示，他們的土地大多已退耕還林，荒置在外沒人管理和使用，同時一房多宅的情況普遍存在。只有19.39%的人表示本村沒有一戶多宅的情況，27.55%的人表示有一戶多宅的情況而且很多，53.06%的人表示有但是比較少。造成農村住宅閑置的主要原因有二：其一是因外出讀書、參軍、工作在城市并在城市購房居住；其二是因結婚后戶口移出本村，但已單獨建房。如圖7、圖8所示。

圖7 閑置或荒廢土地情況

圖8 一戶多宅情況

2.農村集體建設用地違法行為屢見不鮮。在調查過程中發現各地在農村集體建設時占用村民耕地的情況比較嚴重，有31.18%的調查對象明確表示耕地被占用，44.09%的調查對象表示不好說，因為耕地沒有劃分清楚，只有24.73%的調查對象表示其耕地沒有被占用 （如圖9所示）。這樣看來就有超過七成村民有耕地被占用的現象，可見非法占用村民耕地情況具有普遍性。農村集體建設用地違法行為主要表現在以下幾個方面：其一是村集體沒有經過國土管理部門審批，擅自占用農村土地，特別嚴重的是占用已經被列入保護的基本農田用地進行工業性廠房建設，開發成所謂工業園區，對外出租、出售；其二是村集體通過以租代征，將村集體土地出租給單位和個人，改變土地使用性質，非法建設工業性廠房；其三是假借調整農業生產結構，擅自占用村集體的耕地和基本農田保護用地，違規修建永久性建筑進行種植和養殖。產生這些問題的原因主要是村集體在集體建設占用耕地時并沒有充分尊重村民的意見，以及村集體對于承包方出現違反土地使用規范的泛濫行為，沒有及時處理，而是睜一只眼閉一只眼的態度。另外，占用耕地的單位 （個人）應該開墾與所占用耕地數量相當的耕地，以保證耕地占補平衡，但是超過一半的調查對象反映，地方政府占用村集體土地并沒有貫徹占多少墾多少的原則，許多耕地被非法占用，可耕地面積在不斷地減少。

圖9 非法占用耕地情況

3.犧牲農民利益求發展。調查顯示，有70%的調查對象表示有且有大量土地被企業占用，其中41.35%屬于私企。合作方式包括租賃 （33.65%）、轉包 （25%），其他小部分有合作、轉讓、入股等方式。盡管這么多的土地被占用，但大部分調查對象 （50.84%）都表示他們并沒有分紅，17.76%的人表示都是一次性買斷土地，20.79%的人表示每年都會分一次紅，只有10.61%的人表示每年會有兩次或兩次以上分紅的機會。如圖10、圖11所示。

圖10 土地被企業使用情況占用土地的企業類型

圖11 土地占用方式及被占用土地分紅情況

由于占地企業大多屬于私企，都是以營利為目的，且多數是通過轉包和租賃的方式取得集體建設用地的，有些甚至沒有經過有效、正規的程序辦理相關手續，而是私下與農民談條件，加上土地監管缺位，最終損害的還是農民的利益。

三、對農村集體建設用地市場化的建議

（一）加快修訂并完善相關土地問題的法律法規，確保農村集體建設用地市場化有法可依

按照我國現行的法律，農村集體所有制下土地的使用權是不可以直接進入市場進行買賣的，只有國有土地的使用權才能進行買賣。這樣的規定實質上是指土地交易的唯一合法身份只能是國有性質的土地，這樣就造成了國有土地和農民集體所有土地在權益上的二元化。將 “土地國有制”修定為國家和集體兩種土地公有制，才能為農村集體土地市場化提供法律保障，因此，應構建統一、完善的土地法律制度以保證在土地市場化的過程中做到有法可依，并依法監督和管制市場化中的買賣行為。第一，修改相關法律條文中關于只有城市國有土地才能進入市場的相關規定并賦予農村集體土地平等的待遇；第二，落實《物權法》中的平等公平的基本原則，盡快消除兩種不同權屬的土地的不平等待遇，保障農民在物權上的權益，建立起統一的土地市場。

（二）建立規范統一的農村集體建設用地市場體系

1.完善農村集體建設用地市場監管制度。在農村集體經營性建設用地市場化過程中需要日常監管制度來保證市場化的順利進行，但實際中缺乏這樣的日常監管制度。最近出臺的 《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展意見》提出由政府相關部門來組成監管機構，這在一定程度上會對土地市場的有序運行提供監督，但我國集體經營性建設用地市場監管機制仍然不完善，仍缺少具體的監管措施、實施代表、獎懲制度等。制定較為詳細的市場化過程中的監管制度，關系到整個市場優化配置的效率和社會公平，有利于提高民眾參與國家治理的主動性和節約治理成本，使土地市場參與主體的各項權利得以有效維護。

2.完善農村集體建設用地市場的價格體系。合理的、公平的價格有利于維護社會的穩定和經濟的健康發展，農村集體經營性建設用地的價格構成應該由市場內復雜的各種因素如買賣雙方、土地自身、中介評估機構等的博弈共同決定。但市場各方博弈形成均衡價格的第一步，形成一個基準地價。基準地價的形成不是個人可以完成的，其工作量大、認可度高的要求決定了應該由政府來完成這項工作。這是一項重要的基礎性的工作，也只有政府完成這一工作才能保證市場價格形成的有效性。

有了基準地價后，第二步就需要市場參考價。因此，需要鼓勵中介機構的介入，并且制定最低保護價格，以完善土地市場的價格體系。這里的中介機構是指農村土地評估企業，作為中介機構必須獨立于買賣雙方和行政部門。最低保護價格應根據經濟的發展或者具體地方的差異適當地調整。同時，農村集體經營性建設用地有一個買賣雙方認可的市場價，可根據市場價確定相關的土地稅費以及收益分配的方式和比例。

有了基準地價和中介機構的評估，市場就可以自發形成合理的均衡價格。合理的地價體系建設是市場化的重要環節，決定著到整個市場化順利、穩定發展的成果。這一地價標準應與城市建設用地地價標準是統一的，避免產生統一地理位置不同價的問題。

3.規范農村集體建設用地的市場交易程序。農村集體經營性建設用地進入市場，通過市場達到優化配置，需從3個方面明確交易程序。第一，交易雙方平等自愿，以商品市場的交易方式進行交易，雙方交易有專業的中介機構對農村集體經營性建設用地進行估價作為交易參考。第二，明確整個市場化過程中相應行為的規范性和有效性。嚴格遵守交易程序和法律制度，嚴謹審査公共利益用途和經營性用途的農村用地，防止出現政府強制索取農村集體經營性建設用地的情況。第三，以內部監督和外部監督相結合，以社會監督與法制監督為保障，共同維護市場秩序。

（三）加快完成農村建設用土地的確權工作，保彰農民的利益不受損害

1.通過制度明確確定農村集體建設用地的產權主體，并頒發給建設用地的土地權屬證明。農村集體建設用地要通過土地確權工作，明確其土地權屬性質。第一是明確土地權屬的主體資格。農村建設用地土地所有權證的主體是依法設立的農村土地合作社和農村集體資產管理公司等農村集體經濟組織。集體經濟組織擁有集體建設用地的使用、收益、處分的決策權。為了正確行使決策權，村集體要按照土地市場化運行規則的基本要求，建立健全農村集體建設用地資產的管理組織機構，并規范其運行行為，確保決策科學、公開、公平和公正及決策程序規范化。第二是厘清歷史遺留的土地權屬問題。由于歷史的原因，農村土地大量存在權屬不清晰、用地手續不合法的問題。對此，要厘清農村建設用地確權登記的范圍，分清楚問題的性質區別對待：對于符合土地使用規劃及用途管制但尚未取得合法用地手續的農村集體建設用地，以及對已經取得集體土地所有權證并已經成為集體建設用地的土地可以一次性完成確權登記和頒證工作，為集體建設用地順利入市交易提供明晰的土地產權保證；對于亂占選用、不符合土地規劃，沒有取得合法的土地使用權的非法占用集體土地堅決予以依法處置。

2.規范建設用地價格形成機制，健全城鄉統一的建設用地市場交易體系。農村集體建設用地土地產權價格是土地產權的貨幣化表現，是土地產權人資本化其權利的客觀要求。合理的價格形成機制能夠真實反映權利的稀缺性，能夠合理并優化配置作為稀缺資源的農村集體建設用地。因此，應該制訂科學合理的政策和法規，充分發揮價格機制對農村集體建設用地市場化的促進作用。

第一，要充分發揮市場機制在農村建設用地產權交易價格形成中的作用，堅持以市場方式推進農村建設用地市場化。在農村建設用地流轉過程中要遵循土地用途管制的基本原則，在堅持 “同地、同權、同價”的原則下，加快城鄉土地產權制度由二元向一元的轉變。調整和修改長期分割的土地產權制度，按照平等原則，農村集體建設用地的價格評估體系可參照城市國有建設用地地價評估原則，全面、綜合考慮流通土地地理位置和市場價格等因素，確保農村集體建設用地與城市國有建設用地有平等的收益權。第二，要建立城鄉統一建設用地土地交易市場，制訂統一的交易規則和交易方式，建設一體化的交易場所，實行城鄉建設用地交易全程監管。第三，充分發揮第三方機構在農村集體建設用地入市交易中的作用，在市場價格評估、融資擔保、委托代理等方面為土地市場交易提供規范化的服務。

3.建立和完善農村建設用地土地增值收益分配機制。在推進農村集體建設用地市場化進程中，要努力構建包容性和可持續性的土地增值收益分配機制。第一，堅持以人為本的理念，以切實保障農民合法的土地權益為出發點，讓農民長期分享土地收益。完善土地增值收益分配機制要把保障農民利益作為基本點，要有利于激發農民參與的積極性，保障農民的參與權利，從制度上將保障農民利益落到實處。第二，要縮小農業用地和集體建設用地的利益差距，平衡村 （鎮）集體內部土地利益分配。對基本農田補貼、承擔耕地保護的農戶和集體經濟組織要給予合理的經濟補貼，提高農民和集體的農業產出與收益，縮小因土地利用規劃與建設用地市場價值的差距，避免村集體內部利益分配的不平衡。第三，以市場為導向，發揮好市場的決定性作用，同時也要有效地發揮政府的引導和調控作用。完善土地增值收益分配機制要處理好政府與市場的關系，使政府和市場在各自的權力范圍內有效地發揮作用。

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[責任編輯：慶 來]

F301.0

A

1674-3652（2016）06-0026-08

2016-10-11

2015年度教育部人文社科研究規劃基金項目“農村集體建設用地市場化模式及實現路徑研究”（15YJA630013）

杜茂華，男，四川南部人。教授，主要從事農村土地問題研究。