高等教育治理淺析

潘威

[摘 要] 教育治理由多元主體共同管理教育公共事務，它是一種新型的民主的形態。目標是實現教育治理體系的現代化，即建立一種高效的、規范的、自由的、有序的教育新格局。推進高等教育治理的關鍵，是解決教育管理中政府宏觀管理能力不足、學校辦學自主權不夠、社會參與度不夠、學校內部治理結構不完善等突出問題，通過采取明確政校責任、社會問責和大學內部組織構架政策，對于推動中國高等教育治理現代化具有十分重要的戰略意義。

[關鍵詞] 高等教育治理；教育管理；現代化

[中圖分類號]G640 [文獻標志碼] A [文章編號] 1008-2549（2016）12-0004-02

一 教育治理的簡介

教育治理是指國家機關、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的合作互動，共同管理教育公共事務的過程。教育治理最典型的特征就是是多元主體參與共同治理，即“共治”。教育治理由多元主體共同管理教育公共事務，它是一種新型的民主的形態。它的目標是實現教育治理體系的現代化，其根本是實現人的現代化，是從知識體系、價值觀念、思維方式到行為方式的全面發展與升級，隨之而來的教育治理方式的轉變是根本性的，甚至是顛覆性的。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，這就將“國家治理體系和治理能力現代化”提高到國家戰略的高度。國家現代化與大學現代化是同一個過程，因此，深化高等教育改革的總目標是完善和發展中國特色高等教育制度，推進高等教育治理體系和治理能力現代化。教育治理不但是治國方略的重大轉型，也是高等教育政策的根本轉變。通過治理促進各個主體建立平等的伙伴關系，共同應對公共事務，這為中國高等教育的深化改革提供了很大的創新空間。

二 教育治理的國內現狀

在過去，我國高等教育主要靠政府管理控制、學校沒有辦學的自主權同時由于讀大學的人數非常少，社會上很多的人不夠了解高等教育，也就不容易看到問題、發現問題，使得社會參與度不夠，隨著我國經濟的進步，市場經濟體制也要求我國高等教育體制的改革。當前我國高校籌資集資的數量和渠道不斷增加，經費來源多元化，高等教育國際交流合作不斷加強，學生就業需求，這都需要靠市場發揮的決定作用，高校擴招，讀大學的人數非常增多，使得我國通過對治理政策的調整對高等教育進行深化改革，其主要目的是減少國家的管理控制，加強大學自主性，吸引更多的市場力量，在講求績效與責任的同時，也促進了大學與社會有更多的合作。

以上情況都表明我國高等教育的外部環境發生了重大變化。這需要我們根據具體情況深化我們的高等教育，變革我們的教育理念，如果我們還停留在傳統的教育管理下來發展高等教育事業，這顯然是落伍的，甚至阻礙著我們教育事業的發展。根據現實情況，我國要轉變我們的教育理念，由傳統的高等教育管理變為高等教育治理，由政府的直接管理轉向間接管理，由學校的辦教育轉向管教育。

在黨中央國務院堅強領導下，全社會共同努力，著力促教育公平、調教育結構、提教育質量，工作有進展、有突破，為經濟社會發展提供了有力的人才保障和智力支持。袁貴仁提出了加快推進教育治理體系和治理能力現代化，調整優化教育結構，促進各級各類教育協調發展，推動教育改革，積極穩妥破解考試招生制度難題，政府要簡政放權，轉職變能，改進教育管理方式，發揮學校主體作用，加快建設現代學校制度；周光里對中國高等教育治理現代化：現狀、問題與對策進行分析，他認為隨著中國的崛起，現存高等教育的體制機制已經不能容忍創新思想的自由發展，不能按照創新人才成長的規律辦學，因此我們要順應變革時代的要求，推進高等教育的治理現代化，他采用同質異形現代化的分析框架，提出了通過系統層級的治理、大學層面的治理和基層學術組織的治理三個方面，來推進管辦評分離為基本策略，建立系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，形成政府宏觀管理、大學自主辦學、社會廣泛參與的多元共治格局；柴葳提出了教育治理現代化：釋放教育改革的制度“紅利”，改革的動力、創新的活力和發展的內驅動力，需要中央和地方，教育行政部門和辦學主體，家庭和社會這些利益相關體的共同合作，政府轉變職能適應教育改革和發展形勢的變化，以教育綜合改革的路徑，破解教育熱點難點問題。

三 高等教育治理的對策建議

1 明確政校責任，推進高等教育治理現代化

在推進高等教育治理的進程中，仍然在教育管理中存在政府宏觀管理能力不足、學校辦學自主權不夠等問題，因此，高等教育外部治理的主要問題是處理政府和大學之間的關系，如何有效實現政校分開。我國很重視教育問題，因此，長期以來，政府將高等教育機構作為其附屬機構，我國大學不作為獨立的法人，并受政府的行政管理，其管理模式遵循“政事一體化”。大學的任務、目標、經費投入、崗位設置、人員規模、人事任免均由政府主管部門負責，大學的人事制度、財務制度、社會福利制度基本上與政府機構相同，所有大學均享受一定的行政級別。這種政校不分、治理體制存在嚴重不明的責任機制，大學辦學自主權不夠。

為了增強大學的辦學活力，十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，習近平主席積極提倡簡政放權。在這種背景下，提高大學辦學自主權，因此首先要求政校分開，積極落實和劃分政校的職責界限很有必要，我們要將過去那種政事一體化的管理模式轉變成大學辦學自主，提高學校辦學的積極性，政府要放權，制定權利清單，明確寫明哪些事項是需要政府管理，有哪些部門負責，清單上沒有表明的，就先全部交由學校去自主管理。

2 加強社會問責，推進高等教育治理現代化

很多人認為，高等教育治理是政府的職責，與社會無關，使得社會參與度不夠，隨著我國經濟的進步，市場經濟體制也要求我國高等教育體制的改革。當前我國高校籌資集資的數量和渠道不斷增加，經費來源多元化，高等教育國際交流合作不斷加強，學生就業需求，這都需要靠市場發揮的決定作用，十八屆三中全會更是明確提出，要讓市場在資源配置中起決定性作用。

學校作為公益服務的事業單位，接受政府的撥款。但是大學不同于基礎教育機構，不需要政府的全額撥款；大學重視質量與績效，同時，高校籌資集資的數量和渠道不斷增加，經費來源多元化，這可由市場來實現部分資源的配置。隨著我國高等教育國際交流合作不斷加強、學生就業需求、高校擴招以及讀大學的人數非常增多，社會上越來越多的人開始了解高等教育，高等教育完全由政府舉辦，封閉辦學、少有社會參與且不能滿足社會需求，人們對高等教育的現狀越來越不滿。在這種背景下，高等教育的社會參與度低問題日益凸顯，使得我國急需對高等教育進行深化改革，急需加強社會問責，推進高等教育治理現代化。市場經濟體制的建立，打破政府權力壟斷了社會大部分資源的格局，高等教育作為國家的權力與責任，因此加強社會問責需要政府向社會賦權。

建立社會問責機制需要從以下三個方面進行。一是積極推進校企合作，增強會問責，滿足社會需要。應該在大學專業及專業課的設置、培養過程設計、人才培養目標擬定、社會教師、社會招聘講座。二是信息的高度公開透明，加強社會輿論監督。要建立全國性的高等教育發展動態數據庫，定期向社會發布權威信息，接受社會監督。三是強化行業協會職能，充分發揮社會評估組織在大學治理中的作用。政府要簡政放權，給予社會評估組織相應的權利，將對大學的評價權交給社會而不是政府權權負責。

3 完善大學內部組織構架，推進高等教育治理現代化

大學內部組織構架是高等教育的內部治理，是推進高等教育治理現代化的關鍵。如今，我國大學內部組織在三方面存在嚴重的管控問題，一是學院權責不明確。權力集中在學校上層，而責任集中在基層，權責失衡嚴重抑制了基層學術組織的活力。二是放權流于形式。權力過度集中使得機構臃腫且放權流于形式，放權流于形式必然導致責任的缺失、推脫，難見推進高等教育治理成效。三是問責機制缺失。中國大學的決策機構、崗位設置隨意、不規范，功能定位模糊，職責劃分不明確，有的部門權利過大，但服務意識不強，這都與我們的民主治校理念相悖。

因此，我們需要從以下四個方面優化大學內部組織結構，推進高等教育治理現代化。一是堅持權責匹配，大學要建立行政、黨委、院系負責人、教師明確的四級責任制，完善工作人員的考核評估體系；遵守大學章程建設，依法治校、依法辦學。二是充分發揮委員會在學校決策中的作用。三是切實發揮校長職責。校長必須有管理大學組織的能力和學術資歷；成立校長顧問小組。四是建立多層次的教授會，把參與和責任聯系起來。大學要敢于向教授會放權，以調動廣大教師的主動性、積極性和創造性。

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