工會改革：中國特色工會道路的“提質增效”*
—— 2016年上海群團改革的經驗探析

喬 健

（中國勞動關系學院 勞動關系系，北京 100048）

工會改革：中國特色工會道路的“提質增效”*
—— 2016年上海群團改革的經驗探析

喬 健

（中國勞動關系學院 勞動關系系，北京 100048）

為何要進行工會改革，工會現存何種問題？這是當前的重大社會議題。中央黨的群團工作會議的解析是堅持“三性”，去除“四化”。通過梳理文獻發現，工會脫離群眾的痼疾與建國后對工會的政策定位密切相關。本文以2016年上海群團改革試點為案例，剖析上海工會關于“工會組織去行政化”的大調研及改革舉措，諸如重構各級工會職能定位，優化組織體系框架；推進干部隊伍多元化，遴選制與專掛兼結合并行；實施以職工為主體的工作制度；以網絡化和社會化為方向，拓展工會工作新領域等。通過對歷次工會改革性質的探討分析，認為本次工會改革是中國特色社會主義工會發展道路在新的歷史時期的“提質增效”。

工會改革；群眾化；網絡工會；工會社會服務組織

2015年11月，中央深改組第十八次會議審議通過了全國總工會改革方案和上海、重慶兩個群團改革試點方案，從而拉開了工會改革的帷幕。從建國以來，被稱為“工會改革”的全會整體性體制、機制、制度和運行方式的改革，自1988年短暫頒行《工會改革的基本設想》后，這是第二次。用上海市領導的話說，“這次群團改革，不是小修小補，是一次深刻的自我革新①改機構、改人員、改機制 上海群團改革試點正式啟動，新華網，2015年11月20日。。”

一、工會改革的由來

為何要進行此次工會改革，工會現存何種問題？按照權威人士的闡述②全國總工會負責人就全總改革試點答記者問，中央政府門戶網站，2015年11月24日。，工會改革就是要遵循中央黨的群團工作會議和習近平總書記有關創新群團組織體制、運行機制、活動方式、工作方法的要求，圍繞工會組織政治性、先進性、群眾性的主線，去除“機關化、行政化、貴族化、娛樂化”及“高位截癱”、“毛細血管堵塞，神經末梢壞死”等脫離群眾表現，做強基層，并著力于制度創新，以完善治理體系和提升治理能力。

工會存在的主要問題與建國后黨對工會的定位密切相關。共產黨國家工會的身份，可以追溯到列寧的“古典二元論”，該理論認為在共產主義制度下，工會的“傳送帶”扮演著雙重角色和功能，它既要代表黨和國家的整體利益，又要代表工人的具體利益。前者體現為生產者和政治穩定的保持者，后者又體現為職工利益的代表者和維護者③喬健：在國家、企業和勞工之間：工會在市場經濟轉型中的多重角色，《當代世界與社會主義》，2008年第2期。（喬健，2008）。由此，中國工會體制的基本特征是其官民二重性。所謂“官”，即官僚性、行政性，所謂“民”，即民間性、社會性。由于官民二重性的基本特征決定了工會必須在兩者之間取得一個平衡，而當前工會體制的問題則在于偏離了“民”這一端而過于“官”化。工會的行政化必然導致其社會職能（維權職能、溝通職能、整合職能、維護社會穩定的職能）的弱化④顏江偉：行政化與回歸社會：中國工會體制的弊病與改革，《中共浙江省委黨校學報》，2007年第3期。（顏江偉，2007）。特別是當維護勞工權益的職能與發展經濟和維穩職能相抵觸時，工會首要的職能是協調勞資關系，維護社會穩定以確保經濟發展⑤Chen, Feng, 2003, Between the State and Labor: The Conflict of Chinese Trade Unions’ Double Identity in Market Reform. The China Quarterly, No. 176.（陳峰，2003）。一些學者認為，工會的雙重功能具有內在的矛盾性，這樣便會導致工會出現脫離職工群眾的機關化和行政化行為⑥張允美：理順與沖突：中國工會與黨─國家的關系，《二十一世紀》網絡版，2003年9月號。（張允美，2003），而這恰恰是中國工會存在的主要問題及建國以來幾次工會改革的主要動力⑦游正林：60年來中國工會的三次大改革，《社會學研究》，2010年第4期。（游正林，2010）。

工會行政化，是指工會在其組織、活動等方面，在相當程度上受到政府或企業行政的控制和制約，在相當意義上是作為政府和企業行政的附庸而存在的，角色定位上的“政府取向化”，功能擔責方面的“全能化”，組織人員和工作方式的“機關化”，使得工會組織背離了本來應該具有的本質特性，并滋生出濃厚的官僚主義風氣，遠離了它應該為之服務的職工群眾⑧劉元文：工會組織行政化的生成機制與改革前景，《工會理論研究》，2014年第4期。（劉元文，2014）。這種工會組織承擔了許多本應由政府承擔的任務，從而在很大程度上成了依附于政府的準政府機構，形成了工會組織行政化的特色⑨陳剩勇 張明：中國地方工會改革與基層工會直選，《新華文摘》，2005年第4期。（陳剩勇、張明，2005）。對此，工會十六大報告坦承，工會工作還存在機關化、行政化傾向，少數工會干部脫離職工群眾，作風亟待改進⑩李建國：在中國工會十六大上的報告，《工人日報》，2013年10月25日。（李建國，2013）。全國總工會改革方案在分析自身問題時進一步提到，工會領導機構組成人員廣泛性、代表性不夠，機關機構設置不夠合理，活動方式存在自我循環、封閉運行現象，直接聯系和服務職工群眾的工作制度不夠完善，資源向基層傾斜不夠，一些干部維權服務能力不足、存在虛空浮等問題?全國總工會改革試點方案，2015年9月。（全國總工會，2015）。中央巡視組也認為，全總結合實際學習貫徹中央黨的群團工作會議精神不夠深入，推動改革需進一步加大力度，解決“四化”問題還需下更大功夫?巡視組：全國總工會違規發放津補貼問題時有發生，中央紀委監察部網站，2016年6月8日。（中央第十二巡視組，2016）。

作為上海群團改革的序幕，2014年上海市總工會開展了一場“工會組織去行政化”的大調研，將其列為頭號研究課題，并由洪浩主席親自掛帥指導。僅2014年上半年，市總就組織了四次工會負責人座談會，會上意見紛紜，爭論激烈。在支持工會去行政化的陣營中，洪浩認為，市、區、街鎮和國企工會實際上就是機關，是“黨委的第二宣傳部”和“行政的第二后勤部”；工會成為黨的機構一部分，履行部分行政職能。他強調，工會必須恢復群眾組織的生機與活力，否則群眾和黨政都會漸行漸遠，這關系到工會的生死存亡。有人歷數了工會行政化在不同層面的表現：在全總、市總層面，更多表現在制度設計、指導思想、工作理念上的行政化、官僚化；在產業、局、區縣層面，更多表現在工會依附黨政，成為黨的職能部門；在基層工會，表現為資本化，淪為企業附庸。也有人提出，工會去行政化要解決兩個問題：一是什么是有價值的工會工作？去行政化能否被黨政認可？二是當領導要求與職工需求存在對立時工會怎么辦，站在哪一邊？工會去行政化涉及黨對工會的定位，牽扯面廣，需要從全總層面推動修改《工會法》，做好頂層設計。

在反對工會去行政化的營壘中，非公有制企業的工會主席們占很大比重，有的主張行政化對企業工會有利，工會主席憑借與行政的良好私人關系才能開展工作；有的認為片面強調維權，不利于基層工會開展工作，其重點是做好企業經營者與職工關系的協調和平衡；還有的甚至認為企業工會既不站在勞方，也不站在資方。上述論點亦得到一些地方工會主席的支持，他們認為，工會適當運用行政手段和資源，對推進工會工作有積極意義。在非公企業中，工會主席利用自己作為老板親戚、親信的有利條件，更能做好工會工作，維護職工權益。有的則從歷史入手，認為工會自誕生以來一直在體制內運作，其自上而下原則，層級分明的組織建構和干部配備方式都決定了工會是行政化組織。工會是體制內的一部分，自然就按行政化方式來運轉。工會去行政化的落腳點應該放在推動工會工作更好地開展，增強工會組織活力、凝聚力和擴大影響力上。有的從工會的政治地位著眼，認為工會組織不能去行政化，而應該是工會工作去行政化；工會組織去行政化，將喪失工會組織的政治地位，沒有政治地位，工會就沒有權威性和號召力；中國工會具有完整的組織體制，工會組織去行政化就難以發揮工會組織體系的功能。有相當多的工會干部認同工會需要依托行政力量、行政資源推動工作。有的市總領導公開講，到了一定層級，工會主席的行政級別是去不掉的①資料源于朱鳴：上海關于“工會組織去行政化”的調研與爭論，在2014年工會學研究會年會上的發言，2014年12月。。

這場爭論盡管未能達成一致并廓清復雜的“工會去行政化”的理論與實踐問題，但無疑為未來的上海群團改革做了必要的理論探索和準備。

促使黨推動工會改革的動力還源于近年勞工NGO的崛起。2015年中央發布群團工作意見和首次召開黨的群團工作會議，其主要目標即是“打造抵御國內外敵對勢力干擾破壞和顏色革命的銅墻鐵壁，夯實黨執政治國的群眾基礎②中共中央：《關于加強和改進黨的群團工作的意見》，新華網，2015年7月9日。。”到2013年末，全國登記社會組織超過54萬個，從業人員1218萬人。珠三角地區已出現40多家民間維權組織或勞工NGO，參與和策動一些重大勞資糾紛。它們不斷調整行動策略和方法，并加強橫向聯合，意圖擴大對員工的影響，預示著獨立勞工運動的興起。此外，目前在華開展活動的國際非政府組織多達一千多家，投入經費約3億美元。③喬健：2015年：邁向“十三五”時期的中國職工狀況，載李培林等主編：《2016年中國社會形勢分析與預測》，社會科學文獻出版社2015年版，第257頁。從已有文獻看，對勞工NGO能否策動獨立勞工運動評說不一，評價積極的認為它們對外來工發揮著法律動員、文化動員和聯合工人反血汗工廠的作用④xu, Yi, 2013, Labor Non-governmental Organizations in China: Mobilizing Migrant Workers, Journal of Industrial Relations, No. 55(2).（xu Yi，2013），也有的比較悲觀，認為它們很少能留住工人志愿者和積極分子，難有長遠發展規劃，否認勞工NGO將成為中國政治變遷的“進步力量”①Francechini, Ivan, 2014, Labour NGOs in China: A Real Force for Political Change?, The China Quarterly, No. 218, pp.474-492.（Franceschini，2014）。

二、上海工會改革的主要舉措

2015年11月，上海推出“1＋3＋x”群團改革方案，即全市群團改革試點方案、工青婦三家的改革方案及配套文件，正式啟動群團改革。

按照群團改革試點方案，此次改革的總體思路是堅持問題導向、改革思維和基層意識，理順群團職能定位，優化組織體系框架，打破干部管理體制，創新工作方法，同時強化制度資源保障，以切實解決“四化”等脫離群眾的突出問題，夯實基層基礎，提升群團工作的有效性。

（一）重構各級工會職能定位，優化組織體系框架

將工會組織區分不同層級，明確其職能定位。市、區總工會定位統籌型，履行總工會職能，職責為編制工作規劃，制定工作標準，統籌各類資源，引入社會資本，搭建平臺窗口，塑造品牌項目及評估工作績效；街道、鎮和開發區工會定位樞紐型和平臺型，其職責是強化項目推進，窗口平臺運作，力量統籌使用，活動平臺搭建，各方銜接協調，探索建立工會工作基層服務站，履行地區工會職能；區域、行業、綜合工會聯合會定位端口型，主責信息情況收集，需求項目反饋，推動組建工會，開展區域行業集體協商，參與勞動爭議處理，培訓工會干部，開展職工素質工程，代行基層工會難以履行的維權職責，打通服務職工的“最后一公里”；企業工會（聯合工會）定位服務型，履行代表和維護會員權益的職責。

推進機關扁平化改革，調整地方工會機構設置，推行政事分開。以聚焦主責、運轉高效為目標，整合部門職能，調整內設機構，市總工會將14個部門精簡為9個，各區總工會設基層工作部、網絡服務部、維權保障部和辦公室，從主要向上對口轉變為更多向下對應，相應調整“三定”方案，增強指導服務基層的功能。

以強化事業單位的公益性、服務性職能為目標，理順機關與事業單位的關系，把機關部室服務職工的具體事務和日常活動交給事業單位承擔，實行管辦分離，政事分開。根據職能要求，職工服務中心設立法律援助、互助保障、技協服務、教育培訓、文體服務和財務記賬等窗口，直接服務基層工會和職工群眾的需求，探索多元參與的法人治理結構。

到5月末，市區兩級工會已完成機構調整。以浦東新區為例，辦公室與財務部已合署辦公，法律維權部更名維權保障部，新成立的網絡服務部人員已經就位。另一方面，區總直屬事業單位已實現窗口化改革，開設了咨詢服務、互助保障、會員服務、法律服務等窗口，并優化業務經辦流程，執行經辦窗口首問負責制、一次性告知制等制度，將辦事程序向職工公開②浦東新區工會改革工作自查報告，2016年5月。。

閔行區以健全“條塊結合、行業聯合、重心下移、全面覆蓋”的工會組織格局為目標，創新工會組織形式，立體化、多層面地向新領域、新階層延伸組織體系，鞏固現有的鎮、街道和莘莊工業區的區域性、行業性工會，在有條件的居村發展區域性、行業性聯合工會和工會聯合會。把農民工、勞務派遣工、非正規就業者、分散就業人員等各類職工群體組織到工會中來，并探索企業體制外職工直接入會模式③閔行區總工會改革自查報告，2016年5月。。

（二）推進干部隊伍多元化，遴選制與專掛兼結合并行

在干部隊伍建設上拓寬來源，采用符合工會組織特點的干部管理模式，建立一支德才兼備、精干高效和多元化的工會干部隊伍。其主要做法包括：

第一，打破行政體制，市區總工會領導班子實行專掛兼結合。以解決工會領導機構組成人員廣泛性、代表性不夠的問題為目標，改變總工會領導班子結構，按專職成員不超過班子職數50%的要求，班子成員按一正五副配置，結構按3：1：2組成，建立干部專掛兼任用制度。

第二，實施遴選制，加大社會參與，按“2+1”方式組建機關工作隊伍。以此增強工會機關服務基層的工作力量和專業水平。建立機關掛職干部選派制度，根據工作需要提出職位和人員條件，統一安排、統一使用、統一管理、統一考核，掛職干部原則上不超過機關編制數的30%，建立兼職干部的選任制度。工會干部遴選制突破了《公務員法》逢招必考的限制①上海市總工會研究室主任王厚富在新常態下工會改革創新研討會上的發言，2015年11月。。建立遴選干部的推薦制度，從基層組織、企事業單位、社會組織中推薦德才兼備、熱愛工會工作的人員參加遴選。加大工會機關干部與黨政機關、企事業單位干部雙向交流力度，建立招募工會工作志愿者的辦法和管理激勵機制，加強機關工作力量。

第三，運用多種方式，加強基層工會工作力量。根據區域、行業和工會組織規模的實際需要，加強工會干部隊伍建設，采用配備工會專業社工人員，招募工會工作志愿者或政府購買社會服務的方式，解決鎮、街道和工業區工會以及下轄的“小三級”工會工作人力不足的問題。市、區工會“減上補下”，街道、鎮和工業區工會的干部可兼任區域性、行業性工會聯合會負責人，為“小三級”工會開展“上代下”工作提供人力保障。

第四，提高基層一線代表的比例，體現廣泛性和代表性。這包括基層工會工作者、先進模范人物、生產和工作一線人員中的工會代表比例。基層一線人員在市、區工會代表大會代表中占80-85%，在市、區總工會的全委會委員中占40-45%及以上，在市、區總工會的常委會委員中占15-20%及以上②綜合上海市群團改革試點方案、浦東新區工會改革實施方案及閔行區工會改革實施方案資料而成。。

此外，從2010年市總發布推進直選基層工會主席意見后，大部分地區開展了企業工會主席直接選舉，由工會代表大會直選主席的比例，黃浦區達到80%，奉賢區達到100%。并探索推動落實直選的企業工會主席工資不低于企業經營管理層副職平均薪酬水平，對非公企業的兼職主席發放津貼③引自筆者對上海市總工會基層工作部副部長錢傳東的訪談記錄，2016年8月9日。。

到5月末，干部隊伍多元化的改革目標基本達成。以閔行區為例，三名掛職兼職副主席已就位，一名由區委從后備干部中選配，兩名由企業中的勞動模范兼任。基層一線人員在區總工會全委會中占比為63.6%，在常委會中占比為45.7%。在承接市總的7個“減上補下”編制中，5個核定給鎮，2個給了街道，均專崗從事工會工作。機關干部遴選崗位設置已經完成，已進入報名選拔階段。浦東新區工會主動精簡15%的機關干部，將其充實到開發區和重點發展領域④閔行區總工會改革自查報告，浦東新區工會改革工作自查報告，2016年5月。。

（三）實施以職工為主體的工作制度

1．健全有效覆蓋的基層工會組織體系，探索企業外職工入會方式

從上海產業分布廣、職工數量大、結構多樣的特點出發，堅持區域與產業結合，適應職工流動集聚、生產生活、需求訴求變化的新情況，推進產業、行業工會建設，構建“條塊結合、行業聯合、重心下移、全面覆蓋”的工會組織體系。尤其從農民工就業、生活、集聚方式與利益訴求多元化的特點出發，在農民工群體權益維護、技能培訓、幫困扶助、勞動保護等方面創新工會的服務方式。

堅持“哪里有職工，哪里就有工會工作”的理念，依托各種服務平臺，探索企業外建會和職工入會的有效形式和運作方式，吸引小微企業職工、流動就業職工、非正規就業人員及部分建會瓶頸企業的職工入會。

普遍建立“三級法人、三級預算和三級目標體系”的“小三級”工會，即街鎮、開發區總工會，區域性、行業性工會聯合會，企業工會或聯合工會。配齊“小三級”工會人員編制力量，保持職業化工會工作者合理的薪酬待遇水平，推動非公企業工會主席薪酬不低于企業經營者副職平均水平，優化基層工會工作者能力提升機制。

以浦東新區為例，他們以“實地實體”型企業為重點，推動建會率和職工入會率動態保持在80%和85%，將老港鎮打造為全市首家全覆蓋無遺漏的農民工服務示范鎮。新區工會在目前250名職業化工會工作者的基礎上，推動落實毎2000-3000名會員配備一名專職工會干部的舉措①浦東新區工會改革工作自查報告，2016年5月。。

2．完善和優化全方位的工會維權、保障和服務體系，打造工會品牌

一是健全完善和諧勞動關系建設的源頭維權工作機制。包括深入推進勞動關系和諧企業創建工作，從源頭創制，促進勞資雙方和諧共贏。關注職工收入增長，以“提質增效”為重點深化工資集體協商機制建設，積極開展區域性、行業性集體協商，著力維護職工經濟權益。暢通職工訴求渠道，推動企事業單位建立健全以職代會為基本形式的廠務公開民主管理制度建設。建立群體性勞動爭議預警預防調處工作機制，運用協商機制妥善化解勞資矛盾。

二是建立廣覆蓋的法律援助機制和體系。建立法律咨詢“零門檻”制度，向工會會員開放，健全法律援助便民窗口，指派法援律師、法律工作者和心理咨詢師參與法律援助和情緒疏導工作。開展法律援助定期通報和工作量化評估。

三是建立普惠服務、精準幫困的幫扶關愛機制和體系。推行工會會員服務卡，優化覆蓋全員的普惠機制。深化女職工服務，維護其特殊權益。聚焦重點人群實施精準化幫扶機制，建立職工發展基金，用于對困難職工開展重大節日一次性生活幫扶、大病醫療救助和子女助學的定向幫困，以及失業困難職工的就業援助服務。

通過上述維權機制，整合現有的工資集體協商指導員、勞動關系協調員、勞動法律監督員和工會工作指導員等隊伍，發揮心理咨詢師協會、職工律師志愿團、職工普法宣講團的作用，以政府購買服務等形式，提供維權、心理咨詢、法律援助和就業幫扶等服務，做大做強“職工法律課堂巡講”、“職工法律咨詢援助工作室”、“職工心理健康知識講座”和“女職工周末學校”等一系列示范效應好、影響力大的品牌項目。

2016年以來，上海浦東新區在總結工會與商會聯動推進非公企業民主管理試點經驗的基礎上，著力提升廠務公開民主管理質量，年內培育5家可復制推廣經驗的典型示范單位②浦東新區工會改革工作自查報告，2016年5月。。閔行區工會制定預防化解群體性勞資糾紛通報方案，以履職通報、量化評估和三方聯合會審等方式，有效預防和減少了群體性事件③閔行區總工會改革自查報告，2016年5月。。

3．建立工會機關聯系基層、服務職工的工作制度

工會機關干部每年一個月輪流到鎮、街道、工業區及行業性、區域性工會聯合會蹲點；機關干部每月一次到窗口服務單位接待處理職工來信來訪；窗口服務單位和服務平臺全天候回應職工訴求；建立機關干部與基層工會主席和一線職工交朋友，與困難職工結對子制度；完善機關聯系基層的聯絡員制度。

4．建立來自職工的需求調查制度和工作評價機制

此次工會改革堅持職工需求導向的原則，故建立需求調查制度，將其作為工會機關開展活動的必經程序。工會自下而上收集、整合職工群眾意見和建議，確定年度或任期內重大工作任務、重要工作項目，強化會員的全程參與。在評價規范上，以會員知曉度、參與度、滿意度為重點，堅持定性定量結合，以定量為主，設置流程操作簡便的評估方法和科學合理的指標體系及測量標準，探索會員評定、基層工會評議和委托第三方對工會工作業績開展滿意度測評的方法，將考核結果作為對工會機關工作評價的基本尺度。

（四）以網絡化和社會化為方向，拓展工會工作新領域

1．建立網上工作平臺，形成工會的線上線下服務體系

適應互聯網時代職工需求的新趨勢，上海市工會整合了市總工會網站和12351職工服務網，“上海工會發布”微博和“申工社”微信，12351職工服務熱線和12351職工服務APP客戶端，包括手機版《勞動報》，以及區縣局（產業）工會網絡服務系統、街道鄉鎮“小三級”工會、各類職工協會微信微博、工會干部個人微博微信，形成工會網上工作信息云和服務輻射圈。各區縣又從職工實際需求出發，設立不同板塊，既滿足廣泛性和大眾化的職工群眾需求，又適應個性化和小眾化的差異，探索網上入會和電子會員證等試點，以新媒體拉近與會員的距離，讓會員網上參與活動、得到服務，形成一支“互聯網+工會”的工作隊伍和職工網絡隊伍。

以浦東工會為例，他們開發了網絡工作平臺“工會通”，逐步實現對基層工會的工作規范和指導，全天候推送便捷服務。同時，這一平臺重視網上民意，建立輿情收集、研判和反應機制，及時傳遞職工的利益訴求，為政府決策提供社情民意。這個網上平臺還帶動完善線下的服務體系，形成“線上有需求，線下有落實”的服務模式，自上而下建立專兼職網絡工作隊伍，開展新媒體和輿情培訓，提升工會干部利用網絡服務職工的主動性和能力。閔行工會搭建工會微信平臺，2016年網上吸收入會會員67人，拓寬了體制外職工入會的途徑。到2016年7月末，全市已有2136人通過網絡提交入會申請，會員1321人。加入方式多樣，如單位已建工會重新吸納、單位未建工會體制外入會等①引自筆者對上海市總工會基層工作部副部長錢傳東的訪談記錄，2016年8月9日。。

2．培育工會社會服務組織，加強對職工服務類社會組織的聯系引導

首先，強化工會組織的樞紐功能、引領社會組織為黨聯系職工群眾發揮作用是此次上海工會改革的重點之一。而在其諸多舉措中，首要的是用自己建、聯合建、引導建、“打楔子”的方法，扶持由各區縣局（產業）工會自身培育發展的社會服務組織。在浦東新區，就是做強“上海浦東公惠社會工作服務中心”、職工文體協會、職工志愿者協會、職工技協、勞模協會等組織。根據社會治理的新形勢，推動其朝社會化運作轉型，提升其承接政府、工會服務職工項目的能力。探索各類工會影響下的新型專業社會服務組織的發展路徑，以延長工會服務員工的“手臂”和“鏈條”。

其次，會同相關地區、單位黨組織和共青團、婦聯等群團組織，在職工聚集度高且流動性大、服務覆蓋不到的各類園區、重大項目工地，牽頭建立基層服務站。基層服務站可設在鄰里中心、社區黨建中心、青年服務中心等載體內，配備相應的人財物力，面向職工全天候接待，開展接待咨詢、維權援助和教育培訓等工作，使其成為直接聯系服務職工的一線窗口和工作平臺。用洪浩主席的說法，讓職工隨時隨地“進得了門、找得到人、辦得好事”。

再次，規范和清理由上海市各級工會主管的職工類社會組織，其中特別是勞動關系領域社會組織。如在浦東，規范“浦東社會組織大聯盟”工作平臺的活動機制，發揮其聯系各種職工服務類社會組織的樞紐作用，強化其需求發布功能、信息交流功能、項目招標功能和實施評估功能，把這類社會服務組織凝聚在工會周圍。

最后，發揮工會優勢和特長，推動社會組織向政府部門承接服務職工的項目，完善項目化購買服務機制，促進政府職能社會化。推動購買社會組織的服務內容向工會的核心工作匯聚，購買服務的承接對象向各種社會力量擴展，購買服務的主體向各級工會延伸。進一步完善購買社會組織服務的項目內容、工作流程、質量標準、驗收評估等一系列機制，確保購買服務規范高效，提升工會在社會治理中的作用。

在浦東新區，2016年2月工會便下達了項目化購買社會力量服務的通知。區總工會發揮樞紐型組織的作用，搭建對接平臺，優化購買流程，強化過程督導，規范項目評估，確定各直屬工會作為購買服務主體，促進服務內容直接圍繞著工會改革展開。5月中旬，在購買社會服務的現場說明會上，來自38個街鎮和開發區的工會代表、75家社會服務機構和專業組織代表開展了項目對接②浦東新區工會改革工作自查報告，2016年5月。，使社會力量更深入地參與了工會改革及服務職工工作。

（五）創新職工建功立業的載體和平臺，增強工會先進性

圍繞上海科技創新功能區和自貿區的建設，組織動員職工開展技術創新、管理創新、服務創新和創新創業，開展“勞模創新工作室”、“工人發明家、科技創新英才”和“浦東工匠”的選樹培養；創新勞動競賽形式，在非公企業開展契約化勞動競賽活動，提高非公企業職工參與率和受益度；深化職工職業技能比賽，擴大比賽效應，推動建設一支知識型、技術型、創新型高素質勞動者大軍。

同時，配合宣傳社會主義核心價值觀，大力弘揚勞模精神、勞動精神。創新職工群眾廣泛參與、形式多樣的宣傳平臺，運用市、區級新媒體，宣傳勞模先進事跡，引導廣大職工立足本職學習勞模、爭當勞模。

以浦東為例，他們正在探索實施“浦東工匠”培養選樹計劃，力爭在十三五時期培育百名具有突出工藝專長、體現領軍作用并做出突出貢獻的“浦東工匠”。勞模創新工作室“125”計劃意在十三五時期，培育在全國及市區具有影響力的創新工作室分別達到10個、20個和50個①浦東新區工會改革實施方案，2015年11月。。

（六）自覺接受黨的領導，推動工會經費向基層傾斜

在工會與黨的關系上，堅持工會自覺接受黨的領導，“黨建帶工建，工建服務黨建”，著力推進黨工共建。堅持工會接受同級黨委和上級工會雙重領導的制度。工會換屆，同級黨組織應與上級工會就相關候選人選充分協商，取得一致。黨委尊重工會組織民主選舉結果，保持領導干部任期內穩定。但是，沒有就各級工會主席由同級黨委常委擔任或兼任作出規定。

根據職工隊伍結構變化，確定不同類別工會代表在各級黨代會、人代會、政協會議中的合理比例，擴大各級黨代會、人代會中的工會代表比例，讓更多一線工會工作者代表職工群眾參與議事決策。

為夯實基層組織，激發基層活力，對企業工會經費上繳留存制度實施差異化管理改革。小微企業經費3年全額下發；非公企業從60%上調到80%，以促進企業工會組建和發展，更多惠及職工會員；壓縮市區工會經費。保障農民工工作資金，以全市新增農民工會員為主，按會員會費、工會經費和財政資金三者之間1：1：1.5的比例配置農民工工作經費。強化工會經費使用監管，完善工會內審、國家審計、社會審計、職工會員監督等“四位一體”的監督體系②上海市總工會研究室主任王厚富在新常態下工會改革創新研討會上的發言，2015年11月；筆者對上海市總工會基層工作部副部長錢傳東的訪談記錄，2016年8月9日。。

三、歷史視野下對工會改革性質的探討

中國的歷次工會改革，無一不是在執政黨的主導下，為達成一定的價值目標，并深刻地反映當時的政治、經濟、社會變遷及職工隊伍的思想情緒而進行的重大變革，甚至國際因素也在相當程度上對其施加影響。盡管已有文獻將此次工會改革簡潔地概括為去除“四化”、增強“三性”，但我們仍有必要將其置于改革開放以來的工會運動大潮之中，通過與過往工會改革建設在價值理念、工具制度及實踐效能的比較，而窺見其更精確的目標定位和改革性質。

第一次工會改革發軔于1988年工會十一大前夕通過的《工會改革的基本設想》。《設想》提出的工會改革目標是：“把中國工會建設成為中國共產黨領導的，獨立自主、充分民主、職工信賴的工人階級群眾組織，在國家和社會生活中發揮重要作用的社會政治團體。”由于正處在市場化初期的探索階段，工會參與調整勞資關系、維護職工權益的職能尚未成為其首要職能。而在中共十三大推動政治體制改革的大背景下，工會改革主要目標的設定都與此相關。其一，是理順工會的外部關系，其中主要是工會與執政黨和政府的關系，使工會能夠在黨的領導下更加獨立自主地開展工作，成為職工參政議政的民主渠道，甚至當時正在研究制定從黨管干部向自管干部過渡的辦法。其二，是密切工會與職工群眾的關系，以增強基層工會活力為中心環節，改進工會的組織制度和活動方式，防止克服“行政化”傾向，實現工會的民主化和群眾化。③陳驥著：《改革中的工會和工會的改革》，中國工人出版社1999年版，第157頁。政策精神看，這次工會改革的性質是在黨的領導下以增強工會組織獨立性為目標的民主化、群眾化改革。1989年年末發布的《中共中央關于加強和改善黨對工青婦領導的通知》中，明確要求黨對工青婦組織人事的領導回到“雙重領導，同級黨委為主”的原則上來。

第二次工會改革被稱之為“工會工作總體思路”，這其實是對1990年代尉健行執掌全國總工會時期工會政策思路的理論概括。它始于1994年6月全總十二屆二次執委會所提出的“以貫徹實施《勞動法》為契機和突破口，帶動工會各項工作，推動自身改革和建設，努力把工會工作提高到一個新水平，在改革發展穩定中更好地發揮作用。”2001年10月頒行的《工會法》修正案，其第6條規定“維護職工合法權益是工會的基本職責。”這一政策提出的大背景是，中國在經濟體制向市場化轉型過程中，伴隨國企改制和多種經濟成份并存，勞動關系面臨前所未有的市場化、多樣化乃至國際化局面，勞資沖突和勞動爭議持續攀升，亟需工會明確自身在市場經濟中的定位及工作機制。在這個過程中，全總主動借鑒工業化市場經濟國家工會協調勞動關系的成熟經驗，抓住集體合同這個“牛鼻子”，促使《工會法》修正案對非公企業組建工會、保障員工的團結權提供更多的法律保障，甚至在保障工會集體爭議權利方面也有鋪陳和埋下伏筆①筆者認為，《工會法》修正案第二十七條有關企業停工、怠工期間工會職責的規定，是通向保障工會行使集體爭議權利的一塊基石。。而且，在工會的推動下，第一次將三方機制引入中國，在國家層面設立協調勞動關系三方會議。不能不提及，這一時期中國廣泛借鑒國際勞工標準和機制以保護集體勞動權利的做法，也是因談判加入世界貿易組織（WTO）而被國際組織廣泛影響的結果。2001年2月，中國簽署并批準了聯合國《經濟、社會及文化權利國際公約》。從歷史演進看，此次工會建設思路的性質是明確工會在走向市場經濟中的勞動者代表者和權益維護者的定位，借鑒國際經驗，更多地賦予它參與協調勞動關系的集體勞權。

第三次工會改革始于2002年王兆國接任全國總工會主席后不久，他就開始思考“走什么樣的工會發展道路，建設什么樣的工會？”的時代課題。其背景既是中國經濟高速發展，也因勞資矛盾紛繁復雜，社會和工運思潮眾說紛壇，國際金融危機更促使中國經濟結構面臨急劇調整。在2004年“經濟全球化與工會”國際論壇上，王兆國提出要選擇符合本國實際的工會工作模式和發展道路，當年全總競選國際勞工組織工人組副理事的失利，也助推了工會發展思路轉回到本土化軌道上來。2005年全總十四屆六次主席團會議通過“中國特色社會主義工會發展道路”的決議，2008年將這一理論寫進了工會十五大報告。工會道路理論緊扣黨的十七大、十八大“中國特色社會主義”的理論，強調自覺接受黨的領導和中國工會的社會主義性質、發展工人階級先進性、構建和諧勞動關系、維護職工群眾合法權益、完善社會主義勞動法律體系、推動形成國際工運新秩序及以改革創新精神加強自身建設等“八個堅持”②全國總工會編：《中國特色社會主義工會發展道路學習讀本》，中國工人出版社2012年版。。這一工會改革建設的思路是基于中國改革開放和經濟高速增長的成功經驗，總結、凝練工會履行社會職能和協調勞動關系的本土化路徑，其性質是將自覺接受黨的領導和中國工會的社會主義性質作為工會建設的“核心”和“根本”，把維護職工群眾合法權益作為“關鍵”，特別是2010年全總推出“兩個普遍”戰略，引導集體協商轉向區域和行業，推動勞動關系法制體系日臻完善。同時，要求工會工作者深刻理解中西工會的本質區別，在對比研究中揭示中國工會道路的“特點、優勢及其強大生命力”③王兆國在全總十五屆七次執委會議上的講話，《工人日報》，2013年3月1日。①。而對國際工會運動經驗和各國協調勞動關系的做法，不再簡單照抄照搬。

對比而言，本次工會改革的外部環境和條件最不寬松。2013年以來，經濟增速逐波下行，目前GDP已降至7%以下，且結構調整和改革進展緩慢，除房地產業外，尚未形成新的經濟增長點。在勞動領域，經濟低迷和增強勞動力市場靈活性，已開始對職工的就業穩定、工資增長及社會保障的連續性造成新的壓力，這導致了2015年發生更大規模的欠薪潮和停工怠工事件，給社會穩定帶來前所未有的震蕩。政治上厲行反腐和整頓官風，正在對社會生活產生越來越大的影響。在社會領域，除勞資沖突在各類群體性事件中獨占鰲頭外，勞工NGO所代表的獨立勞工運動的興起更讓執政黨倍感憂慮。在此種背景下的工會改革，事實上已不僅是工會自身建設的問題，而是關乎黨和政府如何有效進行社會治理，實現長治久安的重大課題。

依照全總機關改革試點方案，本次工會改革的指導思想是高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅定不移走中國特色社會主義工會發展道路。其目標是圍繞保持和增強工會工作和工會組織的政治性、先進性、群眾性這條主線，克服“機關化、行政化、貴族化、娛樂化”現象，改革工會的組織體制、管理模式、運行機制和活動方式，解決脫離職工群眾的突出問題，“更好地發揮黨聯系職工群眾的橋梁紐帶作用、國家政權的重要社會支柱作用和職工利益的代表者維護者作用①全國總工會改革試點方案，2015年9月。。”上海群團改革方案與全總方案有許多相似的表述，如堅持問題導向、改革思維和基層意識，通過優化體制、機制和制度及創新工作方式，提升群團工作的有效性。從兩個方案的改革目標來看，此次工會改革在性質上是中國特色工會道路的延續和發展，這可以從以下幾方面略作分析說明。

首先，此次工會改革要以加強“三性”，去除“四化”和脫離職工群眾的痼疾，體現了一種清醒而又穩健的改革思路。建國以來，中國工會存在的痼疾從來都是脫離職工群眾。此次工會改革，既強調“堅定不移走中國特色社會主義工會發展道路”，又能清醒地意識到工會脫離群眾的痼疾，在黨的強有力領導下花大氣力加以整治，體現了黨對工會改革既清醒又穩健的政策取向和改革思路，它將政治性與群眾性有機組合起來，破除了工會工作要么犯“工團主義”、“經濟主義”錯誤，要么是官僚主義和脫離群眾的怪圈。

其次，上海群團改革中的工會群眾化舉措，豐富和完善了中國特色社會主義工會發展道路中的口號式教條。盡管指導思想是加強“政治性、先進性、群眾性”，但從實際舉措可以看出，上海群團改革的重心放在加強“群眾性”上，而這在中國特色工會道路理論中較為薄弱，推動了這一理論的創新和發展。例如，領導機構改革中機關的扁平化設置，從向上對口轉變為向下對應，干部隊伍構成的多元化，遴選制、專掛兼與“減上補下”相結合。那些以職工為主體的工作制度，如探索企業外職工入會方式，健全有效覆蓋的基層工會組織體系；完善和優化全方位的工會維權、保障和服務體系，打造工會品牌；建立工會機關聯系基層、服務職工的工作制度；建立來自職工的需求調查制度和工作評價機制，代表了職工維權和服務的“提質增效”。而建立網上工作平臺，及培育工會社會服務組織，加強對職工服務類社會組織的聯系引導，則是這一輪工會改革的兩個亮點，其目標也是從承載機制和活動方式，來彌補互聯網時代工會群眾性的不足。正是這一系列工會的組織體制、管理模式、運行機制和活動方式的群眾化改革，使中國特色工會道路理論中的抽象教條變得立體豐滿起來，從而具有了操作性和可復制性。

再次，工會改革中推進工會聯系引導勞動關系領域社會組織的工作，是更廣泛地參與社會治理與承擔政府職能、回應職工多樣化需求、特別是維護政治和社會穩定的需要和體現。面對近年來境外機構的插手滲透和勞工NGO所代表的獨立勞工運動的發展，中央一方面使用雷霆手段打擊有代表性的勞工NGO組織②番禺打工族文書服務部曾飛洋等人的案件于2016年2月由國際工聯（ITUC）投訴，國際勞工組織結社自由委員會（CFA）受理為3184號案件。11月9日，CFA發布中期報告要求中國提供曾飛洋等人判決書。該委員會同時認為《工會法》是實現公民結社自由等憲法權利的“極大障礙”，要求對其進行修改。，并于2016年4月頒布《境外非政府組織境內活動管理法》，對境外NGO的登記備案、資金來源加以審核限制，公安部門對“危害國家安全”的境外NGO有權約談負責人、停止活動及列入黑名單③《境外非政府組織境內活動管理法》全文公布，觀察者網，2016年4月29日。。另一方面，要求工會組織“接長手臂、形成鏈條”④習近平：切實保持和增強黨的群團工作政治性先進性群眾性，新華網，2015年7月8日。，加強與勞動關系領域社會組織的聯系和引導，以履行好工會的政治責任。這項工作堅持工會主導，將社會組織納入工會服務職工的工作體系之中，并根據社會組織的政治可靠程度，區別對待，分類施策。在政策舉措上，一是通過政府、工會購買服務的方式為職工提供優質的公共服務，這需要明確準入條件、經費來源和項目招投標流程等制度，構建購買服務績效評估體系。二是培育工會自身的外圍組織，扶持發展專業協會、基層服務站和志愿者隊伍。三是整合社會資源，探索與共青團、婦聯聯合建立社會組織服務平臺。四是加強政治引領，探索建立工會主導的區域性勞動關系領域社會組織聯合會，由工會承擔業務主管部門職責，加強對其活動的監管。在實踐層面，這項工作不僅在上海群團改革中實施，也在勞工NGO組織較為集中和活躍的北京、廣東等省市先行試點。從廣東的實踐效果來看，據稱2016年上半年罷工停工活動同比減少了七成，其原因之一便是工會改革卓有成效。廣東采取了網絡化信息化管理，勞動爭議預警實時開展，多部門聯動從源頭預防了罷工風險①引自中國勞動關系學院2016年第二期廣東省工會系統培訓班學員訪談記錄，2016年9月27日。。全總正在制定《關于推進工會聯系引導勞動關系領域社會組織工作的意見》，以期將這項工作有序、規范地開展下去。

此次工會改革中還存在以下問題。

比如，基層工會主席的產生、資格身份和工作職責的限制困擾著其活力的發揮。2010年上海市工會發布《關于推進基層工會主席直接選舉的工作意見》，明確規定工會主席在期滿換屆時需通過工會會員代表大會等額或差額直選工會主席，但這項改革的推進力度在區域之間不平衡②筆者對上海市總工會基層工作部副部長錢傳東的訪談記錄，2016年8月9日。，企業職工會員也未經充分發動，且它并非是此次工會改革的重點。其次，上海市工會從2015年開始對非公企業的兼職主席發放津貼，以此強化其工會意識。但在執行時發現，不少企業主席由人力資源經理兼任，由于他們不符合《企業工會主席產生辦法（試行）》的資格條件而不能發放。于是，在工會內部就產生了爭論：是否應限制一定級別以上的行政管理人員兼任工會主席？人力資源經理兼任對開展工會工作有利，可否放寬這一限制。反對者認為，如果放開限制，等于坐視企業管理人員侵蝕工會，淡化工會的性質，使其成為管理者的附庸。再者，此次工會改革較為薄弱的是基層工會。由于基層工會主席勞動關系受制于企業，其工作職責也僅限于：一是組織職工入會；二是服務職工；三是做好協商協調；四是溝通報告③同上。。

再如，工會勞動關系協調缺乏創新和制度剛性，效果受限。以集體協商為例，經濟下行期企業集體協商的重點已從工資增長轉向雇用與調動安排、預防解雇員工的方法、綜合計算工時制度的實施及各種靈活雇傭的特殊群體的保護等議題上，而行業更應圍繞著行業勞動定額、工作標準展開協商。對這種轉變，工會似乎還未做好準備。相當多的企業、行業集體協商機制不完善，不僅協商過程走形式，且更多依賴老板的開明、政府的介入斡旋和工會主席的個人能力，而非制度剛性。在集體協商陷入僵局時，工會更沒有施壓手段和機制。多少年來，這是集體協商形式化的重要原因。而此次上海群團改革，工會并未試圖改變這種局面。在對員工的法律援助方面，由于缺乏人才，以及與司法系統的職能重疊，2015年在上海勞動爭議仲裁的11萬案件中，工會參與調解和提供法律援助的僅有3000件，占3%④筆者對上海市總工會勞動關系工作部副部長陳嶸的訪談記錄，2016年8月9日。。

上海工會存在的上述問題，并非它自己的地域問題，而是體制難題。

結論

上海群團改革一年來的實踐，工會工作至少在三個方面取得了進展：第一，通過吸納體制外職工入會，強化工會社會服務組織和基層服務站的廣泛設立，工會在針對職工隊伍擴大覆蓋面方面取得新的進展。第二，通過基層向工會機關“摻沙子”和“減上補下”、向基層配備社會化工會工作者、設置基層服務站和專業社工、建立基層聯系制度或工會購買社會服務的方式，實現了上級工會機關與基層組織的融合，打通了服務職工的“最后一公里”。第三，工會工作擴大到聯系引導勞動關系領域社會組織，對維護政治和社會穩定發揮了積極作用。由此，一個黨和國家支持的、上下聯動的、更全能型和天網式的工會組織展現在職工面前。它通過不同層級組織的精確功能定位和擴大化的工會網絡編織，力求實現對職工隊伍更高水平的維權、服務和控制，并進一步縮小民間社會組織和工人的自發性活動空間。從改革的性質看，它是中國特色社會主義工會發展道路在新的歷史時期的“提質增效”。

這種新的工會制度安排是否能夠有效地實現改革初衷，尚待進一步觀察。筆者仍希望從工會運動的規律出發，處理好組織與職工會員主體的關系，體現工會的“合法性”。向工會機關“摻沙子”的辦法是必要的，但更為實質性的是，工會應從職工隊伍中尋找自己的“資源”和“手段”，擴大實施各級工會的直接選舉和問責制度，發育工人的團結意識、權利意識，在推動自身民主化、群眾化方面邁開更大步伐。

[1]喬健.在國家、企業和勞工之間：工會在市場經濟轉型中的多重角色[J].當代世界與社會主義，2008（2）.

[2]顏江偉.行政化與回歸社會：中國工會體制的弊病與改革[J].中共浙江省委黨校學報，2007（3）.

[3] CHEN FENG.Between the state labor:The conflict of Chinese trade unions' dowble identity in market reform[J]. The China Quarterly,2003,No.176.

[4]張允美.理順與沖突：中國工會與黨─國家的關系[Z].《二十一世紀》網絡版，2003-09.

[5]游正林.60年來中國工會的三次大改革[J].社會學研究，2010（4）.

[6]劉元文.工會組織行政化的生成機制與改革前景[J].工會理論研究，2014（4）.

[7]陳剩勇,張明.中國地方工會改革與基層工會直選[J].新華文摘，2005（4）.

[8]李建國.在中國工會十六大上的報告[N].工人日報，2013-10-25.

[9]全國總工會改革試點方案[Z].2015-09.

[10]巡視組.全國總工會違規發放津補貼問題時有發生，中央紀委監察部網站，2016-06-08.

[11]朱鳴.上海關于“工會組織去行政化”的調研與爭論[Z].在2014年工會學研究會年會上的發言，2014.12.

[12]中共中央.關于加強和改進黨的群團工作的意見[Z].新華網，2015-07-09.

[13] xU YI. Labor non-governmental organizations in China: Mobilizing migrant workers[J]. Journal of Industrial Relations,2013, No. 55(2).

[14] FRANCECHINI IVAN. Labour NGOs in China: A real force for political change?[J]. The China Quarterly,2014, No. 218.

［責任編輯：簡 潔］

Trade Union Reform: "Quality and Efficiency” of the Path of Socialist Trade Union with Chinese Characteristics——The Reform of Shanghai Mass Organizations in 2016

QIAO Jian
(China Institute of Industrial Relations, Beijing 100048, China)

Why trade unions reform? What problems exist in the trade union? Both above are major social issues. The analysis of the central party's mass work conference is to adhere to “three qualities” and remove "four changes”. Through combing the literature found that chronic diseases of trade unions standing apart from the masses are closely related to the policy orientation to the union after the founding of the nation. Taking the reform experimentation of Shanghai mass organizations in 2016 as a case, this paper makes an analysis of the research and reform measures of de-administration of trade unions in Shanghai, such as reconstructing the functional positioning of trade unions at all levels and optimizing the organizational framework; promoting carder diversification, combining and paralleling selection, full-time, part-time and sending carder system; implementing the work system with the staff as the main body; expanding new fields of trade union work in the direction of network and socialization. Through the discussion on the nature of the previous trade union reforms, we think that the reform in 2016 is the"quality and efficiency” of the development path of socialist trade union with Chinese characteristics in the new historical period.

trade union reform; popularization; networking trade unions; trade union social service organization

D412.6

A

1673-2375（2017）02-0072-12

2016-12-28

喬健（1963—），男，北京人,副教授，中國勞動關系學院勞動關系系主任，主要從事勞動關系、職工狀況和工會研究。

* 本文為2016年上海研究院“上海市群團組織改革研究課題”報告之一，該課題組組長為中國社會科學院政治學所所長房寧研究員和上海大學副校長李友梅教授，本文的調研、寫作得到該課題的資助，謹致謝意。但本文的觀點不代表課題組，只屬于作者。