構建法官司法責任與法律制度
——以司法改革為視角

費宏達， 李沛鋒

(大連財經學院 法學院，遼寧 大連 116622)

·司法改革專題(一)·

構建法官司法責任與法律制度
——以司法改革為視角

費宏達， 李沛鋒

(大連財經學院 法學院，遼寧 大連 116622)

構建法官司法責任制是我國司法改革的重要目標之一，在法治視域下探討法官司法責任法律制度的構建，提出完善法官司法責任制的實體法和程序法相關法律制度的具體建議，在確保法官獨立行使裁判權的前提下，追究法官司法責任，從而實現司法公正和司法獨立。在杜絕非法干涉方面，建議在我國《刑法》中增加干預司法獨立罪；對于非法干涉，法官可以提起行政復議和行政訴訟。在放權與監督、管理方面，應當保障既要放權又要在法律的框架下監督和管理，并以裁判法官為中心設置法院內部機構。建議完善法官司法責任追究的實體性法律和程序性法律的具體制度規定。在實體法方面，應當遵循司法規律，錯案追責既應當看結果也應當看過程；規定構成司法責任的主觀要件和客觀要件；司法責任除了行政責任和刑事責任以外，還應當規定民事賠償責任。在程序法方面，建議完善行政程序和訴訟程序，行政程序包括聽證、復議和申訴制度；訴訟程序主要是建議在《刑事訴訟法》中規定司法責任追究之訴的具體程序。

司法改革；司法責任制；責任追究；法官

2015年最高法院發布《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》(以下簡稱《司法責任制若干意見》)規定：“完善人民法院的司法責任制，必須以嚴格的審判責任制為核心，以科學的審判權力運行機制為前提，以明晰的審判組織權限和審判人員職責為基礎，以有效的審判管理和監督制度為保障，讓審理者裁判、由裁判者負責，確保人民法院依法獨立公正行使審判權。”我國法院司法責任制包括兩個關鍵點：一是“讓審理者裁判”，二是“由裁判者負責”。前者強調法官審理行為獨立，對裁判結果起實質性作用；后者強調法官對所審理的案件承擔責任。司法改革必須保障法官獨立、明確責任的邊界，建立科學的法官懲戒制度[1]。

一、完善“讓審理者裁判”相關法律制度

筆者認為，“讓審理者裁判”就是要讓法官依法享有獨立的審判權，要求制定相關的法律制度保障法官審判行為的客觀性和中立性，禁止其他機關團體和個人非法干涉審判活動。要實現這一點，應當從以下幾個方面完善相關法律制度。

(一)杜絕非法干預

司法實踐中，領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的問題是司法獨立的嚴重障礙。領導干部常常通過多種方式干預司法活動，即，非案件承辦人(行政機關、法院內部的其他與案件無關的人)違反法律規定，通過批條子、打電話、出臺相關文件、調任相關人員等手段，或者向案件承辦單位的領導、合議庭成員下達指示，向案件具體承辦人施壓或給予好處，打聽、過問、干預他人正在辦理的司法案件，試圖影響司法案件進程及案件審判結果的違法行為[2]。

我國《憲法》第126條規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第5條也規定：“當出現領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的情況時，司法人員應該全面如實地記錄，并保留證據，做到全程留痕，有據可查。”2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》，對領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的具體情形作了詳細規定，明確規定對此種違法行為按照情節輕重給予黨紀處分或追究行政責任甚至刑事責任。并且，規定了司法人員不記錄或者不如實記錄領導干部干預司法活動、插手具體案件處理情況的行政責任。2015年，中央政法委發布了《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》對司法機關內部人員過問和干預辦案、打擊報復的行為，以及辦案人員不記錄或者不如實記錄司法機關內部人員過問案件情況的行為分別作了究責的規定。

筆者認為，在這樣的打擊力度下，“直接明示”干預司法的現象顯然已不多見，但所謂“道高一尺，魔高一丈”，還是要警惕部分領導干部以“間接暗示”的更為隱蔽的方式干預法官的審判活動，因此，有必要制定更具體、完善的法律制度制止和制裁此種違法行為，在上述政策規定實施過程中總結經驗，待時機成熟，修訂《行政訴訟法》《行政復議法》《刑法》等相關法律，從法律層面而非政策層面上規制此種違法行為，加大打擊力度，使司法獨立擁有法律制度上的保障。對此，筆者提出以下幾點建議：

1.在我國《刑法》妨害司法一節中增加干預司法獨立罪。《刑法》的現有類似罪名，包括貪污賄賂罪、瀆職罪和妨害司法罪都沒有涵蓋領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的情況，而在上述政策文件中都規定了可以追究違法人員的刑事責任，依據刑法的罪刑法定原則，法無明文規定不為罪，那么，事實上將無法追究此類違法行為的刑事責任，如果參照某一近似罪名定罪，則違反罪刑法定原則，有違依法治國的大政方針。因此，非常有必要將干預司法獨立入刑。這樣，可以在必要的時候允許公安機關介入，以便通過偵查，查明真相。

2.法官有權提起行政訴訟和行政復議。法官是司法責任的承擔者，也是非法干預司法的當事人，如果法官受到非法干預，向有關部門反映情況后，行政機關對于干預司法獨立的行為處分不當，或者大事化小，小事化了，此類情況下，應當賦予該法官提起行政訴訟和申請行政復議的權利，為法官維護司法獨立提供有效的法律途徑，也可以有效杜絕非法干預司法行為的發生。《中國共產黨紀律處分條例》《行政機關公務員處分條例》《人民法院工作人員處分條例》等法律規定對干預司法獨立的違法行為給予紀律處分，畢竟還只是行政機關的內部行為，行政機關有比較充分的自由裁量權，很有可能不具有足夠的客觀性，因此，應該在《行政訴訟法》和《行政復議》中賦予當事人進一步救濟的權利，給干預人和被干預人提供公開、公正的裁判機會，從而將不構成犯罪的非法干預司法行為的規制納入行政法范疇，彌補法律的空白。

(二)放權與監督、管理

司法責任制改革的目的就是權責一致、權責明晰，解決原來審判分離、責任難以厘清的問題。“讓審理者裁判”就要制定制度保障審判者享有充分的裁判權，法官只對法律負責，在法律允許的范圍內享有完全的自由，只有如此，才能要求裁判者對其裁判行為負完全的責任。為此，需要解決好放權與監督的問題。

1.權責統一。目前很多法院的法官沒有充分的裁判權，法官開庭審理案件，一般都要經過庭長、院長的逐級審核、把關，重大、疑難案件要交給審判委員會討論，給出具體意見。這種方式得出的審判結果，往往導致無法追責的局面。院長和庭長逐案審批、把關的做法不但會造成辦案效率低下，而且可能導致重復勞動甚至司法資源的浪費。《司法責任制的若干意見》中提出的法官員額制、審判團隊、專業法官會議和審判委員會討論等機制能夠從制度上解決“去行政化”問題，精化法官隊伍，讓自身能力強、素質高的法官裁判，讓法院的司法走向專業化，還裁判權與法官，讓具有高度職業道德、高深職業素養的法官成為真正的裁判者，在此前提下，才可以追究其責任，否則，究責就成為空談。

2.同案同判。在賦予法官獨立裁判權的同時，還應當保證每個法院總體裁判尺度的一致性，防止出現“同案不同判”的問題損害司法公信。從全國各地法院的經驗來看，一般都建立了法官聯席會議制度，由法官聯席會議對新問題、疑難問題進行專門討論。還可以實行例案檢索制度，法官在辦理案件時先檢索本院三年內的同類型案件是如何裁判的，原則上要遵循先例，要于三年內的同類案件保持相同的裁判尺度；如果案件有特殊情況不宜適用先例，需把案件提交法官聯席會議討論，討論的結果可作為法官判案的參考。對于重大敏感案件、涉及國家安全等案件的裁判，可以通過專業法官會議、審判委員會討論等標準化機制按照規定程序保障裁判的政治效果、社會效果和法律效果的統一，從而解決“同案不同判”問題，維護司法尊嚴和公信力。

3.監督和管理。任何權利都有其邊界，放權絕對不是放任，裁判權的自由是嚴格程序和監督下的自由，否則，就有可能導致司法腐敗。應當改變由院長、庭長審批模式的靠人的監督的舊有模式，建立新的監督機制，使法院內部監督制度化、標準化，即要改“人治”的監督為“法治”的監督。《司法責任制的若干意見》第12條和第13條提出，應當“建立符合司法規律的案件質量評估體系和評價機制，審判管理和審判監督機構應當定期分析審判質量運行態勢，通過常規抽查、重點評查、專項評查等方式對案件質量進行專業評價。”“各級人民法院應當成立法官考評委員會，建立法官業績評價體系和業績檔案。業績檔案應當以法官個人日常履職情況、辦案數量、審判質量、司法技能、廉潔自律、外部評價等為主要內容。法官業績評價應當作為法官任職、評先評優和晉職晉級的重要依據。”在互聯網技術發達的今天，可以將計算機信息技術應用到法院管理工作中，在案件管理上實現流程化、信息化管理，編制專用程序軟件，案件處理的每一個環節都有負責該環節的法官錄入，完成一個環節后才能進入下一環節，這樣，每個環節進度、負責人等情況可以一目了然，便于監督和追責，程序中還可以有催促功能、主審法官的評價功能、院長、庭長的監督功能等設計，使案件的審理工作公開透明，便于監督和管理。除了硬件上的建設，更主要的是規章制度的建立，應當遵循司法工作規律并結合法官員額制明確每一個環節的每一個崗位的職責，建立評價激勵和退出機制，將領導的主觀判斷和自身能力在案件監督工作中的不確定性降到最低，可以大大提高工作效率，節約監督管理成本。

另外，還可以發揮互聯網的作用，如《司法責任制的若干意見》第14條所規定的：“構建開放動態透明便民的陽光司法機制，建立健全審判流程公開、裁判文書公開和執行信息公開三大平臺，廣泛接受社會監督。探索建立法院以外的第三方評價機制，強化對審判權力運行機制的法律監督、社會監督和輿論監督。”總之，將原來的法院院長、庭長的內部監督擴大到外部監督，將審判權監督放在公眾參與的陽光之下，從原來的內部監督變為整個社會能夠參與的公眾監督。

4.以裁判法官為中心設置機構。裁判雖然是由法官做出，但是，需要團隊合作才能完成。我國法院大多存在“官多兵少”“案多人少”的問題，導致少數法官工作量超負荷，裁判的效率和公正性都受到很大影響。應當整合法院內設機構，建立以法官為中心的機構設置。整合內設機構要使業務部門專業化，綜合部門扁平化，而且應當按照工作量確定人員數量。以改革較為成功的北京知識產權法院為例，全院共有80多人，司法行政人員只有10人，只有一個綜合部門，包括紀檢、政工、辦公室、后勤、檔案管理等原來的多個部門，實行交叉團隊工作，大大提升了工作效能，間接地提高了法官的工作效率。整合內部機構的目的在于使法官真正成為法院的主體，所有機構的設置和工作重心都應當為保障裁判工作的公正、高效這一終極目標服務。這樣，可以讓法官節省大量的時間和精力研究案例和裁判，提高工作效率和質量。

二、完善“由裁判者負責”相關法律制度

本輪司法改革為確保法官依法獨立行使審判權，設計了主審法官、合議庭辦案的司法責任制，這一司法責任制改革賦予了法官作為審判者更大的權力和責任，從而保障“讓審理者裁判”和“由裁判者負責”能夠得以實現。法官司法責任制是落實“由裁判者負責”的重要機制，筆者認為此機制的構建關鍵在于建立法官司法責任追究法律制度，而法官司法責任追究制度的建構主要涉及實體法和程序法兩個方面。

(一)法官司法責任追究實體法律的完善建議

《司法責任制若干意見》第25條規定：“法官在審判工作中，故意違反法律法規的，或者因重大過失導致裁判錯誤并造成嚴重后果的，依法應當承擔違法審判責任。”即，只有因為故意或者重大過失造成錯案并且后果嚴重的，才追究司法責任。并非案件被發回、改判或者瑕疵的，就要追究司法責任。該文件中還列舉了追究司法責任的具體情形。盡管如此，還是有很多問題需要進一步探討。

1.司法責任的實體要件包括主觀和客觀兩個方面，主觀方面包括故意或重大過失，不包括一般過失，對于故意或者重大過失的認定，應當制定嚴格的實體條件和認定程序，要由懲戒委員會從專業角度進行認定。法官司法責任的客觀要件包括違法行為和嚴重后果，對于“后果嚴重”應當做出量化的標準規定，對于違法行為還需要在《司法責任制若干意見》規定的基礎上再加以完善，以保證追責的客觀性。

2.辦案瑕疵是司法責任的客觀方面，包括事實瑕疵、證據瑕疵、法律瑕疵、文書瑕疵等，人非圣賢，出現瑕疵在所難免，不能不加區分追究法官的瑕疵責任，否則，會大大限制法官的手腳，當為而不為。還應當制定具體的標準，區分應當追責的瑕疵和不應當追責的瑕疵。

3.《司法責任制若干意見》第27條規定：“負有監督管理職責的人員等因故意或者重大過失，怠于行使或者不當行使審判監督權和審判管理權導致裁判錯誤并造成嚴重后果的，依照有關規定應當承擔監督管理責任。”在將審判權歸于主審法官后，院長、庭長還有哪些監督責任以及如何認定監督責任，還應當進一步作細化規定。

4.錯案追責既應當看結果也應當看過程，這是符合司法規律的，司法是對過去發生的事實的認定，由于各方面條件的限制，不可能做到完全認定，若盡到了相關的注意義務仍出現錯案，這樣的案子就不能追責。如果法官在案件審理結束后做出的最終裁判結果與事后逐漸呈現的案件實際情況有偏差，原則上也不應當追責。

5.法官司法責任產生的原因一般是由于違反實體法、程序法或法官行為規范的相關規定導致的。法律具有明確、公開的特點，因而，以法律為依據追究法官司法責任更為客觀公正和易于操作。關于法官審判行為的規制主要體現在《法官法》《法官行為規范》以及《法官職業道德基本準則》等法律和司法解釋中，我國法官行為規范制度比較完善，但欠缺法官司法責任追究和懲戒方面的相關法律規定，因此，應當完善相關法律制度，為法官司法責任追究提供明確的法律依據。

6.《司法責任制若干意見》規定司法責任只包括行政責任和刑事責任，沒有明確由于法官違法裁判給當事人造成損失的，當事人申請國家賠償的情形下法官的民事賠償責任，筆者認為此種情形下，應當先由國家賠償當事人，后由國家向應當負責的法官追償。我國現行法律中關于法官責任追究的實體性規定主要存在于《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》和《人民法院工作人員處分條例》這兩份規范中，較具體化，通過修改完善現有立法將法官司法責任制納入法律是司法改革需要完成的重要工作。

(二)完善法官司法責任追究程序

法官司法責任追究應當遵循法定的程序，以保證追責結果的正當性和公正性，應當分別建立司法責任追究的行政程序和訴訟程序。行政程序包括聽證程序和復議程序，由司法責任追究機構啟動該程序。訴訟程序，由司法責任追究機構和被追究責任法官通過舉證、質證和辯論，查明事實真相。追責程序法定原則要求依據統一、明確和具體的程序法追究法官的司法責任。我國目前對法官司法責任追究欠缺程序法規定，可以考慮在現行《民事訴訟法》《行政訴訟法》和《刑事訴訟法》的框架下建立相應的制度，或者可以單獨立法。

1.建立追責聽證制度。目前，由法院內部監察部門啟動和實施法官的責任追究，這樣的制度安排在很大程度上使得法官的責任追究變成了內部行政處分過程，涉嫌犯罪的，才由紀檢監察部門將違法線索移送有關司法機關依法處理。這樣的究責程序不能保障公平公正，甚至可能會導致對法官司法的變相干涉。建議法官追責程序應當法制化，聽證制度是一個集效率性、公開性和公正性的很好的選擇，使當事法官有權利辯解、舉證，讓法官司法責任追責實現公開化、法制化、程序化[3]。

2.建立申請復議和申訴制度。筆者認為應當保障當事法官對懲戒決定的復議權和申訴權，可以規定當事法官在接到懲戒決定之后10日內向上一級法官懲戒委員會申請復議一次。另外，還應當規定在對復議結果不服的情況下，當事法官還有權向上級法官懲戒委員會申訴，申訴沒有期間和次數的限制。

3.在《刑事訴訟法》中規定司法責任追究之訴，此訴訟畢竟與一般刑事訴訟有所不同，應當對管轄、回避、舉證責任、證明標準等問題做出特別規定，為追究法官的司法刑事責任提供訴訟法上的依據。

三、結語

法官司法責任制的建立是為了規范法官司法行為，實現法官司法權的科學運行。司法責任制的根本目的在于實現司法權威，提升司法公信力[4]。法官司法責任制是我國司法改革的重要組成部分，各級法院都在實踐中不斷積累經驗，我國司法改革從制度目標、原則制定，到制度內容、實施程序設計一直在不斷完善和深化。體現司法規律，確保司法獨立是我國司法改革的發展方向。從長遠來看，法官司法責任制度肯定不能一直依靠最高院的司法解釋等政策文件來構建，還是應當加強立法建設，完善和建立相關法律制度，將實踐積累的經驗以法律制度的形式固定下來，在法治的框架下實現法官的司法獨立及相關法律責任的追究。

[1] 徐昕,黃艷好,汪小棠.中國司法改革年度報告(2014)[J].政法論壇,2015，(3):45.

[2] 李月紅.領導干部干預司法活動責任追究制度設計[J].西安石油大學學報(社會科學版), 2015，(6):52.

[3] 王震.“由裁判者負責”:法官司法責任追究制度的重構[J].福建警察學院學報,2015，(5):53.

[4] 孟軍. 司法改革背景下中國司法責任制度轉向[J].湖湘論壇,2016，(1):39.

〔責任編輯：徐雪野〕

2016-11-25

大連市社會科學院基金項目“大連推進司法體制改革研究”(dlskyb2014048)

費宏達(1970-)，女，吉林白城人，副教授，碩士，大連仲裁委員會仲裁員，從事民商法研究。

D916

A

1000-8284(2017)01-0043-05

依法治國研究 費宏達,李沛峰.構建法官司法責任與法律制度——以司法改革為視角[J].知與行,2017,(1):43-47.