關于綜合治理獸藥使用問題的分析與思考

向朝陽，馮華兵，林湛椰，李漢堡

(中華人民共和國農業部獸醫局，北京 100125)

關于綜合治理獸藥使用問題的分析與思考

向朝陽，馮華兵，林湛椰，李漢堡

(中華人民共和國農業部獸醫局，北京 100125)

獸藥的規范使用事關人民群眾“舌尖上的安全”。通過調研發現，當前我國畜禽養殖環節獸藥使用具有“一減一增、一多一缺”的特點，而造成獸藥不規范使用的主要原因是市場調節激勵機制還未形成、政府部門管理服務能力還有待提高。在借鑒了各地規范獸藥使用上的探索與實踐后，建議按照精細管理、風險分級、量化監督的原則，在夯實現有監督執法、專項整治等各項監管工作的基礎上，疏堵結合，實施“獸藥規范使用五大工程”，循序漸進地推動獸藥使用問題的綜合治理。

獸藥規范使用; 綜合治理；對策；建議

為深入貫徹落實黨中央、國務院關于食品安全工作的決策部署，有效破解制約動物源性食品安全的獸藥殘留問題，著力推動養殖業供給側結構性改革，筆者開展了“綜合治理獸藥使用問題”專題調研，詳細解剖了養殖環節獸藥使用這只“麻雀”，發現獸藥使用現狀具有“一減一增、一多一缺”的特點，認為“市場調節不夠與政府監管不夠”是造成不規范用藥的主要原因，并據此提出了實施“規范獸藥使用五大工程”的對策建議。

1 當前我國獸藥使用現狀與特點

當前，我國畜禽養殖環節獸藥使用現狀和管理特點，呈現出“一減一增、一多一缺”的基本態勢,即：養殖環節獸藥濫用、亂用現象明顯減少，不同規模養殖主體表現出不同的用藥特點，用藥不規范的情況在增多；出臺實施的獸藥安全使用規定和要求很多，但缺少系統全面的質量管理規范，難以形成“管”“產”合力。

1.1 畜禽養殖“濫用藥”現象在減少 長期以來，人們對動物源性食品安全“談藥色變”，媒體報道或監督檢查發現養殖者存在違規用藥問題時，往往缺乏深入的情況分析，不論輕重，一律冠以“濫用”、“亂用”之名，公眾又往往難以去判斷和甄別，久而久之容易給國內養殖業加掛“濫用藥”的標簽，嚴重影響國內動物產品的市場競爭力。從調研情況看，受訪的養殖者代表、基層監管部門紛紛表示，在政府部門強化監管和全社會對食品安全的高度關注之下，目前畜禽養殖環節獸藥使用“濫用”、“亂用”問題在減少，但使用記錄不全面、休藥期執行不嚴格等用藥不合理、不規范現象還比較普遍。從風險評估看，相關技術單位實施了2015年國家農產品質量安全風險評估項目，通過調查300家畜禽養殖場，未發現存在“抗菌藥物濫用”問題。從監測情況看，近些年農業系統各部門實施養殖、屠宰環節畜禽質量安全監測計劃，獸藥殘留合格率均保持在99%以上；2015年國家食品藥品監管部門實施市場、餐飲環節畜禽產品質量安全監測，獸藥殘留合格率保持在97%以上。綜上所述，我國畜禽養殖環節“濫用藥”現象明顯減少，畜禽產品質量總體來說是安全的。

1.2 畜禽養殖規范用藥問題在增多 隨著我國畜禽養殖結構的發展變化，因養殖規模、飼養管理水平等不同，獸藥使用能力和水平也大不一樣，表現出不同的用藥特點，存在不同的用藥問題。

1.2.1 規模化養殖龍頭企業，具有較強的規范用藥意識，用藥管理水平較高 調研發現，龍頭企業、大型規模養殖場等主體深知食品安全事件對企業發展的影響，對于安全用藥和用藥管理制定了嚴格要求[1]。不僅配備了執業獸醫或相關獸醫技術人員，部分企業還設置了專業的獸醫診斷實驗室和藥房，平時由本場聘請的執業獸醫或有相關獸藥技術人員治療疾病或輔助用藥。在獸藥采購方面，引入供應商質量評估制度；在獸藥保管發放方面，建立發放審查制度；在獸藥使用方面，正在推進獸醫處方制度。但仍然普遍存在獸藥采購把關不嚴格、獸藥保存不規范、用藥記錄不完整，部分重點信息如動物用藥年(日)齡和休藥期缺失等問題。

1.2.2 中小型規模養殖場，具有一定的規范用藥意識，用藥管理水平較低 調研了解到，相當大比例的中小規模養殖場被納入轄區規模養殖場管理范疇，有的還具備動物防疫條件合格證，但總體用藥水平較低，缺乏獸醫專業技術人員，憑經驗、按獸藥生產企業或經營門店指導用藥情況較為常見。在獸藥采購方面，沒有質量評估意識和能力，未建立獸藥保管發放管理制度；在獸藥使用方面，很難實施獸醫處方制度。同時，受成本控制等因素影響，這些養殖主體基本沒有用藥記錄，存在產蛋期、泌乳期用藥后，不按休藥期規定作棄蛋、棄乳處理等現象。

1.2.3 農村散養戶，不具備規范用藥意識，不注重安全用藥問題 調研中，監管部門反映最為強烈的就是散養戶用藥風險問題，這部分養殖主體雖單體養殖量少，但其覆蓋面廣、數量多、質量隱患大等現實問題突出。而這部分群體，基本屬于自主用藥，安全用藥意識淡薄，藥不對癥、超劑量用藥等問題依然嚴重。

調查發現，三類不同養殖主體用藥均為自主用藥，區別在于用藥意識和用藥水平。對于社會服務的執業獸醫或鄉村獸醫，不僅受執業人數少、執業范圍廣、執業成本高等影響，更因為養殖生產效益與規范用藥成本之間的權衡和選擇權仍由養殖場自身決定。因此，目前社會化獸醫服務對養殖主體的獸藥使用影響非常有限，不斷提升養殖主體自身規范用藥意識和安全用藥水平，依然是解決目前影響動物源性食品安全的最重要措施。

1.3 規范獸藥使用存在制度短板 針對獸藥使用問題，農業部制定出臺了禁用獸藥清單、獸藥休藥期規定、獸用處方藥管理辦法等多項規定和制度，成為我國獸藥使用環節管理的總體遵循[2]。但是，這些規定和制度多為具體事項的要求和單一的管理規定，未能形成系統的質量管理制度，不能有效規范獸藥使用者的具體行為，也不能成為獸藥監管者的執法抓手。調研中，獸藥使用主體代表普遍反映，規范用藥不知從何做起，總覺得規矩很多，但落實到對人員、條件、制度進行要求，卻又找不到明確可操作的指南；基層監管人員也談到，相對于獸藥生產、經營，養殖環節最難管，遵照執行的規定多，實際監管落地的少，提整改具體要求，卻也不知遵照什么制度或者規范。

目前，我國圍繞獸藥產品質量，建立了獸藥研發、生產、經營等環節的質量管理規范，構建了獸藥產品質量管理體系。而獸藥使用作為動物產品質量的最后一道關，關乎整個獸藥監管和動物源性食品安全全局[3]，獸藥研發、生產、經營和使用環節不能存在“瘸腿”和“短腿”現象，從制度設計層面看，應當補齊獸藥使用質量管理規范這塊制度短板。

2 影響獸藥規范使用的具體成因

綜合分析，造成畜禽養殖環節獸藥不規范使用的主要原因，是市場調節激勵機制還未形成、政府部門管理服務能力還有待提高。

2.1 畜禽產品優質優價機制還未形成，導致養殖主體規范用藥的內生動力不強 調研中，絕大多數養殖主體表示，養殖業“劣幣驅逐良幣”現象依然突出，規范用藥需要聘用執業獸醫，需要買好藥、管好藥、用好藥，無形之中將增加大量的養殖成本和管理成本，而生產的動物及動物產品卻沒有在市場上獲得價格優勢，使得很多養殖企業對于規范用藥的內生動力不足。調查中發現，大部分養殖主體購買獸藥還是單純考慮價格因素，很少有對采購的獸藥質量進行評價；用藥制度和規定執行多不規范，法律意識、追溯意識、質量意識相對淡薄[4]。

2.2 政府監管部門對獸藥規范使用的監管和服務不夠有力，導致養殖主體規范用藥的外部壓力不足

2.2.1 從監管制度設計上看，處罰威懾力不足 《獸藥管理條例》[2]第六十一條規定僅對“違法單位”要求實施經濟處罰，而養殖主體多為個體工商戶，并非單位主體，處罰條款不能適用，打擊違法用藥行為力度不夠。《獸藥管理條例》[2]第四十條規定“有休藥期規定的獸藥用于食用動物時，飼養者應當向購買者或者屠宰者提供準確、真實的用藥記錄；購買者或者屠宰者應當確保動物及其產品在用藥期、休藥期內不被用于食品消費。”對養殖者提出了約束性要求，但無后續的處罰規定，缺乏有效監督手段，很難督促養殖主體執行。

2.2.2 從監管力量上看，執法能力不夠強 目前，各省(區、市)普遍反映，獸藥監管工作體系隊伍不健全，監管工作經費和監管能力不足，存在技術手段滯后和機構裝備落后等問題，造成基層獸藥監管工作開展存在困難，特別是對養殖環節的獸藥質量安全監管難以有效開展[1]。以廣東省為例，省級獸藥管理配備專職人員2名。市、縣、鄉三級畜牧獸醫部門沒有明確的獸藥監管機構且缺乏專職人員，僅有1～3名兼職人員。人員嚴重缺乏的情況下，畜牧獸醫部門卻承擔了該省103家獸藥生產企業、6000余家獸藥經營企業和年出欄生豬3663.4萬頭、家禽9.7億只、肉牛58.3萬頭、肉羊50.6萬只等畜禽用藥監管工作，監管難度巨大。

2.2.3 從科技成果應用看，低毒、低殘留獸藥產品推廣力度不大 調研中了解到，很多養殖者、經銷者受價格成本限制，使用中獸藥等產品安全性更強，以預防為主的獸藥品種的需求愿望旺盛但實際用量偏少。他們普遍反映，希望能與國家整體推進農藥減量使用、推廣低毒高效有機農藥一樣，將高效、安全、穩定的中獸藥產品列為政府推廣產品，給予一定的補貼。

3 各地規范獸藥使用的探索與實踐

政策創設來源于頂層設計也來自基層創造，針對獸藥不規范使用的老問題，各省(區、市)充分發揮主觀能動性，結合本地實踐，在完成規定動作的基礎上，勇于改革創新，實施了一系列綜合監管措施，取得了良好成效。

3.1 規范化操作，試點推行獸藥使用質量管理規范 2012年，寧夏著力加強獸藥使用環節的管理，在全國率先開始推行獸藥使用質量管理規范(獸藥GUP)，探索和建立以規范化和制度化建設為主線的管理機制，在510家規模養殖場進行了實踐，覆蓋了所有地市，有效提高了規范用藥水平，為該區畜產品質量安全和畜牧業健康可持續發展發揮了保駕護航的作用。2014年，江西組織制定并印發實施了《江西省獸藥使用質量管理規范(試行)》，從監測結果和監管情況看，該省規模養殖場安全用藥水平穩步提升。

3.2 項目化管理，全面打牢獸藥安全監管基礎重慶將獸藥使用管理納入畜產品“三品一標”的申報和創建內容，充分發揮品牌示范引領作用和動態退出管理機制，促進獸藥安全、規范使用。貴州、山東積極爭取財政資金，用于支持各地獸藥經營企業達標獸藥GSP要求、養殖企業建設標準化獸藥房，整體推進獸藥經營和使用環節質量保證基礎建設。據悉，重慶也將開展獸藥安全監管示范縣創建活動，探索建立有效監管服務模式，推進獸藥安全使用預警，指導養殖者安全用藥。3.3 信息化監督，逐步優化獸藥使用監管手段2016年，廣西重點推進了規模養殖場獸藥使用環節電子軟件管理試點工作，要求規模養殖場安裝獸藥使用環節管理軟件并及時錄入、上傳獸藥采購、使用、休藥期等信息，試圖通過創新信息化監管措施，逐步緩解監管人員不足、監督手段落后等問題。

3.4 多元化宣教，切實提高養殖者安全用藥意識各級獸藥行政管理部門通過召開會議、舉辦培訓班、科技下鄉、專項檢查以及發放宣傳資料等多種形式，借助廣播、電視、網絡等媒體，開展獸藥法律法規和科普知識的宣傳、培訓工作，增強獸藥行業從業者守法觀念和責任意識，提高養殖者安全用藥水平和維權意識。

4 獸藥使用問題綜合治理的對策建議

綜合治理獸藥使用問題，應按照精細管理、風險分級、量化監督的原則，在夯實現有監督執法、專項整治等各項監管工作的基礎上，疏堵結合，實施“獸藥規范使用五大工程”，循序漸進地推動獸藥使用問題的綜合治理[5]。

4.1 實施法規制度修訂工程，完善獸藥規范使用制度設計 堅持問題導向和目標導向，修訂《獸藥管理條例》，重點研究網絡銷售獸藥的監管問題，明確由誰來監管、如何監管、怎樣處罰等細化規定，切實保障養殖用藥來源安全；重點研究獸藥使用環節處罰問題，明確養殖主體具體職責義務和對應的處罰等細化條款，增強法規的可操作性，切實發揮好“重典治亂”的作用。修訂《執業獸醫管理辦法》，充實養殖環節執業獸醫人員，夯實用藥技術力量，提高用藥水平。修訂《獸藥標簽和說明書管理辦法》，嚴格管控獸藥專用標識，嚴防以“非藥品”混淆問題，強調獸藥標簽和說明書的專一性和特殊性；細化適應癥、用法用量等編寫規定，提高獸藥標簽說明書可操作性。

4.2 實施獸藥使用管理關口前移工程，完善規模化養殖場(小區)建設標準 以國家推進畜牧產業轉型升級為契機。一手抓硬件建設，在配置養殖生產設施、設備的同時，要將動物防疫、獸藥使用管理相關配套設施、設備作為重點予以建設，并配備專業獸醫技術人員；一手抓軟件建設，在規范養殖檔案填報的同時，重點規范、真實記錄免疫、疫病診斷質量和獸藥使用情況。落地獸藥使用管理關口前移，除正向給予養殖業具體要求外，更要借力養殖業財政項目和有關產品認證項目，倒逼養殖主體打牢獸藥規范使用基礎。4.3 實施獸藥使用對象分類管理工程，完善質量安全風險分級監管措施 短時期內，我國養殖環節獸藥使用對象還將繼續保持“大、中、小”三種類型并存格局，對養殖環節多主體的監管局面，不能“眉毛胡子一把抓”，應區別對待，根據各類主體的不同風險等級，細化監督量化指標，實行差別化監管。對散養戶，采取“限制”措施，從產業發展角度不鼓勵、不支持，從監管角度嚴執法、督退出，全面減少該類主體數量，逐步提高規模化養殖比例。對中小型規模養殖場，采取“規范”措施，從產業發展角度引導做大、規范做強，從監管角度常監督、多指導，切實提高該類主體規范用藥水平和質量安全保障能力。對規模化養殖龍頭企業，采取“促進”措施，從產業發展角度優化結構、引領行業，從監管角度多服務、促自律，促進該類主體提質增效。4.4 實施規模養殖場獸藥使用質量管理規范推廣工程，系統落實獸藥安全使用規定 部分地區實踐表明，實施獸藥使用質量管理規范是系統提升養殖環節獸藥安全使用、規范使用的重要手段。應在多方調研和借鑒吸收的基礎上，研究出臺《獸藥使用質量管理規范》，全面梳理并明確當前我國獸藥安全使用各項管理規定，從養殖主體責任、安全用藥管理職責、建章立制等方面作出明確規定，理順養殖主體獸藥采購、儲存、使用操作規程，為養殖者安全、合理、規范用藥提供較為全面的行動指南。

4.5 試點實施綠色低殘留獸藥新產品替代抗菌藥物工程，逐步探索獸用抗菌藥物減量化使用道路 依靠科技進步，鼓勵獸藥生產廠家進行生產技術、生產工藝創新，提高獸藥生產技術水平和產品質量，打造有競爭力的品牌。引導中獸藥產業發展，積極開發一些既無毒副作用、無殘留，又能促進動物生長取代抗菌藥物的新型添加劑或藥物產品。通過試點試驗的方式，選取有條件、有意愿的地區或者養殖場，推行獸藥替代使用，用現有中獸藥、緩釋制劑等產品替代部分獸用抗菌藥物，逐步實現獸用抗菌藥物減量化使用。

[1] 向朝陽.中國獸醫管理體制改革研究[M].中國農業出版社，2011.

[2] 農業部獸醫局. 獸藥管理政策法規選編[EB/OL].

[3] 張光輝.加強獸藥使用環節監管保障動物源性食品安全[J].中國食品衛生雜志，2010，4：364-367.

[4] 那靜.獸藥監管工作中存在的問題及改進措施[J].養殖技術顧問，2011，9：271-272.

[5] 陳芬芬.基層獸藥監管工作存在的問題及對策[J].養殖與飼料，2016，8：74-76.

(編輯：李文平)

Analysis and Thinking of Comprehensive Management with Veterinary Drug Usage

XIANG Chao-yang, FENG Hua-bing, LIN Zhan-ye, LI Han-bao

(VeterinaryBureauMinistryofAgriculture,P.R.China,Beijing100125,China)

To standard use of veterinary drug is a matter of “a bite of China”. It is found through surveys that the use of veterinary drug in animal farming in China presents some feature, which is “one less one more, one more one lack” and the main reason causing misuse of veterinary drug is the immature of incentive mechanism in the market and the need for the improvement of governmental supportive services. To absolve the good practice of implementation of veterinary uses in different regions and provinces in China, this paper proposes a principal, which recommends fine management, risk classification, and inspection quantification, to implement a “five projects for standard use of veterinary drug” program combined with enforcing existing laws and specific regulations.

standard use of veterinary drug ；comprehensive control；measure；policy

向朝陽，研究員，從事獸藥管理工作。E-mail: carolhand1980@aliyun.com

2016-12-20

A

1002-1280 (2017) 01-0001-05

S851.66