論生態環境損害賠償制度與環境公益訴訟的銜接

摘 要 《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《方案》）的出臺意味著我國已經建構了初步的生態損害賠償制度。但生態環境損害賠償制度與環境公益訴訟的銜接是環境保護相關制度完善和發展的重要步驟。文章從兩項制度銜接的前提條件、關鍵問題和具體方向三個方面展開討論，涉及兩項制度的法理基礎、制度目的、適用范圍、適用順位、訴訟主體以及政府職能在制度銜接中的重要作用及完善措施等問題，希望通過探索相關事宜為兩項制度的良好銜接提供理論支撐。

關鍵詞 生態環境 損害賠償 環境公益訴訟

作者簡介：程飛鴻，昆明理工大學法學院。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.012

隨著我國對于環境事業的關注，環境問題的法律體系也越來越完善健全。2015年底《生態環境損害賠償制度改革試點方案》和《法治政府建設實施綱要》（2015-2020年）強調“健全生態環境保護責任追究制度和生態環境損害賠償制度”。國家對環境問題的重視可見一斑，生態環境損害賠償制度已開啟具體的實踐和探索。

環境法律體系中的各項制度是密切協作的關系。一些環境問題可能涉及損害賠償訴訟，而另一些情況下，可能涉及集體利益、公共利益。現實生活中，因環境損害賠償問題而提起公益訴訟的案例不勝枚舉，因此也激發出許多值得研究的問題，解決這些問題不僅能促進環境保護政策的良好推進，更能夠完善公益訴訟的相關制度，惠及其他領域的公益訴訟制度發展與完善。

一、制度銜接的前提條件

生態環境損害賠償的相關制度之所以能夠與環境公益訴訟的相關內容高度契合是因為兩者在目的上具有的一致性和適用范圍上的重疊性。這也正是兩項制度銜接的前提條件。

（一）目的上的一致性

目的上的一致性體現在：生態環境損害賠償法律系統除了為了解決受害人損害獲得賠償的問題，更重要的意義在于保護公共所賴以生存的環境，保護人類共同的家園；而環境公益訴訟制度存在的意義在于，通過推廣公益訴訟的概念，威懾違法犯罪分子，防止其鉆法律的漏洞，利用損害公眾利益的方式來獲得利益，釀成慘劇。環境問題具有隱蔽性，是一種極其慢性的積累型損害，因此，在環境變化的初期人們很難感知其存在，直到損害發生才有人注意到這一問題的嚴重性。根據歷史經驗我們得知，生態的保護極其重要，一旦損害浮上表面，環境污染的發展已經成為一種難以逆轉的趨勢，想要修復非常困難，代價極大。因此，我們不僅需要環境侵權損害賠償來控制環境惡化程度，還要用公益訴訟加以輔助，擴大其影響范圍，壯大其功效，從而實現環境保護這一重要目標。

（二）適用范圍的重疊性

適用范圍的重疊性在于：針對生態環境損害賠償制度，《方案》將“生態環境損害”界定為“因污染環境、破壞生態造成的環境要素和生物要素的不利改變，及上述要素構成的生態系統功能的退化。”生態系統功能的退化，包括環境要素和生物要素的不利改變等正是環境公益訴訟的核心內容。與此同時，《方案》將賠償范圍初步劃定為“清除污染的費用、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境修復費用、生態環境功能永久性損害造成的損失以及生態環境損害賠償調查、鑒定評估等合理費用”，也充分體現出修復和補償環境公益損害的核心理念。兩項制度在適用范圍上確實具有契合性。

二、制度銜接的關鍵點

兩項制度的高度銜接雖然有利于環境問題的預防和解決，但同時存在一些現實的問題亟待解決。其中，生態環境損害賠償制度和環境公益訴訟制度的適用先后順序就是一個值得探討的問題。受害人面對損害，想要通過法律武器維護自己的權利，行為的最初一步就是對比兩項制度的利弊以及舉證要求的難易，權衡自身利益。那么在法律層面上，立法者應當如何幫助其選擇適合其利益訴求的維權制度呢？

（一）環境公益訴訟

生態環境損害賠償制度和環境公益訴訟制度確定的訴訟主體并不相同，存在一定的差異。相對來說，公益訴訟對訴訟主體的要求更加嚴格，根據我國環保法的規定，只有達到一定程度的特定主體才能提起環境保護公益訴訟。依據《環境保護法》第五十八條的規定，設區的市級別以上的人民政府民政部門辦理登記手續的社會組織，以及專業進行環保公益事宜并且連續五年保持正當不違法的專門公益組織。同時司法解釋中還對公益組織和社會組織等范疇進行了界定，這種界定非常嚴格，絲毫不容許人們僭越，以至于出現有些環境損害沒有人管，沒有人提起訴訟的程度。而另一方面，《方案》規定“試點地方省級政府經國務院授權后，作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人，可指定相關部門或機構負責生態環境損害賠償具體工作”。從這點看來，生態環境損害賠償制度更加人性化，符合大眾的要求，能夠促進環境保護事業的穩步前進。

（二）環境侵權訴訟

環境侵權訴訟雖然主體較為寬泛，容易提起，但是其舉證要求卻非常嚴格，對于民眾來說有一定的難度。因此法律上采用了舉證責任倒置的方式。根據我國環保法及相關法律法規和司法解釋的規定，環境污染侵權訴訟中，一般采用無過錯責任制度，在訴訟主體適格的前提下首先默認企業具有過錯應當承擔賠償責任，由企業證明自己的行為與損害發生沒有因果關系。這就將舉證重擔轉移到了相對于弱勢民眾更加強大的企業，由企業來承擔舉證不能的后果，從而減輕受害者的負擔，鼓勵當事人遇到環境污染侵權損害事件時提起訴訟解決糾紛。

盡管如此，我國環境問題侵權損害案件和環境問題公益訴訟案件依舊非常少。據自然之友統計，我國2014年全國各級法院共受理環境公益訴訟案件共計10起。2015年共有9家環保組織提起共計37個個案。究其原因，因為這類案件的原告一般是數名群眾或者公益組織，案件的情況較為復雜，審理時間長。因此，若想適當銜接兩種制度并使他們發揮作用，最重要的一點在于更多地實踐，這就要求政府采取一些措施幫助、促進民眾進行公益訴訟。比如地方政府可以為公益訴訟、環境侵權訴訟進行補貼，還可以采取演講、講座、派發宣傳單、組織宣傳大會的方式、開展免費咨詢的方式向民眾宣傳環保侵權訴訟和公益訴訟的優點和意義，并且交代環保侵權訴訟和公益訴訟的相關流程和事宜，幫助民眾熟悉環保侵權訴訟和公益訴訟的辦理手續。同時，政府可以在特定社會組織提起環境相關的公益訴訟時，對其調查取證、調取檔案數據、數據分析予以協助。

三、制度銜接的大方向

（一）關注政府職能履行

前文我們已經討論了制度銜接的前提條件和關鍵要素，那么具體銜接的實踐路線到底在哪里呢？制度銜接的重要途徑就是法律法規的銜接。生態環境損害賠償制度和環境公益訴訟相關制度的法理基礎存在一定的差異，訴訟主體也存在一定差異，但是他們的訴訟目的是相同的，即都是為了保護環境，保障人民的生活和發展。前者和后者的差異不僅不會影響兩者的銜接，而且正因為這種差異性，反而能更好地囊括各種現實狀況，產生許多值得期待的碰撞。

要想實現兩項制度法律上的銜接，我們需要關注政府職能的履行。環境法的意義和功能決定了它的基本原則和基礎，它不僅僅是為了解決平等私主體之間的侵權糾紛，完成對受害人的損害賠償，更是為了保護人類共有的賴以生存的地球，保護每一個人類的利益。所以環境保護相關的訴訟，不論是社會組織提出的訴訟還是私人提出的訴訟，最終都會到達政府面前，政府不僅僅是一個旁觀者，更要參與進來，解決環境保護相關問題中的最末環節，也是最重要的環節，即要求侵權者停止造成環境污染的一切行動，讓環保訴訟發揮其應有的作用。

（二）提升政府職能履行的措施

為了更高地監督和促進政府在環保事業中履行重要職能，我們需要從以下幾個方面來完善銜接事宜。

第一，規范責任分配。政府環境部門的職權行使離不開其他部門的配合，這就涉及到政府各部門職能明確和分配。誠然，環保部在環境保護中占有重要意義，其他部門不能與其相提并論，但其他部門的職責依然需要加以重視。例如，在改革中提出的政府權力清單、職責清單等措施非常適合用來明確政府職能劃分的問題。

第二，健全多元糾紛解決機制。環境問題引發的責任賠償問題通常涉及面極其廣泛，賠償數額巨大，民憤的平息非常重要。同時，除了解決糾紛，更重要的是將經濟發展和環境保護相統一，找到促進企業改進的方法，否則一味懲罰不僅不利于經濟發展，而且最終對環境保護也會產生負面的影響。這就要求政府促進環境問題中采取調解、和解、政府裁決與訴訟相結合的多元化的糾紛解決機制。多元的糾紛解決機制不僅為受害人提供多種解決途徑，而且能夠為企業帶了新的發展前景，創造出新型的生產模式，從而在發展經濟的基礎上保護環境。

第三，貫徹民主參與原則。政府在制定關于環保的相關事宜時需要更多地聽取民眾的意見，當下網絡發達，政府可以利用這一點，將政策、法律法規的草案公布在法律上，鼓勵人們參與其中，提出寶貴的意見。畢竟民眾才是法律法規的實踐者，許多問題都會在實際中呈現出來，政府聽取民眾的意見能使制定的法律法規更符合環保的實際。

生態環境損害賠償制度與環境公益訴訟制度應該是兩個并行不悖的制度。環境問題侵權賠償的相關制度和環保相關的公益訴訟制度的銜接有利于環境保護目的的實現，能夠增強全民的環保意識，使環境保護的觀念深入人心，具有眾多益處。明確制度銜接的前提條件有助于為銜接提供法理基礎；探索制度銜接的關鍵點讓我們意識到現今環境問題相關訴訟相對單薄，許多優良的法律途徑沒有得到很好地實施；制度銜接的法律法規完善和政府職能明確細化有利于促進環保公益訴訟的觀念普及和制度發展。生態環境損害賠償制度的構建是環境公益訴訟的重大發展契機。

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