國有土地上房屋征收法制化、規范化的思考

陶英英

(杭州復興建設集團有限公司, 浙江 杭州 310008)

國有土地上房屋征收法制化、規范化的思考

陶英英

(杭州復興建設集團有限公司, 浙江 杭州 310008)

針對當前國有土地上房屋征收中存在的問題,今提出做好六個方面工作：①群眾利益第一，②嚴格審批程序，③對利益受損者補償，④規范征收行為，⑤完善對被征收人合法權益的司法保護，⑥注重實效。以保證房屋征收工作做到法制化、規范化,使城市建設順利進行。

國有土地;房屋;征收;法制化;規范化

隨著城市化進程的加快,舊城改造的進度越來越快,房屋征收范圍也越來越大。房屋征收是近些年中國城市化發展進程中的一個普遍現象,而隨之而來的社會問題也愈演愈烈,成為社會關注的焦點。2011年國務院廢止了《拆遷條例》,頒布了《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征收條例》),以進一步加強國有土地上房屋征收管理,保障被征收人的合法權益,確實做到依法征收。

1 國有土地上房屋征收必須法制化、規范化

國有土地上房屋征收要做到法制化、規范化。國務院在《憲法修正案》《物權法》及《城市房地產管理法修正案》基礎上,多次公開征求意見,通過立法手段制訂了《征收條例》。較之《拆遷條例》有了很大進步,具體表現在：

第一,立法明確化。符合《征收條例》第八條規定的情形之一,市或區縣政府因“公共利益”需要才可以對房屋實施征收,并且有了明確的界定,明確“國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。” 才可以作出房屋征收決定,杜絕了政府征收的隨意性。

第二,程序規范化。征收工作啟動前,《征收條例》第十條規定“市、縣級人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布,征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。”[1]第二十七條規定“實施房屋征收應當先補償、后搬遷”。[1]對征收程序進行了明確,征收補償方案不符合《征收條例》,在方案征求意見期限內被征收人可以提交書面意見；如多數被征收人認為方案不符合《征收條例》,市或區縣政府應當組織聽證會,根據情況,修改征收補償方案。征收雙方就征收所涉及的補償方式、補償金額、安置地點、搬遷期限、過渡方式等事項,訂立補償協議,實施搬遷。

第三,補償市場化。在征收中,被征收人可以選擇貨幣補償,也可以選擇房屋產權調換,補償依據只有一個,就是房屋的市場評估價格。《征收條例》第十九條規定“對被征收房屋價值的補償,不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值,由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。” 由被征收人選擇評估機構,怎么賠,賠多少不是由征收人說了算,而是由房屋的真實的市場價值說了算。對評估價值有異議的,可以向評估機構申請復核評估；對復核評估有異議的,可以向房地產價格評估機構申請鑒定,做到公平合理。

2 當前國有土地上房屋征收中存在的問題

通過六年來的實踐,《征收條例》在實施過程中,仍然存在一些的問題。

1)過度征收時有發生。2016年下半年以來,一二線城市商品房價格不斷飆升,土地拍賣價格也因此不斷刷新,土地價格居高不下,為增加財政收入,政府不斷加快征收節奏,擴大舊房征收的面和量,但安置房建設滯后,逾期安置現象普遍,因城市征收過度,在外過渡人口不斷增加,使市民無處安身,過渡的住所離市區越來越遠,因征收給這些居民上班、上學、就醫等經常性的生活需要和經濟狀況帶來了不少困難,對于低收入家庭更是難于承受。過度征收使得一個城市失去了原有的風貌,造成無比的臟亂,破壞了城市的形象,極大地降低了城市的品位。

2)補償標準不統一。征收補償標準是被征收房屋的市場評估價,這毋庸置疑。但在實踐中,補償還包含簽約騰空獎、改造推進獎勵,增發“住改非”營業房補貼、“住改非”營業房騰空獎、重大疾病補助等各種名目獎勵,造成同一土地等級內不同項目的補償標準參差不齊,有的差距極大,造成群眾互相攀比,生怕先行簽訂協議個人利益受到損失。還有被征收房屋產權性質復雜,有“三證”齊全的產權房、各種年代的未登記房屋、無建房手續房屋、暫保使用房等[1],“三證”齊全房屋有明確的市場交易價格,但其他類別的房產未納入房產交易管理系統,沒有實際案例可參考,市場價格不得而知,就不能真實體現房產的市場價值。

3)先搬遷,后簽協議現象仍然存在。為公開、透明搬遷政策,政府在征收前公布征收補償方案的同時,往往推出了“先搬遷,先選房”的安置方案,以及搬遷獎勵政策,這極大地鼓舞了居民的搬遷熱情,一定程度上推進了搬遷速度,“先搬遷,先取號,先選房”成了工作人員上門動員的常用語,一些合同意識薄弱的居民,為了誘人的搬遷獎勵,為了選到心儀的房子,連房屋評估報告都沒拿到,就已早早搬離舊居。后續有時會出現對補償價格不滿意搬回舊居情況；更有甚者,協議未簽,舊房已被推土機推平,引起征收糾紛。

3 切實做好國有土地上房屋征收的處置工作

國有土地上房屋征收工作政策性強,影響面大。做好這項工作，不僅關系到經濟和社會發展,也關系到社會穩定大局。因此,應在以下六方面做好工作：

1)堅持把群眾的利益放在第一位,把實現群眾利益的工作做好、做細、做實。征收補償工作與人民群眾的根本利益息息相關。要使國家的征收政策在被征收群眾中家喻戶曉,使得人民群眾理解政府城市建設的決策。如果征收工作方法不當,工作不到位,使被征收群眾產生強烈抵觸情緒和過激行為,勢必造成群眾上訪和不穩定因素發生,影響黨和政府形象,影響社會穩定。要做深入細致的思想政治工作,體察人民群眾的實際困難,對困難群眾遇到的生活問題,一定要帶著深厚的感情去幫助解決。

2)嚴格審批程序。每年一個城市的房屋征收總量必須要有明確計劃,經上一級人民政府批準后方可實施,這樣可以有效制約房屋征收管理部門的征收許可證頒發數量。對涉及征收的,在規劃審批前應以適當的形式在征收范圍內予以公示,充分聽取被征收人等利害關系人的意見。城市房屋征收必須符合城市規劃,有利于城市舊區改造和生態環境改善,有利于保護歷史文物古跡。政府不應把城市當作企業來經營,把土地收益作為財政收入的主要乃至唯一來源。那種不顧城市人文歷史,任意擴大舊城改造范圍的做法,最終必定會影響城市的長遠發展。

3)對城市建設中的利益受損者,應當進行及時、合理、公正的補償。否則,城市建設中的利益受損者,會因為不能承受過重的經濟損失,而對社會產生不滿,要防止因此埋下社會不穩定的隱患。對于被征收人,應該首先認識到,他們也在為城市的建設和發展作出自己的一份貢獻,就這一點來說,政府應對其進行獎勵。當市政建設需要,房屋征收不可避免地發生時,政府應提前完成易地安置房屋的建設,縮短被征收人的過渡期限。對于要求在改建地段安置的居民,要盡量減少征收過渡期,使被征收人能在失去原來生活環境的時候,得到居住新房的補償。這不僅可以最大限度地減少被征收人的困難,也有利于征收工作的順利進行,更可以節約征收過渡費的支出,從而降低城市建設的成本。

4)加強征收管理,完善征收公示制度、信訪投訴接待制度、征收廉政承諾制度、征收舉報制度、責任追究制度等,從而規范征收行為。各地政府在房屋征收前要嚴格制定補償方案和操作規程,補償方案和操作規程需由征收專業人士和法律專家共同參與制定。審計、紀檢、監察部門全程跟蹤征收全過程。被征收人應有監督權,以維護其合法權益。要加強對征收工作人員的管理,要對他們進行職業道德教育、法紀法制教育和業務培訓,以提高隊伍整體素質。認真執行征收政策,嚴格依法辦事,做到依法征收,勤政廉潔。對于嚴重的違法亂紀現象,要追究法律責任。同樣,對于個別被征收人在征收中無理過分的要求,嚴重影響公眾利益時,符合法律程序的強制征收也是必須的。

5)在被征收人的權利救濟方面,當征收發生爭議時,嚴格執行人民法院作為征收強制執行的最終裁定者,既要維護公共利益,又要保障被征收人的合法權益,完善對被征收人合法權益的司法救濟和保護。被征收人對房屋征收決定不服的或對補償決定不服的,可以依法提起訴訟；地方政府申請人民法院強制執行時,人民法院對征收補償決定的合法性、合規性進行審查后才會做出準予或者不準予執行的裁定；行政機關在執行過程中如果存在違法或者不當情形,被執行人可以提起行政訴訟。這樣,既能切實保護被征收人的合法權益,防范強制執行過程中發生違法和侵犯被征收人合法權益的事件,又能保障城市建設項目不被拖延。

6)要杜絕“形象”工程、“政績”工程。政府作為城市的管理者,應對城市的發展建設有長遠的規劃。政府主要領導的作為,首先是對人民負責,對歷史負責,而不是為自己樹立形象、創造政績。對于政府主要領導的政績考核,不應片面地看他在位時搞了多少建設項目,更應考核他在任時使多少群眾切實改善了生活。征收過渡人口的多少,就是一個很好的衡量標準。

[1] 劉志.淺析房屋拆遷補償存在的問題及完善對策[J].經濟管理,2015(5):87.

Thinking about Generalization and Standardization of the House Expropriation on State Land

TAOYingying

2017-06-07

陶英英(1969—),女，浙江杭州人，經濟師，從事房地產經營管理工作。

TU-9

B

1008-3707(2017)06-0051-02