農村產權制度改革調查與思考—八面通鎮鐘山村產權制度改革試點工作的調查與思考

白長江

（穆棱市農村合作經濟經營管理站，黑龍江穆棱 157500）

農村產權制度改革調查與思考—八面通鎮鐘山村產權制度改革試點工作的調查與思考

白長江

（穆棱市農村合作經濟經營管理站，黑龍江穆棱 157500）

為了全面做好農村產權制度改革工作，文章對穆棱市八面通鎮鐘山村產權試點工作情況開展了專題調研，通過調查，掌握鐘山村產權試點工作開展情況、具體做法、針對鐘山村產權制度改革試點工作取得的經驗以及存在的問題，對下一步全面實施產權制度改革提出了幾點思考與建議。

農村產權 制度 調查

推進農村集體經濟產權制度改革，是市場經濟條件下農村集體經濟組織發展的必然趨勢和建立現代企業產權制度的發展要求。2014年八面通鎮鐘山村被列為牡丹江地區唯一的農村集體經濟產權制度改革試點村，幾年來，緊緊圍繞“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的目標要求，農村產權制度改革試點工作取得了明顯成效。

1 基本情況及做法

1.1 基本情況

鐘山村現有耕地面積678.4 hm2，其中：水田40 hm2，旱田638.4 hm2，村民小組4個，戶數452，人口1 481名，農村勞動力735人，外出打工160人，2016年農村集體經濟總收入9 344.3萬元、經營性資產3.27萬元、資源性資產主要有林地144 hm2、村集體有機動地13 hm2。

1.2 主要做法

1.2.1 切實加強領導，健全組織機構

為做好產權制度改革試點工作，成立了由書記、鎮長任組長、主管副鎮長任副組長、經管站等相關部門為成員的農村集體經濟產權制度改革工作領導小組，村里也相應成立了組織機構，負責本村集體經濟產權制度改革方面的具體工作。

1.2.2 開展宣傳培訓，提高隊伍素質

在鐘山村進行產權制度改革工作初期，部分村民持反對意見，鎮、村領導小組加大宣傳力度，制作了《致全體村民的一封信》宣傳單1 000余份，挨家挨戶進行講解說明，使廣大村民認識到了農村集體經濟產權制度改革是當前轉變農村生產經營模式，走集約化、產業化發展的必由之路，并將給他們帶來切實利益。

1.2.3 抓住“五個環節”，推進試點工作

（1）界定成員身份，確定股權享受對象。集體經濟組織成員身份界定，既是改革的難點，又是改革的關鍵。結合鐘山村實際，確定了股權全額享受對象為：在1983年1月1日開始實行聯產承包責任制，即第一輪、第二輪土地承包時已經取得集體經濟組織土地承包權的人員，享有基本股（也稱戶籍股）和勞齡股的配股權。基本股包括3種情況：一是現有農業戶口人員及其衍生的在世農業人口，視為本村集體經濟組織成員，確認為村民身份；二是政策性移民、城鄉統籌農轉居有權益證人員視為本村集體經濟組織成員，確認為村民身份；三是在改制時（2014年12月31日）擁有土地承包經營權的現役兵符合國家規定的士官（二級以下）、服刑人員、在大中專學校讀書的集體組織成員子女。勞齡股的配股權包括8種情況：本村老戶村民中政策性轉非人員；戶口已遷出的本村外嫁姑娘；招工轉非人員；升學轉非轉工人員；轉非轉干人員；參軍后轉干轉工人員；離婚或喪偶后再嫁到外村并將戶口遷出的，或雖未再嫁但不在本村居住的人員；離婚或喪偶后不承擔原配偶父母的贍養義務（以贍養協議為準）；戶口仍在本村的媳婦（入贅女婿）。

（2）開展清產核資，摸清集體資產家底。鎮政府組織相關部門成立了清產核資小組，全面核實經營性資產、非經營性資產和資源性資產。經營性資產包括用于經營的房屋以及長（短）期投資、應收款項等；非經營性資產包括文教、衛生、辦公設備等用于公益性事業的資產；資源性資產包括集體所有的耕地、林地、四荒地、水面、灘涂等。召開了村（組）集體經濟組織成員大會，審核確認了清產核資結果，確定了債權債務，摸清了家底，明確了資產的集體所有性質。

（3）進行股份量化，合理分配成員股權。股份量化的前提是資產明晰，集體經濟組織成員身份準確界定，成員勞齡計算無誤，在此基礎上對股份進行精準量化。這是改制工作中最為繁瑣又耗時耗力的工作，人口清查登記是股份量化工作的基礎。按照評估價值以1元為一股量化，鐘山對評估資產649.8萬元股值進行了量化，其中集體股占30%，提取股值194.9萬元；基本股（戶籍股）占35%，股值227.4萬元，975人擁有此股權；勞齡股占35%，股值227.4萬元，1 161人擁有此股權。

（4）實行上墻公示，確保群眾一致認可。清產核資結果經鎮產權制度改革領導小組審核后，在村務公開欄中公示7 d，確認無誤后，再經村民代表大會表決通過。集體經濟組織成員身份界定結果，勞齡股、基本股及股份量化后匯總結果都必須在村務公開欄進行公示7 d，進行照相，歸檔留存。

（5）制定規章和章程，確保改革順暢進行。為了確保股份經濟合作社的正常運行，在制定股份合作社章程時，將原村民代表轉為股東代表，村務監督委員會成員轉為監事會成員，通過此種方式穩定了村級正常運轉，并制定了股份合作社財務公開制度，預決算制度、股東代表大會制度等制度保障了股份經濟合作社的正常運轉。

2 取得的成效

2.1 明晰了集體資產產權

鐘山村共計量化集體資產649.8萬元，改革將“共同共有”的集體資產產權變成了“按份共有”，實現了“資產變股權，農民當股東”，每個社員都有股份，并明確了在集體經濟中占有的份額。

2.2 摸清了集體經濟家底

以往村集體到底有多少資產、多少債務，大多數村民都不知曉，產權制度改革后，進行了集體資產清產核資，村里的家底一目了然，多少資產多少債權債務，多少收入支出，都能一清二楚。

2.3 改善了基層民主管理

經過產權制度改革，實現了“資產變股權，農民當股東”，農民真正成為集體資產的主人，實行了民主管理，調動了農民群眾關心、參與農村集體經濟管理的熱情，增強了村集體的向心力和凝聚力，也大大改善了干群關系。

3 存在的問題

3.1 成員身份界定難

農村集體經濟組織成員身份界定無法律依據，而是由村民自治來確定集體經濟組織成員身份，在人員界定上難以把握。

3.2 股權量化后運行難

村集體經營性資產和資源性資產產生的收入微乎其微，不足以支付股份經濟合作社管理人員的工資及費用，更不用說給股東分紅，導致群眾積極性不高。

3.3 無法律依據開展難

此項工作在我省是一項創新工作，沒有相應的法律法規可以參考借鑒，由于各村經濟條件，人員構成不一樣，在全面推進此項工作時容易引發矛盾。

針對這些問題，該村將按照有利于集體經濟發展、有利于農村穩定的原則，進一步加大工作力度，積極探索，切實把改革試點工作做好。

4 思考與建議

4.1 要突出農村集體產權制度改革工作重點

對于資源性的資產改革，要繼續抓好土地承包經營權確權。對非經營性資產的改革，要結合美麗鄉村建設，建立探索集體統一經營的運行管護機制，更好地為集體成員和社區居民提供公益性服務。經營性資產的改革是這次改革的重點，通過經營性資產股份合作制改革，實現農民擁有真正的財產權利，賦予農民相應的集體資產的權利關系。在經濟欠發達地區，可實行“確權確股不確資”的方式，開展產權制度改革工作，即將經營性和資源性集體資產在集體經濟組織成員中按1人1股平均量化，只設成員股、不設集體股和其他股。并以“人為基數，戶為單位”核發股權證書。實行“確權確股不確資”的確權方式，可有效解決“空殼村”資不抵債的負債村。股份經濟合作社通過開發農村資源，盤活集體資產資金，以市場主體身份開展經營管理，而農民按規定，通過持有的股份獲得分紅。

4.2 要正確處理好產權制度改革與土地確權的關系

目前，農村土地流轉停留在轉包、轉讓、互換、租賃等層面上，尚沒有建立一套完善的土地流轉機制，沒有充分調動土地承包者的積極性，由于流轉形式過于簡單，土地流轉化管理機制比較不完善，也沒有建立農民持續增長機制，土地流轉的效益不明顯。農村產權制度改革后，應建立健全一套既能增強業主信心、加大農業投入，又能持續增加農民收入、發揮農民自主性的土地流轉新機制。農村產權制度改革后各級政府要積極探索建立土地流轉新機制。一是政府引導農民成立合作社，作為一個代表村、組的土地所有權主體，以這種合作社行使所有權人的權力，并代表全體合作社成員的意志與其他主體發生關系；二是政府引導合作社與其他主體建立利益分配機制，在確保合作社成員土地基本收益前提下，與其他主體結成風險共擔、利益共享的聯合體，這樣既增強外來業主投資發展信心，又能充分發揮農民自主性；三是大力發展現代農業，農村產權制度改革的成功實施，可為推動優勢特色產業發展提供資金和人力資源支持，將有力推動現代農業和第三產業的快速發展。農村產權制度改革將依法確立農村土地的所有權和使用權，農村集體經濟組織和農民個人也將依法取得土地所有權證書和土地使用權證書。農民依據土地權屬證書可以向金融機構或社會融資，為特色農業發展提供動力。

4.3 要按照“試點先行”的原則扎實穩步推進

試點工作要做到先易后難，選擇有代表性的村為試點單位。試點村必須同時具備四個條件：一是當地黨委和政府重視，有關部門支持；二是鄉鎮經管隊伍力量強，能夠派出得力工作專班駐村；三是村班子堅強穩定，集體經濟有一定的實力；四是多數干部群眾有愿有積極性，有信心做好試點工作。試點工作要堅持“四項原則”，即：一是因村制宜，分類指導。試點必須從實際出發，實行一村一策；在確保第一步明晰產權規范到位、第二步盤活資產取得明顯成效的基礎上，視情況和條件再走第三步。二是以人為本、確保穩定。以維護集體經濟組織及其成員的土地權益為重點，正確處理國家、集體、個人三者利益關系，統籌兼顧不同群體的正當利益，尤其要注重弱勢群體的利益，及時化解矛盾和糾紛。三是民主協商、民主管理。堅持走群眾路線，尊重民意，集中民智，民主制訂試點方案和社區股份合作社章程，民主選舉產生社區股份合作組織，民主決定社區股份合作社的重大事項，建立集體資產營運和收益分配的民主決策、民主管理、民主監督等機制。四是依法辦事、規范操作。在憲法和物權法的框架內認真執行其他法律法規和政策，堅持公開、公正、公平，嚴明紀律，規范操作。對于乘機貪污、挪用、私分、揮霍、浪費集體資產，或故意搞不實評估、虛報損失、低價變賣、轉移資產、放棄債權等造成集體資產流失的，必須嚴肅查處，依法追究責任。

4.4 要合理確定集體經濟成員身份

隨著農村經濟體制改革的深入，集體經濟組織成員流動性較大，能否合理確定集體經濟成員身份是做好產權制度改革的關鍵。對戶籍和居住在村內的現有人員，應以公安部門登記的戶籍為基礎，以法律法規為依據，以村規民約為參考，借鑒外地經驗，通過民主評議，確定其身份，作為配置股份的根據。一般將人員分為集體經濟組織成員和非成員兩大類。集體經濟組織成員是指戶籍和實際居住都在村組內的人員。曾經是集體經濟組織成員的義務兵、大中專在校學生、“兩勞”人員等作為集體經濟組織成員對待。在人員定性的基礎上，可根據居住年限、貢獻大小等情況，對集體經濟組織成員再分類，以緩解新、老成員之間的利益矛盾。清人分類結果應向全體村民公示，確無異議后方可轉入配股階段。

4.5 要依法依規進行清產核資

清產核資工作要嚴格按照農業部、財政部關于農村集體經濟組織清產核資辦法，對村、組兩級集體所有的動產、不動產、債權、債務進行全面清理核實，分門別類，登記造冊，做到賬實、賬賬、賬表、賬證、證證“五相符”和資產財務明細、債權債務明細“兩清晰”。清產核資階段，要合理界定集體資源性、經營性和非經營性資產的范圍，對不良資產要嚴格按程序核銷，對違法、違規流失的資產要依法依規追繳；要依法對土地等經營性資產進行價值評估，可以委托有資質的中介機構一步評估到位，也可以采取兩步評估辦法，即先由經管部門評估、經2/3以上的村民認可后入賬，以后分期分批開發時再委托有資質的中介機構評估；對集體債權債務、土地征占不均、各個時期土地補償費標準不一、20世紀50年代社員入社的“老股金”等遺留問題要妥善處理。清產核資結果應向全體村民公示，確無異議后將集體全部經營性資產凈值轉化為量化到人的股份資本，并界定所有權歸。