城市規模化視域下社會治理若干思考
——以公安工作為視角

葉其勇，黃清觀

（尤溪縣公安局，福建 尤溪 365100）

城市規模化視域下社會治理若干思考
——以公安工作為視角

葉其勇，黃清觀

（尤溪縣公安局，福建 尤溪 365100）

國務院調整城市規模劃分標準以來，城市規模化建設進入了一個全新的發展時期，城區結構正發生了重大變化，城區治安也出現許多新問題。破解城市規模化建設面臨的治安問題，公安機關必須樹立主動治安理念，深入推進立體化治安防控體系、社會化交通安全管理體系、實戰化城區警務體系、多元化矛盾化解體系建設，以動制動，把握城區治安管理主動權。

城市規模化；社會治理；城區警務

城市是一個地區政治、經濟、文化活動的中心。在城市規模化建設進程中，跨地區、跨行業的人、財、物的流動空間越來越大，流動速度越來越快，社會動態性特征更加明顯，犯罪率呈增長趨勢，犯罪打擊防控難度明顯加大。對于城市規模化建設中的社會治理，需要有更持久的動力和更廣泛的綜合治理基礎，對于公安工作而言，必須以前瞻性的應對舉措，求真務實的警務機制，構建城市化社會治安防控體系。

一、城市規模化視域下城區治安的新變勢

在我國城鎮化建設深入發展的關鍵時期，《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》對城市規模劃分標準進行了調整。①

這一劃分標準既對城市化建設規模進行精準定位，也給城區社會治理注入了新的內涵，確定了新的走向。城市規模化建設態勢下，城區的地域更廣闊、人口更密集、商貿更繁榮、交通更便利、交往更頻繁、集市更繁華，但同時也出現治安問題更復雜、治安管理更艱難、社會矛盾更多樣、突發事件更多發的情況，市民對良好治安環境期待值更高。警務跟著發展走、警務模式跟著發展變，這既是對警務工作的基本要求，也是城區警務建設的核心。因此，城區警務的發展，必須以城市規模標準為基線，以城市化建設可能帶來的社會新態勢為走向，認真分析城市密集式發展帶來的各種問題，以因地制宜、靈活機動的戰略戰術，著力構建與城市規模化建設相同步的警務機制，與城市規模化發展相適應的警務新體系。

（一）城市密集式發展帶來的涉穩問題。城市綜合體是一種商業發展模式，在追求資本利益最大化而又缺乏長遠發展規劃和市場管理經驗的背景下，參差不齊的城市綜合體中各類矛盾交織疊加，成為影響社會穩定的突出因素。由于城市人口聚增，住房問題成為城市化發展的重要環節，城市綜合體建設的體量非常大，需要以雄厚的經濟實力作為支撐。一些綜合體開發者本身不具備開發的實力或是開發的項目較多，一旦資金保障出現問題，就會影響到整個工程建設，甚至造成各類矛盾集中爆發，嚴重影響城市安全穩定。

（二）城市化經濟發展帶來的社會問題。城市規模的擴大必然拉動經濟的更快發展，在經濟市場化程度不斷提高的態勢下，各類數量龐大的民間資本，急于尋找一種能迅速增值的投資方式，在投資過程中，只求資本迅速增值，缺乏風險防范能力，一些不法經營者進行夸大甚至虛假宣傳，以高息回報迎合投資者心理，從中騙取錢財。同時針對金融機構的金融詐騙，針對上市公司、企業的合同詐騙犯罪，針對保險企業的詐騙，以及非法集資，逃稅，仿造假冒商標商品，銷售盜版音像制品、軟件等犯罪數量將會大幅上升，引發一系列社會問題。

（三）城市化規模發展帶來的犯罪問題。由于城市規模發生質的變化，人口的密度、居住環境的變化，形成人、財、物的高度集聚，而大部分人是新加入城市這個大家庭的，對城市的管理、治安防范是陌生的，對違法犯罪的預防，雖從物防、技防上得到加強，但這只是減少犯罪時空條件、降低作案機會，仍屬于被動預防，重要的人防、心防卻相對薄弱，治安安全防范意識難以跟上治安形勢，諸如盜竊、搶劫、詐騙等刑事犯罪將高發，而且將持續增長。

（四）城市化交通發展帶來的安全問題。城市發展的必然結果是城市面積、人口、道路規模的變大，從而使交通狀況變得更加復雜、交通安全管理任務更加繁重。城市規模化發展，使機動車發展進入一個持續高速增長期。汽車保有量大幅增長，必然導致車輛增長與道路設施建設滯后的矛盾，行人、非機動車與汽車爭奪路權的矛盾更為尖銳。在汽車出行量急劇增加的同時，摩托車、非機動車、行人的出行量也必然有增無減，城區道路“混合交通”的特點不僅難以得到根本性改變，相反，交通流構成的多樣性、復雜性愈加凸現。以上各類交通要素的增長變化必將帶來城市交通事故總量增加，給交通暢通、安全帶來較大影響，而且嚴重威脅群眾的生命財產安全。

（五）城市化管理帶來的社會矛盾問題。城市規模化發展過程中，以利益關系為主要內容的博弈也必然增多。當城市管理與市民需求不相適應時、當政府規劃目標與部分市民利益不相適應時，往往會形成城市管理主體與市民群體的矛盾和沖突。由于市民自我保護意識不斷增強，當市民利益得不到滿足時，有的會采取非理性方式維護自身的利益，極容易產生群體性事件苗頭，甚至形成群體性事件，給城市建設和城市穩定帶來影響和沖擊。

二、城市規模化視域下城區警務的走向

城市規模化發展賦予了城市警務新內涵，也對公安機關履行維護社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業基本職能提出了新要求。在城市規模化發展視域下，城區警務必須確立主動治安理念，針對城市治安態勢變化而不斷加以改進；必須堅持警務跟著警情走；必須將城區整體警務戰略布局通過細化、具體化為符合治安發展變化需求的警務戰術，通過健全完善針對性強、實效性佳的警務模式，切實提高城市治安管理的能力水平，切實提高打擊犯罪、維護治安、服務群眾的能力水平，不斷提升人民群眾的安全感、滿意度。

（一）深入推進立體化治安防控體系建設。強化參與、合作，走共同治理之路。隨著城市規模化發展和城鎮化建設的快速推進，管好城市社會治安離不開共同治理。對此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強社會治安防控體系建設的意見》提出了明確的要求。②應構建打擊防控有專業力量、巡邏防控有輔助力量、治安治理有民力支援的層級式防控體系和“路面有巡防、空中有監控，內外有互動”的立體式社會治安防控體系，織密社會治安打防管控“一體化”網格，從而最大限度地擠壓違法犯罪空間，最大限度地及時有效打擊違法犯罪，最大限度地提高人民群眾安全感滿意度。

一是專職巡邏隊伍要主動作為。要建強以公安交警、治安警、巡特警等構成的專職巡防隊伍，實行網格化布警巡邏格局，有效提升巡邏實效。要根據城區治安實際，將整個區域科學劃分為若干網格巡區，采取“疊加式”“層級式”巡防勤務運作模式，全天候、全時空巡邏，主動把控城區治安態勢，主動應對各種警情、主動消除不安定因素。

二是群防群治隊伍要積極作為。堅持黨委政府的統一領導，充分發動群眾，依靠群眾，走好走活“民力無窮”之路。要在城區組建好義務治安巡邏隊，社區、小區志愿巡邏隊，內部單位保安隊、政府出資招聘的輔警隊等隊伍，全面加強各類群防群治隊伍的業務指導，特別要加強治安復雜區域的群防群治隊伍專業化知識、技能培訓，巡邏、設卡守候等業務培訓，提高群防群治實效。

三是視頻監控支撐保障作為。要將全面有效建設城市監控體系作為主動治安的重要抓手，作為城市立體化治安防控體系建設的重要支撐，按照高起點規劃、有重點有步驟地推進公共安全視頻監控建設、聯網和應用工作，提高公共區域視頻監控系統覆蓋密度和建設質量。實施好政府主導建設、社會積極建設、公安科學布局、強化應用的高清視頻監控“天網工程”，堅持面向實戰、突出重點、合理布局、統籌保障、全城覆蓋、務求實效的視頻監控建設原則，在建設上不留死角、不留盲區，全面建設與城市化進程、與治安需求相適應的治安視頻監控系統，以快速、精確、精準為利用監控打擊違法犯罪的目標導向，提高監控實時巡查的反應能力，實行社會面全覆蓋、全天候巡查，強化對全城警情的管控，及時預防、高效控制，增強打擊防控違法犯罪的針對性和實效性，最大限度地提高點線面結合、網上網下結合、人防物防技防結合、打防管控結合的立體化社會治安防控體系。

（二）深入推進社會化交通安全管理體系建設。中共中央、國務院《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》要求樹立“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念，積極采用單行道路方式組織交通。這是城市規模化發展的新特點。城市交通安全管理體系，是社會面治安防控網建設的重要組成部分，社會化交通安全管理必須是管理力量、管理機制、管理手段的全方位社會化。因此，交通安全管理社會化必須與城市規模化發展同頻同步，必須從維護城市安全的高度，自覺地站在城市規模化發展的宏觀背景下，動員社會力量、組織社會人員、整合社會資源來做好做實城市交通安全管理。

一要強化交通安全社會化布局。要主動適應城市規模化建設的區域結構變化、人口結構變化、路網結構變化，對交通管理力量、勤務布局以及工作重點進行相應調整，確保交通管理與城市規模化發展的走勢保持同頻同步。要認真關注和思考城市化進程中調整產業結構、轉變發展方式對交通管理的新要求，充分運用法律手段，積極整頓和規范交通秩序，為城市提供健康的道路通行環境；要充分運用行政手段，不斷改進和加強服務管理，健全完善各項工作機制，為城市提供強有力的交通保障。

二要強化交通安全社會化預警。要針對城市規模化建設交通安全隱患增多的情況，加強預警性信息的收集、研判、發布；要積極推動道路交通安全隱患排查、通報、整改工作機制的完善，動員社會一切力量及時發現、收集可能引發交通事故的安全隱患，一旦發現就及時消除；健全“交通安全新聞發布”制度，定期向社會通報交通安全形勢、事故黑點、重大交通安全隱患等預警信息，做到交通安全問題發現早、預警早、防范早。

三要強化交通安全社會化教育。城市規模化后，交通管理面對的是交通安全素質差異較大的人員，交通安全宣傳教育工作必須保持針對性、經常性和鮮活性，必須動員全社會力量，廣開宣傳教育渠道，廣辟宣傳教育陣地，在全社會形成廣泛覆蓋的宣傳教育網絡。要推動社區、單位、企業、院校等交通志愿者隊伍建設，營造全民動員、全民參與交通安全宣傳教育的大格局；要健全完善交通安全宣傳教育進社區、進院校、進家庭、進單位、進企業制度，落實駕校學員交通安全知識剛性考試、駕駛員年檢交通安全知識必考等制度，使每個市民尤其是駕駛人員時刻繃緊交通安全這根弦，自覺遵守交通安全法律法規；要充分利用機關、學校、團體、企事業單位等社會管理資源，加強交通安全自我教育、自我管理，提高市民的自律意識。

（三）深入推進實戰化城區警務體系建設。城市化進程中，警務實戰化是城區警務發展的重要路徑，它既是對警務工作提出的客觀要求的回應，又是符合城市警務工作發展方向的戰略選擇。

一要建強實戰指揮體系。要立足于一切面向實戰、一切為了實戰，充分發揮研判預警、勤務指揮功能。加強實戰型指揮體系建設要以服務警務實戰為第一要求、第一導向，以面向實戰、服務實戰、保障實戰為第一要義，將指揮體系融合于警務實戰之中，從警情形成到警情處置、從接警到處警、從處警到情況反饋做到有條不紊、環環相扣，以指揮調度的科學性、靈敏性、精準性保障接處警的實效性。

二要建實實戰網格布警體系。網格化布警要突出條塊結合、精確高效、靈活機動，按塊劃責，網格囤警，實施打防管控一體化戰術，以巡邏巡查巡防全時覆蓋、快速反應來提高見警率、碰撞率和管事率。通過網格化布警，構建集打擊犯罪、治安防控、人口管理、交通管理、消防管理和服務群眾等為一體的執法服務工作體系，保障社會面治安大局穩固。

三要建好實戰警務布局體系。實戰化警務布局要突出第一時間作出響應，第一時間集中區域力量、第一時間集聚整合資源、第一時間合成作戰，第一時間打好集群戰役，第一時間依法做好處置為先導，將警情處置工作向區域處置、協同處置、快速處置、有效處置轉化，形成鏈式反應、鏈式結構，鏈式優勢，全面、及時、有序、有效地將警情處置在初始階段、將案事件影響消除在萌芽狀態，全面提高打擊防控能力，快速打擊犯罪，降低城市發案率，維護城市社會治安穩定。

（四）深入推進多元化矛盾化解體系建設。加強城市化社會管理的過程是防范、調和、平衡、化解各類社會矛盾的過程。城市規模化建設進程中，難以規避社會矛盾，必須堅持以問題為導向，直面矛盾、化解矛盾，最大限度地激發社會活力，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，為城市發展創造良好的社會環境。深入推進多元化社會矛盾排查化解體系建設，必須從全局的、戰略的高度，深刻認識化解社會矛盾的重要性、緊迫性，緊緊抓住影響社會和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題，著力構建源頭治理、體系建設、應急處置相互銜接、相互支撐的社會矛盾化解機制。

一要強化源頭隱患的動態排查。要把工作重點從治標向治本轉變，充分重視源頭治理。建立相應機制，加強社會輿情分析研判，切實落實社會矛盾排查、預警和多元化的矛盾糾紛調處，通過不斷增強社會管理前瞻性、主動性、有效性，盡可能使社會矛盾和社會沖突少產生、少轉化、少激化

二要推動大調解體系建設。要堅持以法治思維和法治方式主導矛盾化解工作，在全社會形成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。”③要加強人民調解、行政調解、司法調解三位一體的大調解體系建設。要以責任清、工作實、效果佳為工作目標，嚴格按照法律法規規定，根據當事人的訴求，開展聯合調解，最大限度地把矛盾糾紛解決在基層，化解在萌芽狀態；要充分發揮法治的引導、規范、保障、懲戒作用，做到依法化解社會矛盾。在矛盾調解中，要兼顧各方市民的關注，盡可能通過平等溝通、協商協調、教育引導等方法推進矛盾的有效化解。

三要深化應急處置體系建設。應急處置是公安機關擔負的重要職責，必須緊緊依靠黨委政府領導，健全以指揮中心為龍頭的扁平化指揮體系，健全突發事件苗頭隱患排查和信息報送制度，構建反應靈敏、運轉高效、指揮暢通、處置有力的工作體系，定時間、定人員、定機制對各類情報信息進行匯總、碰撞、研判和篩選，及時、全面、準確地挖掘深層次、內幕性、預警性情報信息，牢牢掌握社會矛盾調處工作主動權。通過密切配合、統一作戰、協調有序的應急處置，切實提高對突發性事件的預防處置能力。

注釋：

①《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》中，對城市規模劃分標準進行了調整：“以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔。城區常住人口50萬以下的城市為小城市，其中20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬以下的城市為Ⅱ型小城市。”見《國務院關于調整城市規模劃分標準的通 知》http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225. htm。最后訪問日期：2017年1月20日。

②中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強社會治安防控體系建設的意見》中要求：“堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，健全點線面結合、網上網下結合、人防物防技防結合、打防管控結合的立體化社會治安防控體系，確保人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。”見《中辦國辦印發〈關于加強社會治安防控體系建設的意見〉》，2015年4月14日《人民日報》，第1版。

③引自《中辦國辦印發〈關于加強社會治安防控體系建設的意見〉》，2015年4月14日《人民日報》，第1版。

[1]孫永波.談公安機關加強和創新社會管理工作要抓住“六個關鍵環節”[J].公安研究，2011（6）.

[2]陳菲.加強社會治安防控體系建設[N].新華每日電訊，2015-04-14（1）.

[3]徐慧飛.城市化進程中郊區派出所社會治安防控研究[D].上海交通大學，2015.

（責任編輯：常 洵）

D616

A

1674-3040（2017）03-0025-04

2017-01-30

葉其勇，福建省尤溪縣人民政府副縣長、縣公安局局長；黃清觀，該縣警察協會副主席。