基于供給側的城市綠地系統規劃新思考

張云路 李 雄

北京林業大學園林學院 北京 100083

問題討論

基于供給側的城市綠地系統規劃新思考

張云路 李 雄

北京林業大學園林學院 北京 100083

城市綠地系統規劃作為指導城市綠地建設綜合部署管理的規劃行為，在城鎮化發展當下從供給側角度去思考其與城市新需求新問題之間的呼應與互動關系將有效提高城市綠地系統規劃的科學性。文章深入剖析了綠地與城市之間的供需矛盾，以適應城鎮化為導向，提出了城鎮化影響下的城市綠地系統規劃供給側更新理念和優化路徑。

供給側，城鎮化，風景園林，城市綠地，城市綠地系統規劃

“供給側結構性改革”這一詞匯從2015年度進入中國政策話語體系后已成為熱點話題之一。從宏觀經濟學上看，近年來我國經濟發展出現了有效供給不適應市場需求變化的現象，結構性產能過剩比較嚴重[1，2]。2016年1月27日，中央財經領導小組第十二次會議提出我國當前經濟發展主要矛盾就是供給與需求不匹配，矛盾的主要方面在供給側。

從綠色生態人居健康視角看，人們對居住工作環境和城市公共空間的綠色需求，對于促進城市發展和創造城市新的發展機會都有著不容小視的作用。作為需求側的城市綠地是以植被為主要存在形態的一類城市用地[3]，在城市人居環境中發揮著自然資源保存、生態環境保護、開放空間提供、文化價值保護等諸多功能，具有重要的生態、游憩、文化、經濟和藝術價值，是改善城市人居環境的主要實施空間。

城市綠地系統規劃作為城市總體規劃的專項規劃，其主要工作是針對城市中各種類型和規模的綠化用地進行定位、定性和定量地統籌安排和統一部署，最終形成一個完善有機的城市綠色空間系統[4]，并能夠指導人們對城市綠地進行合理建設、利用和保護。綠地系統規劃可為城市提供綠色供給，是一項滿足市民對于城市綠色需求的公共政策指引。當前中國已進入高速城市化階段，城市生態環境面臨嚴峻的挑戰，今后的城市建設重點將是對城市品質和公共環境的更多關注，以及提高應對城市環境問題的適應力與反應力。作為城市規劃建設的重要支撐，城市綠地系統規劃供給側將是城市綠色發展需求的一項基礎和保障。而面對我國快速的城市化進程，優化并加強綠地系統規劃作為供給側的科學性和實效性，也將是確保城市實現可持續發展的一項重大研究課題。

1 當前城市綠地系統規劃供給側與需求側的矛盾

1.1 城市綠地系統規劃中“依附總規”的慣性思維讓城市綠地系統規劃建設與實際脫節

我國現行的大多城市綠地系統規劃基本上是將城市總體規劃所確定的綠地空間進行進一步細化和落實。而當前我國城市總體規劃主要是以目標為導向的增量規劃為主，以土地開發為核心的規劃依然注重土地的最大使用價值。城市綠地相比其他用地投資回報較少，所以綠地在城市用地布局時經常讓位于其他建設用地，這樣就導致綠地整體呈現“建筑為底，綠地填空”的狀態，較為被動及邊緣化。如果僅從單純落實城市總體規劃的視角來討論綠地，只能是整體城市用地大空間中“尋找”和“組合”綠地。而總體規劃中的綠地很多是零散的、缺乏層次性和關聯性的，所以這樣“依附總規”的綠地系統規劃方法與城市實際需求存在一定的脫節，通過綠地系統規劃實現城市綠地的生態效益、經濟效益和社會效益的綜合發揮也將是紙上談兵。

1.2 以“用地分類”為主導的方法不能積極應對城市發展需求

《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GB50137-2011)中對綠地劃分為公園綠地G1、防護綠地G2和廣場綠地G3，而城市綠地系統規劃協調城市總規劃后，在此基礎上演變為更具體而詳細的5大綠地分類(公園綠地G1、生產綠地G2、防護綠地G3、附屬綠地G4和其他綠地G5)。雖然城市綠地分類是依據綠地的功能劃分，但最終的分類歸屬還是將其歸于城市發展所需要的各種要求[5]。然而和其他建設用地不一樣，綠地的功能較為復雜，很多綠地功能存在重疊。所以單一標簽和屬性的綠地分類會存在一定的模糊性，當前的分類標準也不能夠充分且科學地展現綠地的功能，體現綠地的綜合價值，也將直接影響城市綠地的功能表達和其多重效益的體現，最終導致綠地系統規劃不能實際解決城市問題和滿足城市發展所需。

1.3 城市總體規劃中“點-線-面”的布局所帶來的局限性制約城市綠地功能的發揮

城市綠地系統規劃中最重要的一個環節就是城市綠地系統的規劃布局，也就是各個綠地所形成的空間格局和布局形態規劃。我國現行城市綠地系統規劃通常采用“點-線-面”相結合的空間規劃方法，多年來這一直作為我國城市綠地的主要空間布局模式。在城市尺度層面，綠地空間格局大多依靠城市建設用地間獨立的綠地，通過道路綠化帶連接，形成形態層面的結構體系，看上去面面俱到，但這樣的綠地布局只停留在“幾何圖形概念”，缺乏系統的理論基礎和科學依據。一方面忽視了綠地所在不同城市區域存在的多樣自然肌理和資源條件、復雜的土地自然演替模式、多重的城市實際需求和特有的歷史文化背景；另一方面，綠地空間的組合方式和連接過程也僅從形態構圖層面進行非理性科學的分析，讓城市綠地的多種功能不能理性體現和合理表達。所以單純追求城市總體規劃下的綠地空間完全對位和形式上的美感，會讓綠地系統規劃逐漸脫離城市綠地建設的實際，面對日益復雜的城市環境和多樣的市民需求，城市綠地系統規劃也將無法進行有效的應對與呼應。

1.4 城市總體規劃中的用地指標評價方法只停留在數字上的理想狀態

長久以來，城市綠地系統規劃評估的核心在于綠量，也就是在城市總規所限定的用地指標中去進行量的評估。“量的達標”成為我國城市綠地系統規劃的首要目標，也是目前我國城市申報“國家園林城市”“省級園林城市”的評審指標。當前主要是通過綠地“三大指標”進行評價，包含綠地率、綠化覆蓋率和人均公園綠地面積等指標。這些也是我國現階段評估一個城市綠化建設水平的主要指標體系。但傳統城市綠地系統規劃中的“三大指標”僅僅是量的指標，并不是質的指標。將這樣的評估標準和工作理念運用到綠地系統規劃中，雖然能夠在一定程度上，特別是數量評價上體現出綠地建設的實際情況，但這只是一個靜態數字。對于立地條件資源特殊的城市或者城市老舊區來說，由于建設用地面積較小，內部建設用地過于緊張，想要有更多的空間來提高所謂的“綠地率”不太現實。更為重要的是，在增量規劃的指引下，綠地用地指標評估會讓城市綠地的管理者和建設者更加強調“量”，更加強調綠地在數量上的增加，而忽視了“質”的提升，對于綠地的實際功能效益的提高和加強卻未得到充分重視。

2 作為供給側的城市綠地系統規劃理念更新

當前，我國城市化發展所出現的問題已初現端倪，城市發展重量不求質已經成為當前我國城市發展的一大瓶頸。城市人居環境問題面臨著生態環境惡化、綠地資源銳減和景觀破碎等諸多問題。面對城市需求側的新需求和新挑戰，作為政策性、實踐性、綜合性、空間性很強的城市綠地系統規劃供給側的優化與更新勢在必行。

面對城市需求側的新變化，主動介入城市未來的發展需求，積極解決城市現在的問題，并在城市規劃建設中提前謀劃和科學運作，讓城市綠地系統規劃成為城市綠色發展的重要保障和實踐藍本。

2.1 充分發揮綠地功能，主動解決城市問題

城市綠地依附于城市空間體系，是以一種土地綜合利用的方式而存在，承擔著生態、景觀和游憩等多重功能。隨著城鎮化的逐步推進，城市所面臨的各項問題越發復雜化，更需要綠地在城市中充分發揮其綜合功能。綠地系統規劃應主動將各級各類綠地按照一定的科學規律和實際要求進行整體布局，共同構成一個完整有機的整體，并主動參與城市建設、積極解決城市問題和促進城市健康發展。

2.2 塑造城市綠色基底，引導城市空間合理布局

城鎮化的快速發展勢必會出現綠地與其他功能用地之間的博弈。在這個過程中，城市綠地系統除了發揮基本功能以外，還作為城市土地空間中重要的一類，對城市空間結構和布局形態有著重要的引導作用。面對城市硬質空間的快速增長，綠地系統規劃該擯棄以往在城市中“綠地填空城鎮建設用地”的舊思維，重新樹立“綠色自然為底、建設用地填充”的城市發展綠色基底的理念，合理引導城市空間布局，控制人工建設用地的無序蔓延和肆意擴張。

2.3 尋找發展平衡點，促進城市綠色轉型

在當前和可預見的未來，我國城市的發展仍將以城鎮化為主要動力，城市環境承受壓力會逐漸加大。在這種背景之下，綠地系統規劃供給側更應將生態環境與城市的經濟、社會發展結合起來，通過規劃供給滿足城市所發揮的生態、景觀、游憩等需求，并為城市綠色產業建立和拓展提供指引。樹立綠色環境與經濟發展相互協調的新思維，在其中找到一個平衡點可持續優化城市環境、提升城市品質。

3 城市綠地系統規劃供給側優化路徑

3.1 構建綠色網絡空間作為城市公共服務載體和支撐平臺

城市是一個空間復合體系，是服務城市、市民的一項綠色基礎設施。所以作為基礎設施“公平共享”“優先布局”等特征應該成為綠地系統規劃需要強化和引導的。在新形勢和新問題導向下，城市綠地系統規劃供給側需打破單純服從城市總體規劃“用地填空”的被動布局，充分發揮綠地空間跨區域整合不同尺度的優勢，通過綠色網絡的構建強調對城市總體規劃綠地板塊的相互聯系和溝通串聯。同時跳開城市建設用地的限制，積極整合城市周邊自然環境和城市建設用地內的綠色空間，最終構建一個既能實現生態系統價值和功能，也能為市民提供多樣的服務功能，確保城市經濟社會可持續發展等多功能的綠色基礎設施網絡結構[6]。

3.2 主動介入城市發展規劃，充分發揮綠色基礎設施綜合效能

快速城鎮化的城市需求除了長遠的愿景目標勾勒之外，更需提高解決城市問題的靈活性。在這樣的需求下，綠地系統規劃供給側可主動介入城市未來的事件發展，積極解決城市現在的問題，充分發揮綠色基礎設施的綜合效能。以城市環境的自然過程、生物過程和人文過程為研究基礎，通過綠地系統規劃對城市環境進行綜合分析，甄別出各種要素單元在整體生態結構中的功能作用和地位，得出代表土地屬性和特征的理論數據，并從人類和自然的服務角度出發決定該區域土地的利用方式。對于維持生態過程特別重要的綠地單元予以重點保護或加強，對于一些生態脆弱的綠地單元予以修復。這種規劃方法給予土地利用和環境保護有力的科學支撐，為包括城市綠地系統在內的各項城市規劃建設提供理性的規劃依據。

3.3 建立彈性供給機制，適應城市快速發展對綠地的要求

城市在不同發展階段對土地空間的功能要求使城市發展充滿著不確定性，為了讓這一切發展能夠被控制和掌握，并引導這種不確定的未知情況向著良性方向發展，需要采用一個動態的、可塑性強的規劃方法作為指導。

綠地系統規劃的彈性供給對環境的彈性適應包括生態系統不同階段的適應、不同對象需求的適應，以及不同尺度范圍、不同目標任務的適應等。城市處于不斷變化的發展過程中，尤其在我國當今快速發展的時期，這種動態性更加明顯。綠地系統規劃供給側應積極建構一個應對這種日益加劇的動態變化的綜合發展戰略框架，將可能的動態因素納入到綠地系統規劃布局中，而非限定于一個定時定量的規劃目標。強化綠地系統規劃供給側的彈性特征，增強規劃的彈性適應力，以此來化解建設與保護、近期與遠期之間的矛盾，滿足城市良性持續發展的需求。

3.4 建立綠地系統規劃供給側的多尺度應對策略

城市是一個由眾多元素緊密組成并相互聯系的有機體[7]，涵蓋了區域、組團、社區等擁有不同尺度內容的空間，而城市綠地存在于不同尺度的空間之中。城市綠地系統規劃應該充分考慮城市體系多尺度內容的這一基本特點，針對城市總規劃提出綠地尺度多樣性的規劃引導，為城市總體規劃中區域、城市和社區等不同尺度的綠地建設規模提供指導，并按照不同空間尺度有針對性地提出布局策略。綠地系統規劃具體的路徑方法：對區域內的各綠地景觀要素進行規劃前的尺度解析，在空間上對綠地進行合理分類，同時將不同尺度層面的要素進行分層解析，并提出不同的規劃目標。這將讓綠地系統規劃面對不同尺度與規模的城市需求更有針對性和可操作性。

3.5 建立科學的綠地系統績效評估指標

面對城市生態環境的日趨惡化以及市民對于綠色空間質量和數量的更高要求[8]，城市綠地系統規劃供給側應對此進行充分反饋。建立綠地系統規劃的績效評估體系，準確評估城市綠地系統規劃的各項內容，并進行規劃的優化與調整是建立綠地系統規劃反饋供給的關鍵。結合現行城市規劃對于剛性數據的控制，城市綠地系統規劃評價更應該關注綠地效益的綜合性、規劃建設過程的科學性和對城市綜合發展的引導性。除了對綠地規模與數量的評估外，針對綠地布局結構的合理性、生態功能的完整性以及土地利用的適宜性等具有引導作用的分析評價指標都應該通過定量的方法，全面衡量城市綠地系統規劃供給側的綜合績效，并對規劃的全過程進行評估。這種硬性目標控制標準與彈性過程引導標準相結合的績效評價將引領綠色發展的前瞻性和面臨挑戰的應對能力。

3.6 催化城市建設各方的大聯合，創造合作平臺

城市綠地的有序建設離不開城建、農業、林業、園林、水利、經濟、交通等眾多部門的緊密配合，也需要從政府、企業、軍隊到普通民眾的多方力量的協作。城市的綠地系統規劃供給側不應是某個部門或某個專業單一的工作平臺。推動供給側方發揮更大效能的關鍵之一就是構建一個多部門協調合作體系，打破各部門的職能權限隔離。通過多方力量形成一個大聯合大協作的態勢，給予相關部門施展職能的空間，讓綠地系統規劃不再是單一部門主導的獨立編制。這將有效推進綠地系統規劃中的某些問題順利解決，也讓不同專業為城市人居環境建設提供技術支持，有利于未來規劃的具體實施。

[1]劉元春,閆衍,劉曉.實質性去產能是決定中國經濟探底的重要因素[N].21世紀經濟報道,2015-12-09(4).

[2]龔剛.論新常態下的供給側改革[J].南開學報(哲學社會科學版)，2016(2):13-20.

[3]張云路，李雄.基于綠色基礎設施構建的漠河北極村生態景觀規劃研究[J].中國園林，2013,29(9)：59.

[4]雷蕓.持續發展城市綠地系統規劃理法研究[D].北京：北京林業大學，2009.

[5]徐波，趙峰.關于城市綠地及其分類的若干思考[J].中國園林，2000，16(5):29-32.

[6]吳偉，付喜娥.綠色基礎設施概念及其研究進展綜述[J].國際城市規劃，2009(5)：67.

[7]吳良鏞.人居環境科學導論[M].北京：中國建筑工業出版社，2001：170.

[8]譚敏.遵循生態優先的基本原則尋求城市建設圖底關系:關于推進城市非建設性用地的規劃與建設[J].四川建筑，2008(5)：4-7.

New Thought on Urban Green Space System Planning Based on the Perspective of Supply Side

Zhang Yunlu Li Xiong

(School of Landscape Architecture, Beijing Forestry University, Beijing 100083, China)

The core of structural reforms on supply side that is implemented in China is to improve the active adaption and flexible coordination of supply structure to the change in demand. The rapid urbanization has brought opportunities to the cities in China and also imposed the challenges for city environment and life quality. Urban green space system planning as the planning action to guide the integrated deployment and management to develop the green spaces in cities is to ponder from the angle of urbanization process the echoing and interaction between urbanization development and arising new demand and new issues found in cities, which will effectively improve the scienficalness of urban green space system. The paper analyzed in detail the supply-demand conflicts between green spaces and cities with the aim at adapting to urbanization. Based on this, the concept updating and optimization approaches were proposed to the supply side of urban green space system planning under the urbanization.

supply side, urbanization, landscape architecture, urban green space, green space system planning

2016-08-29

張云路(1986-)，男,博士，講師，研究方向為風景園林規劃設計理論與實踐、城鄉綠地系統規劃。E-mail:zhangyunlu1986829@163.com

李雄(1964-), 男，博士，北京林業大學副校長，教授，博士生導師，研究方向為風景園林規劃設計理論與實踐。E-mail: bearlixiong@sina.com

10.3969/j.issn.1672-4925.2017.01.001