財政分權(quán)框架下的地方政府債務(wù)問題研究

汪星

摘要：在財政分權(quán)的制度下，地方政府的債務(wù)出現(xiàn)了一些問題，這其中牽扯到復(fù)雜、龐大的利益鏈，本文通過分析地方債務(wù)中出現(xiàn)的問題，簡要提出解決的措施。

關(guān)鍵詞：財政分權(quán) 地方政府 債務(wù)

在國家整體的財政體系下，地方政府的財政是其中重要的部分。而考慮到現(xiàn)實(shí)的情況，國家政府并沒有給予地方政府完全的自主財政權(quán)力，例如政府舉債權(quán)力便受到了限制。對于財政分權(quán)制度，地方政府采取了各種形式的債務(wù)舉措來完成財政任務(wù)，使地方經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展。對于這種情況，需要完善財政制度，建立地方政府的債務(wù)法規(guī)法律。本文以財政分權(quán)為基礎(chǔ)來討論地方政府的債務(wù)原因和存在的問題，提出解決地方政府債務(wù)問題的建議。

一、地方政府形成債務(wù)的原因

在我國之前實(shí)行的計劃經(jīng)濟(jì)下，中央政府計劃并決定了大部分的經(jīng)濟(jì)決策，相關(guān)的生產(chǎn)和資源分配都需要中央政府來規(guī)劃，地方政府喪失了自主財政權(quán)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府有了一定的自主財政權(quán)，出現(xiàn)了財政不平衡現(xiàn)象，也就帶來了融資的需要。財政分權(quán)便內(nèi)生了地方政府的債務(wù)。

財政分權(quán)雖然帶來了地方政府的債務(wù)融資和財政不平衡，但是并不影響其合理性。由多層級的政府體系來為社會提供公共產(chǎn)品，要比由單一的中央財政來對社會所有支出做決策更加有效。地方政府的借債會降低地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的債務(wù)融資成本，能夠?yàn)榈胤秸峁┲苻D(zhuǎn)的資金，平滑收支缺口。但是在財務(wù)分權(quán)下政府之間的信息也有不對稱的情況，因此需要建立健全財政問責(zé)制度，保證地方政府債務(wù)的合理性。

二、地方政府債務(wù)中存在的問題

（一）債務(wù)龐大、不透明

在2010年我國地方政府的負(fù)債規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了10.7萬億元左右，其中地方收入為4萬億元，地方的負(fù)債占地方財政收入的267.5%，這樣規(guī)模龐大的債務(wù)以地方政府的財力來說，已經(jīng)是難以償還。

地方政府的債務(wù)問題除了規(guī)模龐大，還存在著債務(wù)不透明的風(fēng)險。財政預(yù)算的軟約束和支出擴(kuò)張導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)債務(wù)，而各級的政府職能和權(quán)限缺乏了法治規(guī)范，一些地方政府將債務(wù)變得不再透明化，使債務(wù)風(fēng)險和規(guī)模不可控。舉債由正常的融資行為變?yōu)榈胤秸臄控敚捎谌狈Ω骷壵斦袨榈挠行Ъs束，這種斂財行為地方政府也不需要承擔(dān)責(zé)任。在債務(wù)的規(guī)模上，債務(wù)信息存在不透明的情況，各個機(jī)構(gòu)所評估的債務(wù)規(guī)模沒有統(tǒng)一的準(zhǔn)確數(shù)額，財政部門很難能了解到債務(wù)的真實(shí)情況，無法明確債務(wù)的賬目。在債務(wù)的管理上，也缺乏合理完善的監(jiān)督管理體系。

（二）債務(wù)結(jié)構(gòu)存在不合理

對于已經(jīng)存在的地方政府舉債行為，目前并沒有系統(tǒng)的法律法規(guī)來進(jìn)行規(guī)范。首先在債務(wù)的來源上，大部分的地方政府是由融資平臺公司來進(jìn)行變相的舉債，分布在各個部分中，多頭管理、多頭融資、各自為政。另外在債務(wù)的分類中，國債轉(zhuǎn)貸和主權(quán)債務(wù)不再占有大部分比重，隱形債務(wù)占了大部分的比例。在招商引資中，地方政府進(jìn)行擔(dān)保或直接融資是受到《擔(dān)保法》和《預(yù)算法》的限制的，但是經(jīng)過實(shí)際情況的變通卻已經(jīng)是地方政府債務(wù)中的重要部分。

三、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的措施

（一）完善財政管理制度

首先，需要建立法治化的財政分權(quán)制度。中央財政和地方財政、地方財政和基層財政之間的博弈是中國地方制度發(fā)展的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府面臨著一定的財政困境，為了緩解這些情況，促進(jìn)地方財政的良性發(fā)展，我國推行了省直管縣體制、鄉(xiāng)財縣管體制，加強(qiáng)了財政資金的使用效率和管理。但是，鄉(xiāng)、縣政府沒有穩(wěn)定的財政收入，如果只依靠上級政府的撥付，會造成難以控制約束使用公共資財?shù)那闆r，其開展地方公共事務(wù)的權(quán)力也被壓縮。因此需要建立法治化的財政分權(quán)制度，有效提高地方的預(yù)算硬約束，加強(qiáng)對地方債務(wù)的管理。

其次，組要建立法治化的預(yù)算管理制度。國家財政預(yù)算是經(jīng)由人大審議過的具有法律性的文件，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國家中，預(yù)算管理已經(jīng)形成制度化，政府具有了一定程度的預(yù)算管理水平。發(fā)達(dá)國家一般實(shí)行的預(yù)算管理制度是在不超過余額的條件下，由行政部門來決定國債發(fā)行的期限、規(guī)模和利率。而我國在借鑒其他國家的預(yù)算管理模式時，需要考慮到這種管理模式也適用的環(huán)境。從目前我國的財政發(fā)展和法制發(fā)展情況來看，對于預(yù)算管理還需要重點(diǎn)提高立法機(jī)構(gòu)所起的監(jiān)督、決策作用。

（二）加強(qiáng)地方政府債務(wù)中的責(zé)任認(rèn)定

首先要通過評級機(jī)構(gòu)對于地方政府的債務(wù)來進(jìn)行風(fēng)險評估，不僅要評估對于現(xiàn)有債務(wù)的償還能力，還需要對目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政狀況、未來發(fā)展、政治環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地理位置、國際貿(mào)易、官員素質(zhì)等進(jìn)行綜合評估。評估可以將政府債務(wù)中的中央政府、地方政府、銀行和居民有效的連接起來，互相收益互相制約，地方官員只有通過自身的努力來提高評估等級，才能夠保證地方債券的順利發(fā)行，有效的提高地方政府的治理能力。

其次需要明確債務(wù)承擔(dān)責(zé)任的主體。地方債務(wù)的主體是政府，在債券市場上不論是投資主體還是融資主體都應(yīng)該按照市場原則來自負(fù)盈虧，而地方政府是公共部門，和企業(yè)不同沒有獨(dú)立的法人來負(fù)責(zé)，公共部門如果出現(xiàn)了決策失誤，最終還是由社會公眾來承擔(dān)責(zé)任，這也違背了其社會服務(wù)性。因此在財政分權(quán)框架下，應(yīng)采用技術(shù)手段來區(qū)分債券所帶來的損失是否是由政府決策原因造成的，如果因?yàn)檎男畔⒉划?dāng)、不作為等造成損失，應(yīng)嚴(yán)格的追究執(zhí)行部門的責(zé)任，對投資者和民眾做出損失補(bǔ)償。

四、結(jié)束語

地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，采用了多種手段變相舉債，而在財政分權(quán)制度下不可避免的出現(xiàn)了一些問題。政府應(yīng)積極采取措施加以解決，提高政府的公信度，維護(hù)社會穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)：

[1]付慶紅.公共財政視角下的地方政府債務(wù)問題研究[D].西南財經(jīng)大學(xué)，2007

[2]陳凡，王海成.財政分權(quán)框架下的地方政府債務(wù)問題研究[J].理論導(dǎo)刊，2013