芻議大學章程與大學自主權

張新平

摘 要：大學章程與大學自主權是大學自治的一組基本概念，是我高等教育改革的核心要素。新時期，在我國力圖突破人才培養這一人類一切競爭的根元素和元命題，實現教育改革質的跨越，以期與我國經濟增量和知識增量相匹配而展開了一系列改革舉措。當前，在新一輪我國高等教育改革的關鍵節點上，面臨的一對核心命題是大學章程與大學自主權之關系。從理論邏輯、改革實踐、世界經驗看，主流的“沒有大學章程就沒有大學自主權”觀點有待商榷甚至可能是錯誤的。

關鍵詞：大學章程；自主權；教育；改革

中圖分類號： G640 文獻標識碼：A

大學章程與大學自主權之關系是當前我國高等教育改革出現的一個核心要素。自2011年8月18日，《社會科學報》頭版刊發了題為“沒有大學章程就沒有大學自主權”的大篇幅文章，全篇通過援引首都師范大學教育學院勞凱聲教授、教育部法制辦主任、政策法規司孫霄兵司長、北京大學法學院鄭磊三人分別撰寫的三篇文章對這個命題進行論證。但仔細研讀之后不難發現，三篇文章并沒有說清“大學章程與大學自主權”的關系，尤其不足以證明“沒有大學章程就沒有大學自主權”這個命題，且該命題本身就值得且應當爭論的。在各大高校紛紛以制定章程宣告改革和自主時，有諸多不同的聲音，甚至不禁要要反問，沒有大學自主權就不可能有一個合理科學的大學章程。

第一，從理論邏輯看

任何社會活動的進行都需要以特定的基礎為前提。要制定章程，就要以享有制定章程的權利為前提。大學制定出合法、科學的章程，需要國家賦予其制定規章的權利為前提。即，沒有大學自主權就不可能有大學章程，而不是沒有大學章程就不可能有大學自主權。

從邏輯推理角度出發，憲法是我國的根本大法，是人民民主權利的集中反映；而大學的章程則是一個大學精神的集中體現和大學行為的總規范，是一個大學行使自主權的反映，如果一個大學就沒有自主制定自己的規范以體現自己精神的自主權利，又何來大學章程。簡言之，大學章程是大學自主權的反映，沒有大學自主權，就不可能有對其集中反映的大學章程。同樣，權利作為一種“客觀存在”，而“規章”則是一定意識形態的反映，這與馬克思唯物主義世界觀存在決定意識的觀點是一脈相承的。

第二，從改革實踐看

企業與大學都是一定的社會基層組織，前者以營利性為目的，后者則是以公益性為主，這是性質上的不同。但其共同點則是都是一個獨立的有機組織體，都有投入產出過程，都要講究成本與收益的關系，從而也都是有其權利與義務的關系實體，因此兩類組織的發展和變遷都有其共同與相似之處，從而會相互影響制約和促進。但在不同社會環境下，這兩類組織的性質、特征及變化規律均有不同。在計劃經濟時代，不論是企業還是學校，都是行政機關的附屬物，沒有獨立性。二者的功能都是實現特定政治目標和政策的工具，因此作為一定的社會主體來說，二者都是一個等級性的“執行”主體而非“決策”主體。然而經過我國的企業改革，在當前的社會主義市場經濟體制下，企業已經成為了一個獨立平等的市場主體。所以，學校也應成為一個獨立平等的教育市場主體。企業為市場提供普通的商品和服務，大學則為社會提供特殊的商品——教育服務。一旦成為市場主體，就必然要參與市場競爭，優勝劣汰，而要更好參與競爭、立足市場，就需要自主決策和執行自己的經營活動，即辦學獨立性，亦大學自主權。

如果說我們的大學教育要改革，大學要成為適應并能促進社會主義市場經濟發展的社會組織，就需要擺正大學作為市場經濟中教育市場主體的位置。而作為一個獨立的市場主體就需要和必須具有獨立性，也就是大學的自主權。所以說，企業作為一個一般性的市場主體，大學作為一個特殊的市場主體，其改革和發展變遷過程雖然不完全相同，但必然是相似的，并且相互影響的。如果說大學不該參與到教育市場的競爭，則它就變成了一個公益性的慈善組織或者其他形式，這就另當別論。因此，我們要從企業改革和大學改革的實踐過程來看一個組織的“章程”和“自主權”的關系

首先，從企業改革實踐看。1978年十一屆三中全會國家逐步對企業采取擴大自主權、減稅讓利、賦予企業以利益動機等措施來培育企業的商品經營意識并為其獨立經營提供了部分政策性保障。我國企業的身份開始了由政府附屬物向相對獨立的商品經營者的方向轉變，企業自主權擴大。1984年黨的十二屆三中全會作出了《關于城市經濟體制改革的若干決定》，明確將我們的宏觀經濟體制由“計劃經濟為主、市場調節為輔”改述為“有計劃的商品經濟”，并指出企業是相對獨立的商品生產經營者，使企業的人格開始走向獨立。黨的十四大之后到1993年國務院開始試點，才把建立產權清晰、責權分明、政企分開、管理科學的現代企業制度作為改革目標。實際上，我國企業改革經歷的賦予企業自主權到建立現代企業制度的進程，即是歷史的，邏輯的必然，也是通過實踐得出的先進經驗。大學作為一個特殊的市場主體，同樣應該是先有了自主權，才能向前發展，到最后建立起健全的大學章程，完善的學校內部治理結構，從而實現現代大學治理的現實需求。

其次，從教育改革實踐看。在我國目前的1649所公立高等學校中，也同樣有吉林大學、上海交通大學、哈爾濱工業大學、延邊大學、南昌大學等不到30多所高校制定了自己的章程。如果按照“沒有大學章程就沒有大學自主權”去理解，這不到30所大學有了自己的章程，其自主權現狀又是什么樣的呢？回答是肯定的，與沒有章程的大學一樣，既沒有招生自主權、專業設置自主權，更沒有文憑發放自主權等一系列自主權利。

從我國大學改革現狀看，我國可能制定出來的大學章程可分為兩類。一是像吉林大學等已經制定出來的章程一樣，根本無法實施。一是與期望值基本相符的、能保障大學自主權利的章程。前者的制定大多采取借鑒、學校內部創制的方式，只是理論上的“紙上談兵”，制定起來相對簡單容易，卻根本沒有多大實際意義。后者的制定，正如文中勞凱聲教授所言，首先要弄清高校的法人地位性質問題？高等學校到底是公法人、私法人或者是應公即公、應私即私的特殊法人地位，這個爭議不解決，所有的規章制定都是擺設性、宣言性的。最鮮明的例子就是我國科研不端行為的屢禁不止，基本上大小科研單位，院所都有自己的科研規章，可學術腐敗不僅沒有有效遏制，反有愈演愈烈之勢。

大學制訂大學章程首先要有自主制定章程的權利，盡管我國的《高等教育法》明確規定：高等學校要按章程自主辦學，并對高校辦學自主權作了七條規定。但實踐中，這種宣言性立法的條文多是原則性、實體性的規范，缺乏科學的、合理的程序設定，針對性、操作性、可訴性不強，加之依法治校還沒有真正成為政府、教育行政部門和高校普遍、自覺的行為，致使這些法律規定在實施中難以收到實效，我國大學的辦學的招生自主權、專業設置權、文憑發放權等并沒有真正落實。所以說，關鍵不是制定宣言性的章程，而是要在實實在在的自主權基礎之上，制定出切實、適用、有效的大學規章。

第三，從世界一流大學經驗看

從世界范圍看，世界一流大學不管是公法人地位還是私法人地位，都能適應市場經濟的發展，其大學改革變遷的過程同樣值得我們學習和借鑒。正如北京大學法學院博士生導師湛中樂教授所言，德國的大學是由國家設立的間接執行國家任務的公法人，大學有權依據國家法律的授權為管理自己的事務制定規章。1737年成立的哥廷根大學的哲學院章程規定“所有教授，只要不涉及損害宗教、國家和道德的學說，都應享有教學和思想自由這種責任攸關的權利?！庇拇髮W章程規定了政府如何介入，在什么范圍內介入和在多大程度上介入大學治理，規定了社會有責任參與，在什么范圍內和在多大程度上參與大學治理，大學如何適應社會發展的要求和保持大學自治，學術自由中間取得平衡。美國的大學無論是公立高校還是私立高校，一般都有由大學權力機構（一般是學校的董事會），根據大學設立的特許狀或地方政府頒布的教育法律法規，而制定的大學章程。

不難看出，德國是首先明確了高等學校的公法人地位，然后依據國家法律授權大學制定自己的規章，并且把教學和思想自由權落到實處。而英國的大學章程則明確界定政府如何介入，在什么范圍內介入和在多大程度上介入大學治理等問題，很顯然，在我國目前大學沒有多少自主權的現實面前，大學是不可能制定規章規定了政府如何介入，在什么范圍內介入和在多大程度上介入大學治理問題的章程的。而在美國，大學章程同樣是大學根據特許狀或地方政府頒布的教育法律法規等來制定的。

綜上，只有把高等學校自主權落到實處，才有可能制定出滿足現代大學治理現實需求的大學章程。所以說，我國大學的改革不是沒有大學章程就沒有大學自主權的問題，其核心在如何在把自主權落到實處的基礎上制定切實可行的、符合時代要求的大學章程。

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（本文審稿 王元璋 ）