論確保長期穩定增長目標下的水利投融資方式創新

陸淑顏

摘要：改革開放以來我國經濟迅猛發展，水利項目已經進入快速發展階段。黨的十八大報告已經明確把水利工程擺在突出位置，但針對我國目前水利工程發展情況來看，體制建設滯后，融資渠道單一，資金短缺等問題始終存在。本文將就此問題在政策背景，現階段面臨的主要問題及投融資方式創新方面進行分析與思考。

關鍵詞：水利工程 投融資 策略

一、市場環境與政策背景

水利工程建設是國家基礎設施建設的重要組成部分，關乎著國計民生。但長久以來，由于水利工程項目自身具有的初期投入大，建設周期長，經濟收益低的特點，難以通過資本市場獲得資金的投入，一定程度上制約了水利基礎設施建設的發展。

2015年，政府頒布了《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》，鼓勵和吸引社會資本參與水利建設運營。為水利投融資渠道的開拓與創新提供了政策支持與指導方向。《實施意見》主要針對“意向資本進不來”、“實力資本不愿進”及“介入資本不可持續”等問題進行了深度的剖析并給予了指導意見。對于參與項目建設運營的社會資本，《實施意見》中提出應適當合并簡化審批環節，加快審核審批，還指出對于法律、法規沒有明確規定的前置審批事項的行政審批，可以酌情放在審批后、開工前完成。這不但極大的提高了投融資的運行效率，同時還增強了社會資本進入的信心。

二、現階段存在的問題

我國的水利工程建設在投融資模式上主要經歷了四個歷史發展階段：第一個階段是建國初期，這個時期我國的水利工程建設還處在初級階段，主要靠國家出資、工農階層參與建設的模式；第二個階段是從上世紀七十年代末期到改革開放前，這個階段水利工程投融資模式開始逐步從計劃經濟時期轉型出來，開始探索多元化的投融資渠道，標志著投融資市場化轉型的開始；第三階段是改革開放初期至上世紀九十年代末期，這一階段我國的市場化經濟逐漸成熟，水利工程項目也開始逐步運用市場化的經濟體制開展投融資模式的改革，社會資本開始積極的參與到水利工程項目的建設中來；第四階段是從上世紀九十年代末期至今，水利工程項目投融資模式的市場化進程逐漸深入，投融資渠道開始與市場經濟接軌，我國水利工程項目建設的資本結構得到了進一步的優化。雖然我國的水利工程投融資體制建設正逐步完善，但仍然存在著一些制約自身發展的問題。

（一）行業體制與運行機制的局限性

一般來情況下，水利工程建設均是由國家相關部門主導，項目的整體管理方從屬于政府。而作為投資方的企業在這樣的管理體制下，歸屬其投資主體的相關權利難以充分實現。最終導致作為投資方的企業在整個項目的建設過程中定位模糊、權責不明確。而政府在管理環節中缺乏市場經濟視角，對市場變化的反應滯后，應變能力差，容易導致政企間的糾紛。

目前，我國的大部分水利工程建設項目都具有公益與盈利雙重屬性。但公益性與盈利性的界限劃分不清，導致經營性目標不明確，公益性效益也打了折扣。運行機制的不合理，直接造成經營部分無法在市場經濟環境中獲得理想的收益，而公益部分由于本身不具有盈利性，經營部分運作不良也會影響到公益部分效用的正常發揮。

（二）資金來源受限，政府補償機制缺乏

現階段，我國水利工程建設的主要資金來源是政府的財政撥款和政策性銀行的貸款。由于水利工程具有資金投入大、建設周期長、成本收回慢的特點，在以逐利為目的的資本市場中很難吸引投資者的目光。同時，一般的民營資本由于受自身投資能力及對資金流的擔憂，很難愿意參與項目的投資，這些都造成了資金來源的短缺。

我國部分綜合性大型水利工程項目本身承擔了很大的公益性職能，其正常經營中所產生的收益主要用來支撐其公益性的成本支出，最終導致一些項目經營困難。國家雖然逐步出臺了一些扶持性的政策，但力度上仍然不夠，造成項目的盈利能力受到制約。

（三）投融資渠道單一，相關政策不健全，投資風險較大

我國水利工程建設的投融資渠道主要分三類：首先是中央財政，其次是地方政府，最后是海外資金。投融資過分依賴政府，渠道單一。沒有采取有效的方式充分利用國內日漸發達的資本市場，也沒有建立完善的投融資制度與市場經濟下的資本市場接軌。

由于國家的水利工程項目本身承擔了一定的公益性，而國家對于公益性水利項目的財政補貼、稅收減免等相關優惠政策還不健全，投資者面臨的投資風險較大，從而阻礙了社會資本的介入。

三、對投融資創新策略的思考

（一）加強水利行業體制建設，健全投融資機制

我國為了大力發展水利基礎設施建設，已出臺了一系列政策鼓勵社會資本以特許經營、參股控股等多種形式，積極的參與到具有一定收益性的重大水利工程建設和運營中來。進一步建立健全政府與資本市場的對接機制，充分合理利用BT、BOT以及股權投資等合作模式，發揮政府投資的引導和帶動作用。對社會資本參與的公益性水利工程項目，政府應予以優先支持，并根據項目的具體情況，通過財政補貼、資本注入、貸款貼息等方式引導和扶持。

為適應市場經濟的要求，還應下大力度健全價格機制，保障水利項目合理的盈利能力，增強對社會資本的吸引力，例如水利項目的供水價格應遵照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則來確定，并根據成本的變化和項目的經營情況適時作出調整。同時，積極創新融資方式、拓展融資渠道，探索諸如利用工程供水發電預期收益質押貸款等多種形式的融資方式，充分利用政策性金融機構的優勢地位，為水利工程建設提供長期穩定、相對低成本的資金支持。

加強與投資企業的溝通，規范化行業管理模式，打造高效的管理平臺。杜絕“政企不分”的落后管理模式，明晰政府與投資企業在水利項目建設中所承擔的責任與義務。同時，還應在項目初期對整個項目的風險概況作出全面的評估，避免因項目建設過程中存在的風險點而引發糾紛。

（二）充分發揮中央及地方財政的政策優勢，健全政府補償機制

應充分發揮政府在水利工程建設中的重要作用，逐步提升中央和地方財政在水利基礎設施建設方面的投資比例。加強完善水利工程建設的資金政策，啟動水資源的有償使用制度，差異化制定征收標準，合理調整水資源收費政策，加強監管政府資金的收支狀況，提高行政規費在水利工程建設領域內的使用效率。

現階段，我國水利工程項目建設資金取得最主要的渠道仍然是政府財政的直接投入。因此，為了能夠更高效的投入資金，政府必須采取更多樣化的投資形式。例如采用有償性投資與無償性投資相區分、相結合的模式。對于公益性占絕大部分的水利項目，可以給予無償性的資金投入，多利用政策扶持使項目平穩開展。而對于經營性、盈利性的水利項目，則應該采用有償性的資金投入，但同樣也要給予必要的財政支持。

為了更有效的獲取投資，還應健全財政補償機制。如果財政補償機制不健全，那么投資者的正常合理的投資收益將得不到保障，這將嚴重影響社會資本介入的積極性，造成項目融資困難。資本的逐利性本質，決定了其對收益性的關注程度，這也是市場經濟的客觀規律，所以政府應重視補償機制的建設，以增強投資者在投資項目上的信心，同時也幫助水利市場更良性化的向前發展。

（三）拓展融資渠道，建立多元化的投融資體系

水利工程項目的健康發展，僅靠政府的單方面資金投入是遠遠不夠的，還應借鑒國外成功的水利融資案例，積極尋求與國際資本的合作，并結合國內資本市場的特征，利用金融機構在市場中的特殊地位，充分發揮其資本運作的職能。同時降低水利項目投資的準入門檻，充分調動民間資本的對水利工程投資的積極性，探索出一套適合自身發展需要的水利工程投融資體系。

四、結束語

我們相信，隨著國家經濟體制改革進程的不斷加快，水利工程項目投融資相關的政策、法規也會更加健全，水利工程項目投融資環境還會更加優化與開放，從而能夠吸引更加多元化的資本進入到水利工程項目中來，有效緩解國家水利工程建設融資困難、資金短缺的狀況，為國家水利基礎設施建設注入新的動力。

參考文獻：

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