推進警務供給側改革的實踐與思考
——以嘉興公安機關為例

□金 志

（嘉興市公安局，浙江 嘉興 314000）

推進警務供給側改革的實踐與思考
——以嘉興公安機關為例

□金 志

（嘉興市公安局，浙江 嘉興 314000）

為適應社會治理體系的變革和群眾治安需求的變化，嘉興市公安局審時度勢，在警力資源增長嚴格受限的條件下，堅持體制機制“兩條腿”走路，創新實施警務供給側改革，堅持內涵式發展道路，找準信息化發展方向，科學配置警務資源，梳理再造警務流程，優化行政管理服務，規范執法權力運行，不斷提高公安機關戰斗力水平和組織績效。嘉興公安機關警務供給側改革的啟示是，改革要樹立“以人民為中心”理念；要傳承和發揚“紅船精神”；要符合現代警務發展潮流；要勇于擔當，敢于動真碰硬。

警務供給側改革；公安工作；社會治理；嘉興市公安局

習近平總書記指出，推進供給側結構性改革是經濟社會發展的新動能。公安工作同樣也存在供給結構的問題。面對新形勢新任務，公安機關必須要在新的歷史起點上全面深化改革，注入公安工作發展的新動能。作為黨的誕生地公安機關，嘉興公安傳承“紅船精神”，勇立潮頭，契合本地實際、自身發展和實戰需要，大力推進以效能為核心的警務供給側改革，推動公安改革“下深水、破頑疾”，通過近三年的實踐，打造了社會治理能力現代化的嘉興樣本，有效助推公安改革向縱深發展。

一、警務供給側改革的實踐

面對社會治理體系的變革和群眾對治安需求的變化，在警力資源增長嚴格受限的條件下，嘉興公安審時度勢，堅持體制機制“兩條腿”走路，創新實施警務供給側改革，堅持內涵式發展道路，找準信息化發展方向，科學配置警務資源，梳理再造警務流程，優化行政管理服務，規范執法權力運行，不斷提高公安機關戰斗力水平和組織績效。

（一）敢為人先，以縣推市穩步實施大警種制改革，打造機構改革樣本。嘉興市公安局黨委選擇南湖分局作為全市大部門大警種制改革試點，明確職級不變、職數不減、待遇不降“三不原則”，確立“警力向下”和“戰斗力向上”的總體導向，采取“小步快走”的方式積極穩妥地推進大部門大警種制改革。

一是精心設計，搭好總體框架。圍繞“職能、機構、警力”這一大部門大警種制改革三大核心要素，將整合重組作為改革的關鍵來抓。按警種厘清職能，將縣級公安機關所有職能梳理為決策、指令、執行、監督、保障等模塊，最大限度明確一項職能由一個警種部門承擔；按警種設置部門，摒棄以往按職能設置部門導致機構林立的做法，將原有32個內設機構整合為4個綜合部門、4個執法勤務部門；確立機關警種“?？漆t生”和基層所隊“全科醫生”的警力配置導向，把廣大民警配置到最合適崗位，做到人盡其用、人盡其才。

二是分步推進，實現全面突破。以執法執紀監督中心為突破口，先易后難，先改先試，試運行成功后再推進下一個，直至全部完成機構改革。同步實施機關“瘦身計劃”，將綜合性、保障性、支援性崗位上的民警置換為文職，成立單純由文職組成的內設機構，即公共關系辦公室和信息通信科，由業務能力較強的文職人員擔任部門負責人，享受中層待遇。通過努力，南湖分局分批累計下沉機關警力97人，占機關原警力的45%。再造警務流程，編撰《警務通則》，梳理完善配套的警務機制、管理制度、工作標準等，分12大類對240余項具體工作逐一設定流程圖、明確標準要求，讓警務流程有章可依、運作規范，實現制度化管理。充分授權放權，由局領導兼任大部門、大警種負責人，從分管變成直管，對內部警力、資源手段、績效考評等擁有自主權，實現了指揮調度扁平化、資源效益最大化。

三是一改到底，直插基層一線。在橫向實施改革的過程中，把縱向推動改革向基層延伸落地作為保持改革生命力的關鍵一步，跳出以往簡單增加人財物為派出所減負松綁的誤區，推動派出所實現角色轉變。明確派出所區域社會治安“控制者”的定位和基礎管控、巡邏防控、服務群眾和治安整治等四大主要職責。對派出所績效實行社會治安和民意調查的整體評估，不再剛性下達打處任務，推動派出所回歸主業。配套改革刑事打擊機制，設立片區刑偵隊，作為繼派出所之后又一類派出機構和綜合性執法隊，建立“刑事犯罪偵查中心——片區刑偵隊——派出所執法辦案隊”三級刑事打擊架構，派出所只負責本轄區內簡單案件辦理。

四是市縣同步，不斷優化完善。南湖分局的改革經驗得到了公安部改革辦、省公安廳的高度肯定。2016年7月，嘉興市公安局在南湖召開現場會，推廣南湖分局的經驗；2016年12月，浙江省公安廳在浦江召開現場會，推廣南湖分局的經驗。市公安局印發《關于明確縣級公安機關大部門大警種制改革有關事項的通知》，在市、縣兩級公安機關同步推進大部門大警種制改革。同時組織召開大部門大警種制改革研討會，邀請知名專家學者進行研討論證，進一步完善改革，并為全市公安改革出謀劃策、奠定基礎，達到以縣推市、全盤推動的目的。特別是明確市局機關立足承上啟下、實戰與支撐并重的角色定位，在機構整合的同時更加注重強化專業警種業務建設，發揮更大的支撐作用；縣一級則淡化專業警種建制意識，在整合專業警種職能中做好專業警種的事，做到專業警種一警多能，全力打造大部門大警種制改革的“嘉興模式”。

（二）搶抓機遇，以大數據為核心推進新型智慧警務建設，引領公安發展方向。充分挖掘移動互聯網、云計算、大數據、物聯網等新技術對于解放警力、提高警務效能的潛在價值，牢牢把握嘉興烏鎮作為世界互聯網大會永久舉辦地的重大機遇，積極融入省公安廳“云上公安、智能防控”第一戰略，推動信息化與公安業務工作深度融合，推動嘉興公安工作駛上“智慧警務”快車道。

在市局層面成立科技信息化委員會，統籌負責全市公安信息化建設，重點打造“三張網、一個池、六大平臺”的立體化科技信息化應用建設，確保一張藍圖繪到底。加快“雪亮工程”建設，增加全市公安視頻監控總量，接入社會面視頻監控，提高高清監控的比例，增設具有智能識別車牌功能的卡口；構建全市主要道路、重點場所等的物聯網感知終端，采集各類軌跡數據，實現防控由“接觸式”向“非接觸式”轉變；攻克技術難關，積極推進無線通信系統轉型升級。整合各類社會信息資源形成“大數據池”。立足一線警務實踐需求，開發智慧警務云平臺等“六大平臺”，直接服務偵查破案一線。

縣局層面基于現有數據支撐，通過提升計算能力，自主研發適合本地需求的實戰化工具。如桐鄉市公安局自主研發了“警務魔方”系統平臺，加載人臉識別、車臉識別等工具模型，擁有云查詢、云采集、云淘寶、云管控、云作戰等實戰單元，工作經驗在中央政法工作會議上作書面交流；海寧市公安局打造“沃警務·防控云”平臺，實現各行業、各領域物聯網管控和安全防范建設；嘉善縣公安局開展“智安小區”建設，依托高清監控、小區出入口人車抓拍識別、電動車防盜感應等物聯網技術，解決了長期困擾基層的關鍵基礎數據采集不全的難題。

（三）落實責任，以反恐標準推動基層基礎建設，構筑社會治理共同體。借鑒水利堤壩工程以防“百年一遇”洪水為建設標準的做法，將基層基礎建設視為社會治理的“堤壩”，以反恐標準作為修建“堤壩”的標準，更加注重源頭防控，并在黨委政府層面，以社會治理的角度抓好標準的落實。

一是構建完善標準體系。提請嘉興市委市政府出臺《關于進一步深化社會治安防控體系建設的意見》《全市社會治安防控體系建設標準》等文件，打造黨委政府主導“七張網”建設格局，理順社會基層基礎工作的有關管理體制機制，明確落實部門職責任務，推動各行業單位齊抓共管，打造社會治理共同體。推動市反恐怖主義領導小組建設，由市公安局牽頭實體化、規范化運作市反恐辦，把反恐要求延伸到各行各業的基礎性工作當中。厘清職責邊界，按照“權責一致”和“誰落實誰負責”的原則，全面梳理各行業法定職權，逐項逐條細化分解，建立權責清單，制定規范化、標準化的“操作指南”。

二是嚴格落實督導問效。抓住我國《反恐怖主義法》實施契機，構建完善督查、整改、究責三位一體的長效工作機制。由市領導帶班開展“五個一”暗訪督查，常態化開展對抗式、抄底式暗訪督查，全面推動行業單位主體責任落地。針對寄遞渠道安全管理和旅館業管理等頑疾，自主研發新型“巴槍”，實現寄遞業實名制認證，創新推出出租房屋“旅館式”管理，同步嚴格開展責任倒查追究，嚴防失管漏管現象。針對檢查發現的突出問題隱患，及時下發《隱患整改通知書》，逐級承責督改。堅持剛性問責，對屢次檢查發現問題的主管單位，充分發揮紀委、監察、檢察等部門的職能優勢，對其班子進行集體約談和問責性調研，查擺剖析問題并責成整改到位。

三是夯實治安源頭管控。連續出臺《加強和改進派出所建設》《關于進一步加強社區警務建設八項措施》等十三個指導性文件，為公安機關基層基礎和治安防控工作奠定基礎。推進扁平化的快速反應機制建設，建成一體化指揮平臺，在全省首創“統一接警、一級指令、分類指揮”的接警指揮新模式。組建防暴處突“紅鷹突擊隊”，最大限度屯警街面、動中備勤，在構建快速處置圈。加強社區民警專職化建設，以“老少配”“師徒配”“男女配”等形式，配強配足社區民警隊伍。創新群眾工作模式，建立微信警務室，做大“警務微信群”、推廣警務公眾號，不斷拓展服務群眾、安防宣傳、收集情報的渠道。堅持專群結合，大力推廣“烏鎮管家”“南湖義警”“紅袖章”“紅馬甲”等群防群治經驗，擴大市、縣兩級平安志愿者隊伍。制定出臺《群眾參與社會治安防控獎勵辦法》，最高可獎勵50萬元，建立手機群眾舉報平臺，構建起多元參與、警民共治的格局。

（四）簡政放權，以“最多跑一次”改革深化“放管服”改革，提升群眾獲得感。立足服務經濟社會發展、服務廣大人民群眾職責，以改革創新為驅動，堅持“傳統+科技”，著力解決與群眾和企業生產生活關系最密切的“關鍵小事”，創新實施“最多跑一次”改革，不斷推出更多便民惠民服務，著力解決服務群眾“最后一公里”。全市共梳理市、縣兩級行政辦理事項120項，新細化85項舉措，實現零次及一次跑項目111個，占比92.5%。

一是構建網上直辦平臺，打通“零跑腿”通道。做強網上辦事大廳、嘉興公安APP等“互聯網+”平臺，推廣“在線咨詢、網上申請、快遞送達”的辦事模式。目前群眾“跑零次”的項目已達9項。聯合騰訊公司研發“窗口實時人臉識別系統”，未攜帶身份證件的辦證人員通過人臉比對即可辦理證件；對不缺少關鍵材料的群眾實行“容缺受理”，真正讓群眾少跑腿、不跑腿。推行線上支付，開通支付寶城市服務違法處理繳款平臺，實現群眾足不出戶處理非現場交通違法行為，已辦理交通違法罰款網上支付54.3萬筆、占非現場處罰總量的52.11%。

二是構建一窗通辦服務平臺，打通“只跑一次”通道。推進“一窗受理、集成服務”改革。對全市所有服務窗口的功能布局、辦事流程進行了整合，投入資金對74個派出所戶籍窗口、6個車管所的硬件服務設施進行改造，舉辦窗口業務集訓，確保“一窗受理”規范運作。對窗口工作流程“打包”“壓縮”、申請材料“裁員”“減負”，做到“集成服務”。如出入境管理部門將群眾出國（境）辦證環節減少3個，辦證時限縮減5個工作日，辦證效率提升近40%。

三是構建線下全域服務平臺，打通“就近辦理”通道。樹立“全域服務”觀念，按照“多點布局、就近服務”原則，拓展窗口服務網點，讓群眾在家門口就享受到便捷的公安行政管理服務。大力推進簡政放權、市縣同權工作，率先完成出入境審批一體化改革，向縣級公安機關全面下放證件受理審批權限，成為全國首個真正實現市縣同權的城市。交警、出入境部門在全省率先完成“1+5”車管、“1+7”出入境服務主架構布建，并積極推動服務網點向基層派出所、交警中隊拓展延伸。治安部門推行把居住證申領、居住房屋出租登記、購房入戶受理、流動人口居住登記管理下放到警務室，方便群眾就近查詢戶口登記信息。

（五）“軟硬”并舉，以機制倒逼權力規范運行，樹立公安機關執法公信力。認真貫徹落實中辦、國辦《關于深化公安執法規范化建設的意見》，圍繞建設法治公安目標，全面深化執法規范化建設，進一步提升執法水平和執法公信力。

一是堅持改革導向，完善執法制度體系。以“三個中心”（辦案、物證、案管）建設為龍頭，調撥預算經費，升級改造全市執法辦案場所，構建案、人、物“三位一體”執法管理機制。公安部全國公安機關執法辦案場所精細化設置示范點座談會在嘉興召開。改革受案立案制度，將信訪職能調整至法制部門，構建市、縣、派出所三級案管中心聯動的受立案監督管理機制，有效解決有案不受、受案不核、立案不查等執法突出問題。在重點改革項目的引領帶動下，全市各項執法制度不斷突破和完善，嘉興市公安局已連續三年在浙江省公安機關執法質量考評中名列第一。

二是堅持載體升級，推進執法辦案體系。將執法辦案體系由“又好又多”向“又好又多又快”轉型升級，以領導帶頭辦案、業務警種直接辦案、民警主動辦案為抓手，將工作積分與考核獎懲直接掛鉤，每年根據積分情況評出全市十佳執法示范單位和十佳執法辦案標兵，扭轉“多干多錯、少干少錯、不干不錯”的導向，引導實現民警“想辦案”“多辦案”“辦好案”“能辦案”的執法辦案目標。主動適應“以審判為中心”的訴訟制度改革，推進輕微刑事案件快速辦理，明確適用范圍、快辦流程和取證要求，全面推廣行政案件快速辦理機制，可在8小時內辦結快辦類行政案件，辦理效率提高60%，有效緩解了案多人少的壓力。

三是堅持實戰實用，健全執法培訓體系。始終堅持把加強執法主體能力建設作為執法規范化建設根本，一切從實戰出發，不斷提升執法主體能力素養。在全員觀看全國公安機關規范執法視頻演示片的基礎上，對演示片尚未涉及的一線急需的現場執法難題進行梳理，分類組織制作15部規范執法視頻演示片，細化執法標準和操作規程，為一線民警提供針對性、操作性、實用性強的執法指引。針對近年來偵查破案依賴技術手段而審訊攻堅能力削弱的現狀，創新開展審訊指揮室建設，建立全市三級審訊梯隊，實戰遴選審訊指揮員，推行審訊指導制度，提升專案攻堅能力。

二、警務供給側改革的成效

通過近三年的警務供給側改革探索創新，嘉興公安有了全新的面貌，實現了四個方面的可喜變化。嘉興成為全省平安建設連續十二年“滿堂紅”并奪得“金鼎”的城市；市公安局在2016年全省地市級公安機關綜合實績評估中勇奪第一，連續多年在市委市政府“五型”機關工作目標考核中位列第一。

一是警務運行機制順暢，攻堅克難能力凸顯。在大警種框架下，指揮更加扁平、層級有效減少，如南湖分局內設機構由改革前的32個減少至8個，機關大隊警力僅占全局警力的28.8%。大警種內部可自主統籌安排警力，多專業同時參戰、同步上案，也可按需分梯次跟進、流水線作業，原先的強制合成、請求合成變成了現在的自然融合、主動融合，避免了以往隨意從派出所抽調警力的問題，保證了基層勤務的延續性。通過打擊與管理分離、監督與指導分離，從源頭上解決了以往部分警種既當裁判員又當運動員的問題，真正把權力關進制度的籠子里，逐步實現“又好又多又快”執法辦案的目標。2016年，面對G20杭州峰會和第三屆世界互聯網大會·烏鎮峰會兩場最高規格會議安保硬仗，嘉興公安創新遞進式環狀安保圈、包干式塊狀安保防區、互動式全民安保網，將安保各環節措施做到極致，實現了“大事不出、小事也不出”目標。中共中央政治局常委、中央書記處書記劉云山，國務委員、公安部長郭聲琨和時任浙江省委書記夏寶龍等領導均作出批示肯定。市公安局被公安部榮記集體一等功。

二是社會治安良性可控，打擊質效顯著提升。全市公安主要業務指標呈“一降兩升兩平穩”態勢，在刑事警情持續下降的同時保持刑事打擊的高效率。2016年，全市在接報刑事警情數下降的同時，破獲刑事案件數、打擊移訴人數同比上升，消防、火災形勢總體平穩，未發生影響社會穩定的重大案（事）件；“七類”惡性案件繼續保持全破，其中命案連續九年全破；破獲通訊網絡詐騙案件是2015年的20倍，止損7000余萬元，在發案占全省十分之一的情況下打擊犯罪嫌疑人占全省近三成。群眾安全感創近五年新高、同比增幅居全省第一。

三是創新驅動成果斐然，服務群眾熱情高效。發揚敢為人先的首創精神，出入境申請“三表合一”和辦證系統自動審批、互聯網交通安全綜合服務管理平臺、執法辦案場所精細化設置等經驗在全國推廣；桐鄉“智慧警務”在中央政法工作會議上作書面交流，海寧“智慧監所”項目獲全國改革創新大賽金獎，寄遞行業實名制改革、戶籍窗口規范化建設、公安情報綜合研判改革、受立案制度改革等一大批經驗在全省推廣，形成了“百花齊放、百舸爭流”的生動局面。2016年，全國兄弟單位慕名來嘉學習考察達200余批次，創歷史新高。以民意為導向簡政放權，全市74個戶籍窗口均可實現居民身份證異地掛失申報和丟失招領工作，駕駛人考試網上自主報考約考、114社會化移車、出入境辦證網上全預約等舉措贏得群眾普遍點贊，更從側面強化了民警對公安改革的認同感，在整合資源、廣借民力中進一步推動了公安改革創新發展。

四是警營生態迅速改善，民警歸屬感不斷增強。整個嘉興公安團隊精氣神明顯提振，為警務全面轉型升級提供了強有力的思想保證和組織保障。堅持“以實績論英雄”的選人用人機制，從局機關下沉到基層的民警不吃虧、有舞臺，基層上來的民警有平臺、有壓力，“警力向下、警心向上”成為警營共識，干事創業、爭先創優成為全警自覺。同時，新警銜津貼標準下發、法定工作日外加班補貼、基層所隊“五小工程”、民警就醫綠色通道等愛警惠警舉措，從感情、政治、工作、生活、健康等各方面“拴心留人”。同時，在社會治安形勢持續好轉的前提下，通過科學用警，民警的工作壓力也有效減輕，民警普遍直觀地感受到改革帶來的紅利。2017年6月，市公安局政治部針對基層不同年齡、不同層級的民警進行調查，結果表明，公安改革得到了廣大基層民警的普遍歡迎。

三、警務供給側改革的啟示

啟示一：改革要樹立“以人民為中心”理念。要實現警務轉型升級，理念轉變是前提。近年來，公安機關有過度依賴量化考核的現象。嘉興公安把突破傳統觀念束縛作為改革的“先手棋”，確立了“實施警務供給側改革”路徑方法和“社會治理體系和能力現代化”總目標，強調一切以人民滿意為標準，把民意當作公安改革和公安工作的“風向標”，引領全警在觀念上首先來一個大的轉變，力求通過解放思想來解放警力。實踐中，我們創新建立民意調查中心和民意監測機制，推行“主動、半主動、被動”三種民意調查模式，及時解決群眾反映強烈的各種社會治安突出問題，贏得了群眾的充分認可。反過來，群眾也在大型活動安保、社會面群防群治等活動中給予了公安機關最大限度的支持和理解。

啟示二：改革要傳承和發揚“紅船精神”。習近平總書記稱“紅船精神”為中國革命精神之源，并把“紅船精神”的內涵提煉為：開天辟地、敢為人先的首創精神，堅定理想、百折不撓的奮斗精神，立黨為公、忠誠為民的奉獻精神。作為南湖畔、紅船旁的公安機關，敢為人先的首創精神深深融入嘉興公安的血液，嘉興公安的一系列改革，無一不是在“紅船精神”的指引下實施。嘉興公安提出的公安改革要“走在全省乃至全國前列”的口號，就是在“紅船精神”引領下的高站位謀劃。嘉興公安敢為人先，在全國率先試點出入境市縣同權、在全省率先探索大部門大警種制改革等實踐，就是首創精神的真實寫照。

啟示三：改革要符合現代警務發展潮流。黨的十八屆三中全會明確將推進國家治理體系和治理能力現代化確立為全面深化改革的總目標，這也意味著社會治理體系和能力現代化已成為各級政府部門特別是廣大公安機關面臨的新的歷史性課題。與此同時，經濟社會快速發展，大數據、云計算、物聯網等各種新興技術層出不窮，公安機關可運用的技術手段也較以往發生了變化。鑒于歷史使命和客觀條件，嘉興公安創造性地提出了警務改革要以效能為核心，要根據社會治理要求和環境變化，及時轉變思路，大力開展警務供給側改革，通過大部門大警種制改革、“智慧警務”建設和強化基層基礎管控，加速“汗水警務”向“智慧警務”轉變、粗放型警務向精細化警務轉變，警務資源得到合理配置，隊伍戰斗力和工作效能不斷提高。

啟示四：改革要勇于擔當，敢于動真碰硬。改革是破舊立新，難免會動一部分人的“奶酪”，特別是大部門大警種制改革等“深水區”改革，難免有壓力、有阻力，能不能平穩順利，關鍵看各級領導有沒有敢破藩籬的擔當精神。嘉興公安各級領導干部特別是“一把手”扛起職責使命，以一級帶著一級干、一級對一級負責的擔當精神，迎難而上，敢于拔釘子、破難題。所有改革試點項目均實行領導領辦制、進度通報制、評估驗收制。通過領導帶班的常態化明查暗訪查漏洞、評實效、補短板，推動問題解決；組織開展“互看互學互比互促”活動，市、縣兩級公安機關領導實地觀摩改革項目成果展示，用事實說話，推動局之間、警種之間比學趕超。

啟示五：改革要有扎實的隊伍支撐。實踐告訴我們，民警認知、實踐警務新理念的程度決定改革效果甚至決定改革成敗。為此，嘉興公安創新開展了“三大”活動（思想大解放、知識大學習、技能大提升），實現廣大民警“要我改”到“我要改”的觀念轉變，為警務改革提供驅動力。大膽探索警銜晉升機制改革，開展全省執法勤務實戰化訓練試點工作，攝制規范執法視頻演示片，與中國人民公安大學深入開展“校局合作”，培育“領軍人才”，常態化開展“每周一學”集中學習活動和網上訓練實戰平臺自主學習，定期開展全警比武練兵活動，多措并舉狠抓民警的綜合能力素質提升，確保各項改革措施能夠真正落地見效，不斷激發民警干事創業的激情，凝聚全警之力推動改革。

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D631

A

1674-3040（2017）05-0100-05

2017-09-01

金志，中共浙江省嘉興市委常委、市公安局局長。

潘晶安）