存量規劃中公眾參與途徑分析
——基于歐洲城市更新脈絡

初松峰

(廈門大學建筑與土木工程學院 福建廈門 3610000)

存量規劃中公眾參與途徑分析
——基于歐洲城市更新脈絡

初松峰

(廈門大學建筑與土木工程學院 福建廈門 3610000)

存量規劃需要多元主體參與。歐洲城市更新的經驗表明，單純的政府主導、忽視不同主體的參與，將導致諸多問題。存量規劃中公眾參與具有利益訴求多元性、產權關系復雜性和參與需求廣泛性的特征，應該引導由政府、居民、社會部門分化而成的多元主體參與存量規劃，建立多層面的公眾參與途徑，實現規劃中主體權利有效運用，增強社會凝聚力。

存量規劃；公眾參與；歐洲經驗

0 引言

存量規劃需要面對不同方面的利益博弈，是通過規劃手段調節產權的過程。城市更新、歷史街區保護規劃均屬于這個范疇，需要多方參與。我國正處于轉型期，從前單純依靠政府推動舊城更新的模式需要調整，需要引入多元主體參與，共同推動城市發展。本文通過對比中國、英國、德國的經濟社會發展現狀、產權關系和公眾參與途徑，借鑒歐洲多部門參與伙伴式關系的經驗，提出應當建立正式與非正式的公眾參與途徑，保障主體權利有效運用，增強社會凝聚力，進而推動城市空間優化。

1 存量規劃的特征與轉型

存量規劃是在國家嚴控新增建設用地指標的背景下，通過修復、更新、調整等手段，促進城市建成區功能結構優化調整的規劃。傳承歷史文化內涵，尊重更多人的利益，漸進式地提升整體環境。

1.1 新常態背景下中國城市規劃的轉型

在城市發展的初期與中前期，城市發展以向外擴張為主，以大手筆粗放式的開發模式，構建輝煌的城市景觀，促進快速的經濟增長。但是這種發展模式因不可持續而產生的問題已初步顯現，主要體現在土地資源的浪費，城市功能與結構形態的不匹配，舊城空間質量、公共服務能力需要提升等方面。這一系列的問題，都要求城市規劃的重點從增量向存量轉型，從編制目標到規劃內容，都要做出相應的調整。中央城市工作會議提出要遵循城市發展規律[1]，即要求直面新常態下城市發展的轉變，將城市發展目標從狂熱的面積擴張調整到內部結構功能優化的方向上。因此，政府提出了“嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率”的總要求[2]。

1.2 存量規劃的基礎：復雜的產權

存量規劃相較于增量規劃(表1)，將面對復雜的產權、高昂的交易成本與激烈的矛盾沖突。存量規劃的基礎是產權[3]，而增量規劃則是通過征收等手段，滅失私有產權、集體所有產權，直接轉換為國家所有。因此，存量規劃需要面對不同方面的利益博弈，通過規劃手段，重新分配各方利益。這就要求存量規劃不僅需要空間規劃，更需要通過制度設計，調配各類資源。同時建立與完善實施保障機制，確保存量規劃的有效性。

表1 增量規劃與存量規劃對比表

1.3 存量規劃的編制與實施保障：公眾參與

長期以來，我國規劃都是自上而下以政府為主導的方式，由規劃師編制出一幅宏偉藍圖。但是在提倡多元發展的今天，城鄉居民參與規劃的動機不斷增強，參與的呼聲越來越大。已有多個城市嘗試在規劃編制與實施中引入不同的公眾參與途徑，這是一種進步。但是，目前來看，這些途徑多數停留于意見咨詢階段，參與的效果受到局限。而存量規劃必須最大限度地尊重各方利益，才有可能使規劃順利實施。因此，有必要探索出一種自上而下引導、自下而上參與相結合，尊重各方訴求的公眾參與模式，避免居民在規劃中集體失聲。

2 歐洲城市更新的經驗借鑒：政府主導到多元參與

近現代歐洲的城鎮化進程早于中國，以城市更新為代表的存量規劃模式已經取得了諸多經驗和教訓。通過梳理歐洲的經驗，對比3個國家的相關狀況，能夠為完善我國公眾參與途徑提供借鑒。

2.1 歐洲城市更新總體歷程

歐洲城市存量的發展歷經“政府主導”“市場化下的私有企業引領”“公私合伙制”“多方合作伙伴關系”4個階段(表2)，是存量規劃由政府主導向多部門參與轉變的明證，可以為我國存量發展提供借鑒。

表2 歐洲從城市更新走向城市復興的發展脈絡

英國在20世紀60年代以后城市中心日益衰敗。1967年提出的Plowden報告，提倡“積極差別待遇”的理念，產生了“城市優先區”“社會優先區”等概念。1978年頒布的《內城法案》旨在解決由種族問題引發的特定地區社會問題，城市更新策略轉變為綜合性的、將城市發展關注點轉向內城振興的城市再生計劃。1997年英國的城市發展重心轉變為“公民社會”理念下的社區發展。在此基礎上，2001年發表的《我們城市的未來，城市復興白皮書》調查報告，轉化成英國城市復興的政策宣言[4-6]。

德國采用審慎的改造與發展態度，通過《特別城市更新法》(1971年)《德國建筑法》(1986年)等法律，賦予政府在城市更新中特別的權利，包括更新地塊的審批與征購權、更新地塊的優先購買權、中止租賃契約權等。通過公共基金與私人資金共同開發的方式，改造建筑，重塑中心吸引力；對舊工業用地進行更新，快速提升城市形象；更新舊基礎設施，促進城市融合；建立多級的管理機構，保護文化遺存[7]，因地制宜，深入挖掘歷史空間內涵，活用歷史空間并加以合理保護[8]。

2.2 國內外比較分析

2.2.1 國家發展狀態比較

改革開放以來，我國經濟發展取得長足進步。雖然與英國、德國相比(表3)，我國經濟總體上遠超兩國，但是人均GDP依然落后。房產是我國城市居民的主要財產儲存方式，特別是近年來在高房價的影響下，土地使用權與房屋所有權的貨幣價值更加凸顯。存量規劃調整城市功能結構時，勢必會牽涉到每戶居民的根本利益。而對補償的訴求，體現出多元性，具體表現為：有的居民希望整體搬遷并給予貨幣補償或住房補償，有的則是寄希望于“微改造”改善身邊環境等。這種多元化的訴求需要不同形式的對話與溝通機制，既要權利適當運用的平臺，又要各類活動增加居民之間、居民與政府之間的信任與好感，在平臺中協商，保障存量規劃在編制與實施過程中高效、可行。

表3 近年來中國、英國、德國經濟發展比較(2009年～2014年)

注：國家統計局統計的中國GDP與人均GDP單位均為人民幣，為了便于對比與簡化計算，采用2014年12月23日人民幣兌美元匯率1∶0.1 606進行換算。

2.2.2 產權制度比較

用地功能調整是存量規劃的重要手段。這種調整的基礎在產權，其中價值最高的是土地產權。土地產權可以視為所有權、使用權、收益權和轉讓權的權利束。我國城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有，但是使用權可以通過劃撥、出讓、招拍掛等形式實現流轉，以開發、租賃等形式實現土地的收益權(表4)。這種法理上的所有權和使用權分離也可以在英國觀察到類似情況。兩國案例表明，土地收益權可以獨立于法理上的所有權，而與使用權掛鉤。同時，德國的案例證實個人所有權與使用權合一也可以促進經濟增長。權屬的轉移涉及到一系列的合約安排，我國居民作為土地使用權的所有者，在法律規定下通過合約讓渡或變更的方式全部或部分實現收益。公眾參與就是要降低存量規劃實施的制度費用來提升社會效益。

表4 土地所有權與使用權比較

2.2.3 公眾參與途徑比較

我國法律規定的公眾參與的規定比較寬泛(表5)，而英國(表6)與德國(表7)的公眾參與一般貫穿規劃的編制全過程，在不同階段均會征詢公眾意見。在形式上我國主要的參與方式體現在居民知情權與建議權的運用，相較于德國，我國的非法定參與途徑較少，由非政府組織或居民自發組織的參與途徑有待完善。

表5 我國現行規劃法規對公眾參與的規定

表6 英國城市規劃公眾參與要點

表7 德國公眾參與階段與形式

3 借鑒與啟示：完善公眾參與途徑

公眾參與途徑可以歸納為正式和非正式兩種形式(圖1)。正式參與包括法定參與和非法定參與兩部分；非正式參與包括服務性和活動性兩類途徑。此前對公眾參與的認識，停留于正式參與層面，認為參加會議、聽取意見才算公眾參與，其他的活動都不算。這實際上局限了公眾參與的范疇、輕視其作用。公眾參與不僅是保障居民權益的機制，是規范參與行為的途徑，更是一種活化社會氛圍、增強凝聚力的必要手段，是實現城市存量發展的重要途徑。

圖1 居民參與途徑分類圖

3.1 正式參與途徑的制度化

正式參與是指需要表達意見、多方協商、使用與維護自身權利的參與方式，落腳點在于權利的運用。依照是否具有法律依據，可以劃分出法定參與和非法定參與兩種方式。

3.1.1 完善法定參與途徑

法定參與是指在法律上明確規定的參與途徑。以《城鄉規劃法》為代表的相關法規對公眾參與的形式與內容規定，聽取相關方的意見，如規劃前召開的聽證會、邀請居民參與等。除了全國性的法律法規，各地也可以結合自身發展特點，制訂相應的管理來規范參與方式?，F代城市發展起步較早的廣州，在其城市更新規劃中采用“公眾咨詢委員會”等形式(表8)，保障各方利益。另外，存量規劃的公眾參與還包括了依照法律法規編制的規劃中涉及參與部分?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規劃(2016-2040)》提出“發展模式由外延增長型規劃轉變為內生發展型規劃，將土地利用方式由增量規模擴張向存量效益提升轉變”，在編制過程中采用公眾參與咨詢團、市民愿景調查、論壇咨詢交流等手段，征詢公眾意見(表9)。較高的覆蓋面保障了意見來源的廣泛性，受到法律保障。

3.1.2 非法定參與途徑的規范化

非法定參與是指法律沒有明文規定的權利運用途徑。例如在法律中沒有明確規定的社區規劃中，居民自發組織起來，召開規劃討論會，共同研究規劃方案，保障居民知情權與參與權。

(1)廈門市思明區由政府開設社區規劃師培訓班，引導本地居民參與學習規劃技術與溝通方法，針對性地熟悉政府相關部門辦事流程，更好地溝通社區內外，申請政府的專項資金，維護社區獲取政府資助的權利。

(2)以工作坊的形式，依照“基礎在社區，核心是參與，群眾為主體”的思路，凝聚社區共識，在鼓浪嶼、曾厝垵、鷺江街道等社區進行“微改造”，實現歷史文化的延續和舊城區的有機更新。

表8 廣州市城市更新相關法規中公眾參與的要點

表9 “上海2040”的公眾參與途徑

3.2 非正式參與途徑多元化

非正式參與，目的在于改善社會軟環境、融洽外部環境、實現人民內部團結、延續歷史文化，包括除正式參與之外的其他參與途徑，分別是服務性參與途徑、活動性參與途徑。

服務性參與途徑，就是居民參與的志愿服務類的參與途徑，包括參與社區巡邏隊、志愿者服務團隊、義工等方式。營平社區位于廈門市老城區，是本島歷史最悠久的片區之一，以平房為主。社區舉辦多層面的志愿者幫扶活動，如助老、助殘、助困、助學等，既能夠幫助需要幫助的居民，又可以提升社區凝聚力。

活動性參與途徑范疇很廣，內容豐富，包含了政府組織的大中型活動，也包括企業、公司、非政府組織等社會部門發起的活動項目。活動形式可以是競賽類、展示類、體驗類、知識講座類等類型。

3.3 正式參與和非正式參與相互補充

正式參與為非正式參與提供保障。正式參與關乎權利運用，只有居民充分且合理地運用法律所規定的權利，參與到存量規劃項目中，獻言獻策，才能承擔起激活存量空間、傳承文化的責任。正式參與途徑是公眾參與的落腳點，有了法律法規以及其他參與慣例，實現權利的合理運用，非正式參與才更有意義。

非正式參與是正式參與的必要補充與感情基礎。正式參與途徑數量有限，會將一部分甚至大部分居民排出在外。非正式參與途徑提供了不同深度的參與項目，讓更多的居民參與，可以減少社會成本，讓存量規劃的效益最大化。只有正式參與途徑，可能會使居民為了爭奪更多的利益而破壞社區和諧的氛圍。通過非正式參與，讓更多的居民走出家門，互相認識，融入社區之中；學習本地歷史文化，留住鄉愁，培養共同的價值觀。在此基礎上發展的正式參與，才會讓居民同心同力，共同實現城市存量土地的全面發展。

4 結語

隨著我國經濟社會發展進入“新常態”，以舊城區為代表的城市存量土地，已出現公共服務設施老化等問題，需要采用存量規劃手段將其激活。單純的物質更新、忽視不同主體的參與，不能長久。存量規劃需要響應多元利益訴求，面對復雜的產權關系，要求創造更多的公眾參與途徑，搭建溝通平臺。具體到我國國情，應該發揮政府、居民、社會部門等多元主體作用，引導各方共同參與存量規劃項目，建立公眾參與的正式與非正式途徑，才能有效保障主體參與的權利，增強社會凝聚力，實現社會效益最大化。

[1] 新華網.中央城市工作會議公報[EB].2015.

[2] 國土資源部.關于推進土地節約集約利用的指導意見[EB].2014.

[3] 鄒兵.增量規劃、存量規劃與政策規劃[J].城市規劃,2013(2):35-37.

[4] 朱力,孫莉.英國城市復興:概念、原則和可持續的戰略導向方法[J]國際城市規劃,2007(04):1-5.

[5] 杜坤,田莉.基于全球城市視角的城市更新與復興:來自倫敦的啟示[J].國際城市規劃,2015(4):41-45.

[6] 曲凌雁.更新、再生與復興——英國1960年代以來城市政策方向變遷[J].國際城市規劃,2011(26):59-65.

[7] 馬航,Uwe Altrock.德國可持續的城市發展與城市更新[J].規劃師,2012(03):96-101.

[8] 楊波,陳可石.謹慎城市更新策略及其實施保障——以柏林施潘道郊區為例[J].國際城市規劃,2015(S1):94-99.

Analysis on approach of public participation of stock planning——bases on urban renewal experience of Europe

CHUSongfeng

(School of Architectural and Civil Engineering， Xiamen University,Xiamen 3610000)

It is necessary to encourage multi-subjects to take participation in stock planning.The experience of urban renewal to urban renaissance indicates that it would lead to many problems if government ignores different subjects participating.It has three characters of public participation in stock planning: diversified interests, complicated property relations and widespread demand of participation.It should encourage multi-subjects including government, citizens, social sector, etc.to take part in stock planning, establishing multi-approach of public participation, to fare use right of subjects, and to strengthen social cohesion.

Stock planning; Public participation; Experience of Europe

廈門大學田野調查基金(2015GF024)。

初松峰(1989.12- )，男。

E-mail:chusongfeng@foxmail.com

2016-08-26

TU984

A

1004-6135(2016)12-0009-06