提高執紀問責效能應提升法治素養

左明武

黨的十八大以來，各級紀檢監察機關聚焦主業，緊盯重要節點，強力推進反腐倡廉，狠抓干部作風建設，一個更加風清氣正的政治新生態正在形成。反腐倡廉，執紀問責，不但考驗基層紀檢干部嚴格認真的工作態度、艱苦奮斗的作風，也考驗紀檢干部掌握、執行黨規黨紀的能力與水平。提升法治素養，注入法治基因，不斷提高基層紀檢監察機關執紀問責的質量和效能，成為值得我們思考的新命題。

一、廓清公權與私權的邊界是執紀問責的重要前提

廓清公權力與私權利的邊界體現執紀問責的導向性特征。處理黨員干部的“四風”問題，落腳點在于杜絕那種假公務之名的私人享受，不是要禁止干部擁有自己正當的私生活，更不是要取消干部正常的人情往來。現代社會生活中，公共領域和私人領域的區分，是處理國家、社會和公民關系的核心問題之一，而對個人的合法私權利的保護更是現代文明的重要特征。惟有兩者邊界清晰，公權力運行和私權利享有才能各安其位、相得益彰，社會生活才會呈現既井然有序又豐富多彩的動人局面。如果兩者邊界模糊、含混不清，極有可能出現公權力運行擠壓私人權利空間的事件。由此產生的價值悖論與混亂局面，不僅會與加強作風建設的目的相去甚遠，而且有可能造成社會的價值觀紊亂和公權力運行的隨意無序。

公權力對私權利的干預過度容易造成矯枉過正。公權力和私權利的邊界確實存在廣泛交織的地帶。執紀問責的事實認定和案件處理既要于法于規有據，又能服眾，經得起審視檢驗。執紀部門認定的事實情節如果與公眾的認知常識出現較大偏差，難免會引發輿論的高度關注和熱議。黨員干部的言行舉止當然應該注意形象影響，但這并不意味著可以據此否定其可以享有的正當權利。

厘清公權力和私權利的邊界有利于執紀問責效能的提升。執紀問責必須接受群眾監督，這是黨章明確規定的原則；群眾也樂見更加清明的政治生態的形成。歡迎群眾關注和監督，就要求把執紀問責放在陽光下進行。執紀部門除了通報處分決定，更應該對處罰的理由和依據進行詳細地說明，這樣才能獲得公眾的理解與支持，從而取得執紀問責效能的最大化。

二、執紀問責應當體現法治精神

一般而言，紀檢監察機關的通報，是對被處理者施行懲戒、對有苗頭傾向者加以震懾、對一類行為或某個行為進行公開評判，同時也對更廣大人群開展教育指引。干部作風問題的每一次處理，都會形成一個“標本”，深刻影響人們對一類行為的價值判斷，進而影響人們未來的行為趨勢。因此，執紀問責的法治屬性十分突出，理當體現法治精神。

執紀問責需要運用法治思維和法治方式。黨的十八大報告明確提出要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。這就要求任何行政措施的采取、任何重大決策的作出都要合乎法律，以權利義務作為設定人與人關系及人與公共權力關系的準則，公權力運行應當以追求、維護公平與正義為價值尺度。相較于“法無禁止即可為”的私權利，把“法無授權不可為”、“法定職責必須為”的公權力關進“制度的籠子”，確保公權力在法制的軌道上運行，可以說是全面推進依法治國、建設法治中國的核心要義和關鍵之舉。作為執紀問責的權力機關，尤需以法治思維和法治方式思考問題、解決問題，養成嚴謹、理性、客觀的職業習慣。

制度化、規范化、程序化是執紀問責的必然要求。2014年2月，習近平總書記在省部級主要領導干部貫徹落實十八屆三中全會精神專題研討班開班式上發表重要講話，首次提出要“實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。”這是法治思想在政黨治理、國家治理、社會治理中的首次融匯貫通，充分體現了中國共產黨人治國理政的全視野和大智慧。作為全面加強執政黨建設的重要舉措，執紀問責應當視制度化、規范化、程序化為鐵律。制度化是根基，是夯基立柱的基礎性工程；規范化是要求，是克服主觀隨意性和權力任性的利器；程序化是保證，是提高治理水平和質量的必然選擇。

執紀問責應當重視要素意識。追責類型的案例，應當逐一考量主體、客體、主觀、客觀四個要件因素。“主體”解決行為人的身份認定問題；“客體”是指行為人危害的某類特定對象，包括行為規則、規范標準等；“主觀”考察的是行為主體的主觀意識，比如故意還是過失，是否放任結果的發生等等；“客觀”針對的是主體行為產生的實際結果和影響。只有當四個要件因素同時具備，最終才能定性處罰。任何一個要件因素的缺失，都可能從根本上改變處理結果。在放大鏡和聚光燈下，權力的行使必須規范嚴謹，經得起監督和檢驗。當調查核實清楚，最終做出處理之前，一定要再仔細捋一捋，對中央的精神理解得對不對？違紀要素是否清楚無誤？有沒有把問題講透？說理是不是充分？事實是否清楚？定性是否準確？能不能讓廣大黨員干部從中受到教育和啟發？

三、執紀問責可以借鑒無罪推定思想和證據規則意識

從細節著手，一寸不讓，以點帶面，抓早抓下，防微杜漸，是干部作風建設的精髓和要義。一些看似不經意、不起眼的小事件，確實可能潛伏著不正之風和腐蝕性的問題。但是在全媒體時代，任何公開發布的信息都有可能會在一個非常大的范圍里傳播，嚴厲的執紀問責一定要經得起推敲和監督。

執紀問責可以借鑒無罪推定思想。1764年7月，意大利刑法學家貝卡利亞在其名著《論犯罪與刑罰》中，抨擊了殘酷的刑訊逼供和有罪推定，提出了后來影響深遠的無罪推定的理論構想：“法官判決之前，一個人是不能被稱為罪犯的。只要還不能斷定他已經侵犯了給予他公共保護的契約，社會就不能取消對他的公共保護。”其后，無罪推定發展成為刑事訴訟的重要原則，被廣泛運用。無罪推定強調的是如果沒有充分、確鑿、有效的證據證實被告人有罪，就應推定其無罪。無罪推定是一種典型的直接推定，無須基礎事實即可證明無罪這一推定事實的存在。作為被視為保護基本人權的重要舉措，無罪推定這一思想完全可以在執紀問責的過程中加以應用。這就要求，在介入調查之前，不能因為當事人或利害關系人的舉報，就先入為主直接定性為違紀，已確保查證處理的公平、公正，不偏不倚。

執紀問責應當強化證據規則意識。僅以行政訴訟為例，根據我國行政訴訟法及相關司法解釋規定，在行政訴訟中，實行舉證責任倒置的舉證特殊規則，即被告承擔明確具體且限時的舉證責任。這一規則的出發點和落腳點即在于克服行政機關作出具體行政行為時的程序違法或濫用職權，促使行政機關依法行政，減少或避免具體行政行為違法的發生，使行政機關作出具體行政行為時必須做到證據確鑿充分，否則必將導致被訴且敗訴的法律后果。證據的搜集整理、排除采信、鏈接歸責，每一步都嚴格按照規則行事，才能做到事實清楚，責任分明，不枉不縱。

作者單位：中共重慶市奉節縣委黨校

責任編輯：宋英俊