嚴格權力監督問責 完善責任追究機制
——《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》學習體會和思考

◎ 彭 城（湖北省宏泰國有資本投資運營集團，武漢430077）

嚴格權力監督問責 完善責任追究機制
——《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》學習體會和思考

◎ 彭 城（湖北省宏泰國有資本投資運營集團，武漢430077）

今年8月2日，國務院辦公廳印發了《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》（國辦發〔2016〕63號）（以下簡稱“《意見》”），這是我國完善國有資產監管、落實國有資本保值增值責任、防止國有資產流失的重要制度安排，是深化國有企業改革“1+N”系列頂層設計文件的重要組成部分，對全面推進國企改革戰略進程有著十分重要的意義。本文試對《意見》的主要內容和特點談談學習體會，對《意見》發布的影響作出初步分析，對湖北省國資投資運營平臺貫徹《意見》所做的工作做一簡要介紹，并對下一步要做好的工作提出幾點建議。

1 主要內容和特點

1.1 主要內容

《意見》強調，國有企業經營管理有關人員，違反國家法律法規和企業內部管理規定，未履行職責或未正確履行職責，造成國有資產較大或重大損失以及其他嚴重不良后果的，應當追究責任，且實行重大決策終身責任追究制度。

《意見》的內容結構由總體要求、責任追究范圍、資產損失認定、經營投資責任認定、責任追究處理、組織實施以及工作要求等7個方面組成。其主要內容可以從4個方面描述：

第一， 明確責任追究的范圍。《意見》針對違規經營投資問題集中的環節，明確了9大方面54種需追究責任的情形，包括集團管控、購銷管理、工程承包建設、轉讓產權及上市公司股權和資產、固定資產投資、投資并購、改組改制、資金管理、風險管理等方面。

第二，明確資產損失的性質。規定資產損失包括直接損失和間接損失，應當在調查核實的基礎上，依據有關規定認定損失金額及影響。

第三，明確責任追究的類別。經營投資責任包括直接責任、主管責任和領導責任。責任追究應根據資產損失程度、問題性質等，對相關責任人采取5種責任追究方式：組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀律處分、移送司法機關等。這5種責任追究方式可以單獨使用，也可以合并使用。

第四，提出責任追究工作實施的辦法。原則上按照干部管理權限組織開展。達到較大或重大資產損失標準的，應當由上級企業或履行出資人職責的機構開展責任追究工作。

1.2 特點

第一，具體明確、實操性強。作為頂層設計的政策文件，《意見》不僅高屋建瓴、立意鮮明，在具體條款上也規定得非常細致、準確，實操性很強?！兑庖姟窂?大違規類型細化到54種具體情形，從4大追責手段具體到明確上下限的處罰幅度，從責任追究的處理程序到各級監管層級的職責都進行了明確規定，追責界限清晰，操作手段適度，便于企業對照實施。

第二，量責定處、權責一致?！兑庖姟穼τ诮洜I投資責任的認定和責任追究處理采取了分級分類、權責對應的工作原則。在責任追究層面細化了程度不一的5種處理方式，并提出了與薪酬掛鉤的4類經濟處罰規定，體現出“精準量罰、權責一致”的監管思路和管理思想。

第三，有力管控、震懾力大?！兑庖姟穼ψ坟煼秶p失和責任認定、追究處理方式和組織實施等多個方面進行了具體要求，通過規范的責任劃分和懲戒要求形成強有力的管控和震懾，讓國企經營管理人員不可罔顧法紀、不敢心存僥幸、不能無所作為，促使國有企業經營管理人員在思想上敬畏制度，在工作中牢記制度，在行動上自覺遵守制度。

2 對各級履行出資人職責的機構和國企經營投資決策的影響

2.1 明確了“程序決策導向”

《意見》第二章“責任追究范圍”中，一共列舉了9大項，其中多處明確指出因程序不合規導致的追責情形，例如：在工程承包建設方面，要求先對“合同標的進行調查論證”才能開展后續工作；在轉讓產權、上市公司股權和資產方面，要求完成“決策和審批程序”、經過“授權”后方可實施；在投資并購方面，規定要提前開展“盡職調查”，并強調“盡職調查”要進行“風險分析”等等，充分強調了程序的重要性，這對于某些國有企業中長期存在的“只要為企業創造了經濟利益，決策過程的瑕疵并不重要”的錯誤管理思維給予明確修正。

2.2 強化了“集體決策導向”

《意見》第四章“經營投資責任認定”中將是否經集體決策作為重要認定依據，例如：“未經民主決策、相關會議討論或文件傳簽、報審等規定程序，直接決定、批準、組織實施重大經濟事項”；或“在多數人不同意的情況下，直接決定、批準、組織實施重大經濟事項”等都作為定責處罰的依據?！兑庖姟访鞔_強調了民主集中制在國有企業經營決策中的重要性，堅決抵制在國有企業中存在的“一言堂”、“少數人決策”的不良導向和管理慣性。

2.3 堅持了“積極決策導向”

《意見》既明確了“錯誤做法”邊界，也嚴格控制“不作為”底線，充分考慮到因為“嚴法”而導致的“怠行”的可能性。在《意見》第二章“責任追究范圍”和第四章“經營投資責任認定”等章節中，多處出現了因為“未履行”職責而被認定為失職的條款，可謂細致而嚴密地對國有企業負責人“不作為”情形編織了一張大網，這也對某些國有企業負責人因為害怕違規違法而采取的“觀望政策”和一些“庸政懶政”的國企官員給予有力警醒。

3 湖北省國資投資運營平臺貫徹《意見》所做的工作

作為身處國資國企改革一線、承擔國資經營改革重任的省級國資投資經營平臺，湖北省宏泰國有資本投資運營集團（以下簡稱“集團”）為貫徹《意見》，在集團化經營管理架構建設、企業內控體系完善和托管企業改組改制等方面都進行了許多有益的嘗試。

3.1 建立扁平化企業架構，全面強化集團管控

一是強化重大事項決策機制。對子公司資金管理、企業并購、重大投資、項目招投標、設備采購等業務領域分別設立“資金紅線”，達到資金比例的業務運作一律上報集團總部備案或審批；未到達資金比例的事項由2/3以上的高管集體決策方可執行。

二是強化資金收支管控。建立集團資金集中管理中心，統一財務核算軟件，及時、完整收集財務信息。同時，根據集團發展的需要，按照財務負責人委派制度，向業務子公司和所屬企業委派財務負責人，切實控制財務風險；實施更加嚴格的資金收支預算分類監管，按月核定、動態跟蹤其資金預算。

三是加強金融投資項目審核。金融類項目市場風險性較高、運作難度較大，集團針對該類業務提出專項管理制度。對金融類項目立項須按照投資權限進行分層分級報批，審批過程更加嚴格；制定投資管理辦法、投資咨詢委員會議事規則及相關制度，對金融投資項目的編制、審查和申報、審批流程進行了全面規范。

3.2 持續完善內控體系，不斷提升風險管控能力

一是建立健全集團管控機制。集團修訂完善了《公司章程》，依法厘清董事會、監事會、黨委會、經理層的職責邊界，建立健全權責對等、運轉協調、有效制衡、管理有序的決策執行監督機制。

二是強化投資風險控制。依照相關法規和集團制度做好資產處置、企業改制、投資并購、合同銷購等方面的前置程序和合規運作，認真履行“三重一大”決策制度，重大事項決策必須經過法務、審計等內控環節，及時發現、提示法律風險和財務風險，確保各項業務運轉順暢。

三是加強經濟責任審計。認真落實企業領導人員、重點崗位人員的經濟責任、離任審計等專項工作，確保不留死角、不出遺漏。審計時認真分析企業管理決策、重大投資決策等，對企業的發展、競爭能力和經濟效益的提高所產生的影響，從而判斷重大決策的正確性、及時性和有效性。

3.3 深化全省國資改革，妥善推進托管企業改組改制

集團承接湖北省國資委部分職能，目前托管全省83家省屬國有企業，并且持有股權和整體托管企業的范圍還在進一步擴大。集團在對托管企業進行改組改制時，對應處置的托管企業，按規定一律要求組織開展清產核資、財務審計、資產評估和依法依規處置。對于經營不善的“僵尸企業”，按照相關法律法規和有關規定，采取清算注銷、整體劃轉、依法破產、掛牌轉讓等方式退出；對可發展的托管企業，按照引進資源性股東，通過技術改造、管理創新、市場拓展等方式，加快出資企業轉型升級，提升托管企業經營能力；對主業清晰突出、運營能力較強、具備盈利能力的托管企業，大力引進戰略投資者，進一步做強做優主業，并推動到“新三板”掛牌上市。

4 下一步要做好的工作

4.1 提高認識，增強理解和執行《意見》的自覺性

《意見》提出的要求是十分嚴肅的，我們要高度認識其重大意義。《意見》提出，要按照完善現代企業制度的要求，以提高國有企業運行質量和經濟效益為目標，以強化對權利集中、資金密集、資源富集、資產聚集部門和崗位的監督為重點，嚴格問責、完善機制，構建權責清晰、約束有效的經營投資責任體系。在2017年年底前基本形成國有企業違規經營投資責任追究制度和責任倒查機制，在2020年年底前全面建立覆蓋各級履行出資人職責的機構及國有企業的責任追究工作體系，形成職責明確、流程清晰、規范有序的責任追究工作機制。這是《意見》的核心精神，我們務必認識到位，方能提高執行的自覺性。

《意見》的出臺為步入改革深水區的國有企業拉起了一道警戒紅線，這更是一條保護線和生命線，在改革進程中為國有企業和企業家保駕護航，指引我們在遵循市場規律的前提下切實以制度保證改革的成效。從另一個角度看，這也有助于解決國有企業投資短期化的問題。

4.2 加強制度建設和監督機制，細化責任清單

第一，求真務實，建章立制。《意見》要求各級履行出資人職責的機構和國有企業，要細化違規經營投資責任追究的原則、范圍、依據、啟動機制、程序、方式、標準和職責，以保障違規經營投資責任追究工作有章可循、規范有序。對現行管理制度進行清理，界定管理層面、權責，明確管理程序、措施，進行必要的立、改、廢以及精簡、組合、補充與完善，突出有效性與可操作性，建立健全橫向配套、縱向貫通的各項管理制度體系，并在總體協調發展的前提下，體現適度的前瞻性。

第二，嚴格執行，強化監督?！兑庖姟芬筘熑巫肪抗ぷ饕訌娕c黨建、審計、紀檢監察、干部管理等部門的協同，形成監管合力。要探索向社會公開責任調查處理情況，接受社會監督。

4.3 明確崗位職責和履職程序，落實責任追究

第一，根據分工落實履職責任。突出有權必有責、權責一致的目標導向，從職務名稱、崗位職責、責任層級、下屬關鍵崗位和風險點、執行規定等方面細化分解責任，按照相應的責任劃分對經營管理人員進行追責認定，將《意見》中的追責依據和量罰等級進行細化，切實落實重大經營責任終身追責制。

第二，完善績效考核管理體系?？冃Э己梭w系的總體目標是建立健全以責任與激勵為導向、以提高團隊業績為重點的績效管理體系。企業應結合實際，建立切實有效的獎罰機制，主要體現在：一是建立分級分類的績效管理體系；二是突出高層與中層的績效管理責任；三是將考核結果與獎金、薪酬及職務晉升等掛鉤。將《意見》中追責扣薪的處理辦法，融入企業薪酬績效管理辦法中，加深績效管人力度，提升企業用人水平。

4.4 強化內控建設和風險管理，提升運營效能

第一，加強企業內控體系建設。要堅持“統籌規劃、整體設計”的原則，以源頭治理和過程控制為核心，以防范風險和提高效率為重點，對現有管理制度、職責分工和業務流程進行全面梳理。按照《意見》的責任認定情形，編制企業內部控制手冊，按照手冊相關規定，查控到崗，追責到人。

第二，強化企業風險管理。要樹立正確的風險管理理念，增強員工的風險管理意識。制定符合企業實際的風險管理制度，制度要包含操作流程和管理辦法，如風險識別、評估、控制、監控、報告等流程的操作方法及企業整體的交易管理、利益沖突管理、信息共享管理等，構建風險預警體系，提前防范風險。

今年10月27日閉幕的黨的十八屆六中全會通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，對于執行國務院辦公廳的《意見》，更是最好的思想和行動指導?！侗O督條例》以近1/3的篇幅對黨內監督工作和權力監督體系進行了詳細闡述，明確提出“要完善權力運行制約和監督機制，形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排”；要求“各級黨組織應當把信任激勵同嚴格監督結合起來，促使黨的領導干部做到有權必有責、有責要擔當，用權受監督、失責必追究。”可以看出，權力監督和責任追究成為了中國共產黨治國理政的重要基礎和制度保障，這為國有企業經營管理和責任追究體系建設明確了目標、指明了方向。