民宿集聚區社會治理工作探析
——以莫干山民宿集聚區為例

陳曉杰，王文嶺

（中共湖州市委政法委員會，浙江 湖州 313000）

民宿集聚區社會治理工作探析
——以莫干山民宿集聚區為例

陳曉杰，王文嶺

（中共湖州市委政法委員會，浙江 湖州 313000）

德清縣莫干山鎮是“洋家樂”的起源地，依托行業先發優勢，民宿產業在已逐漸成長為該鎮拉動農民增收的主導產業的同時，也使當地社會出現了深刻的變化，帶來了不少社會管理難題。當地黨委、政府緊緊依靠社會組織和民間力量，構建民宿集聚區社會治理工作站，制訂自治公約，形成“兩個駐點管理、兩支自治隊伍”，并取得初步成效。進一步踐行習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”重要思想，應積極推進綜合治理、依法治理，全面提升社會治理能力，為民宿產業健康發展提供和諧穩定的社會環境。

民宿集聚區；社會治理；莫干山

德清縣莫干山鎮是“洋家樂”的起源地，依托行業先發優勢，民宿產業已逐漸成長為該鎮拉動農民增收的主導產業。民宿經濟的快速發展吸引了大量外來投資者和相關從業人員，他們在為莫干山鎮旅游經濟注入新活力的同時，也給基層社會治理工作帶來了新的挑戰。為此，莫干山鎮積極探索工作新模式，通過構建民宿集聚區社會治理工作站，管理與自治有機融合，推動民宿集聚區社會治理制度化、法制化、常規化。

一、民宿產業發展概況

隨著經濟社會的發展，人民生活水平日益提高，以“洋家樂”為主要模式的民宿經濟已成為德清縣莫干山旅游發展的新增長點，在有效促進當地農民增收的同時，也使當地社會發展出現了深刻的變化。

（一）發展迅猛，收益可觀。自2011年南非人高天成（Grand Horsfield）在德清縣筏頭鄉開辦裸心谷度假酒店并大獲成功以來，“洋家樂”模式就在當地被廣為復制，近年來呈現出爆發式增長之勢。從2013年莫干山鎮僅有63家民宿，經過2014年、2015年兩年的創辦高潮，至今已達600多家，民宿業密度已遠超鄰近的安吉縣。民宿業為本地村民提供了創業平臺和就業機會，有效帶動了農民增收。目前，民宿業每年為當地村民帶來租金收益達900萬元，工資收入1000萬元，土特產品銷售收入800萬元，自辦民宿收益1800萬元。同時政府財政收入也大幅提升，據統計，2015年民宿產業為全鎮貢獻稅收1800余萬元，占全鎮財政收入近四分之一。

（二）良莠不齊，缺失規范。莫干山民宿產業在其發展之初就出現了裸心谷、法國山居等服務高消費群體的精品民宿，并成為行業領頭羊，也有如西坡酒店、清境原舍、大樂之野等一批規范經營、口碑不錯的特色民宿。與此同時，受巨大的利益回報誘惑，當地群眾土法上馬，將原有房屋稍作裝修就開門營業，服務水平較低，缺少配套設施，管理不規范，難以帶給游客休閑度假體驗。2013年，德清縣出臺《民宿管理辦法》，但由于前期預計不足，復雜的審批流程趕不上村民一擁而上的開辦熱情，真正取得特種行業許可證和工商營業執照的比率僅達到29%，造成監督管理無序、混亂。

（三）綜合治理，前景看好。莫干山系水資源保護區，已不允許開辦有污染排放的企業以及養殖業，因此開辦民宿是發展旅游經濟，轉化綠水青山為金山銀山的最佳途徑，也是實現當地農民增收的最佳方案。莫干山景區歷史文化深厚，地處長三角最發達地區三小時車程以內，得天獨厚的生態環境、文化素養和區位優勢，使民宿產業的發展成為一種歷史必然。2016年，莫干山鎮被評為中國國際鄉村度假旅游目的地，并成功舉辦首屆國際鄉村旅游大會，鄉村旅游的知名度和美譽度不斷提升。因此，只要我們正視問題、合理引導、規范經營、依法管理，其經濟社會效益將會越來越大。

二、民宿產業發展帶來的問題

莫干山鎮70%以上的民宿聚集在勞嶺、仙潭、廟前、后塢四個行政村。隨著民宿數量的急劇增長，旅游、觀光、度假和相關從業人員大量增多，從社會治理的角度分析，也引發了一系列社會問題，帶來了社會管理難題。

（一）安全隱患增多。由于民宿房屋大多為木結構或磚木混結構，因此火災隱患較多；村民安全意識薄弱，為節約開支、降低成本，消防設施配備不足且大多不會正確使用、維護；無序開辦的民宿激增，加之監管力量、手段和相關管理規范相對滯后，在瓶裝燃氣儲存使用、壁爐安裝、火警噴漆等方面存在較多隱患。2014年，莫干山鎮被縣掛牌為消防安全隱患重點整治區域。

（二）矛盾糾紛高發。民宿集聚區矛盾糾紛高發，且案例特點鮮明，大多因利益糾紛引發。對于長期經濟落后的山區來說，農房出租價格從最初的每年數千元到現在的每年五萬元起步，導致不少村民心態失衡。民宿集聚區約40%的民宿是外來投資者租賃當地農房開辦，租賃協議一般長達20-30年，但近兩年來房屋租金水漲船高，最高租金比2010年相比翻了5-6倍，早期的房屋出租者由于收益低與承租方發生租金糾紛；農房改建中因挖水管、修路、停車發生鄰里糾紛；多年前的山林調換，由于當前資源稀缺導致權屬糾紛；為實現利益最大化，亂搭建、超面積、房屋加層等違建現象增多，與周邊群眾的矛盾加大，等等。據統計，2016年此類矛盾糾紛同比上升82.4%，且調處難度加大。

（三）治安管理難度加大。由于無序開辦、無證經營較多，使旅館業治安登記系統安裝不足，手工登記無法適應日益增長的客源，這就使可能隱藏在旅客中的不法分子甚至暴恐分子難以甄別。民宿經營主體復雜，既有來自境外，也有來自省外或市外。外來投資者難以融入本地管理，尤其是外國人經營的“洋家樂”，西方私人領地式的經營模式管理使得當地監管工作很難滲入，同時外國旅客近年來也大幅增加，針對外國人的管理成了一個新課題。另外，由于外來流動人口增加，對當地社會治安和服務管理也帶來較大壓力。

（四）交通和生態環境壓力加大。民宿經營如今已無淡季旺季之分，由于受山區地形和相關配套設施建設滯后，以及交通管理體制不完善和人員不足所限，每逢大小長假，大批游客、汽車長時間擁堵在崎嶇山區小路，既增加了交通安全隱患，也影響了莫干山旅游形象。大量游客的涌入對莫干山鎮生態環境造成了一定影響，處理游客活動產生的生活、生產垃圾，原有的村莊管理機制、配套設施已不相匹配，民宿經營活動產生的污水、噪聲也對周邊的農戶造成困擾，村民對此類情況的投訴也逐漸增多。

三、構建社會治理工作站的有益探索

面對民宿經濟的飛速發展帶來的社會治理新問題，當地黨委、政府不等不靠，充分挖掘自身潛力，緊緊依靠社會組織和民間力量，構建社會治理工作站，并取得初步成效。

（一）工作站布局及基本構架。根據民宿分布現狀，當地規劃了勞嶺、仙潭、廟前、后塢四個民宿集聚區社會治理工作站。目前，勞嶺工作站已經有序運行，仙潭、廟前、后塢三個工作站也于2016年5月底投入使用。

每個站點因地制宜制訂民宿集聚區自治公約，形成“兩個駐點管理、兩支自治隊伍”，其中“兩個駐點管理”指的是公安、城管駐點管理，“兩支自治隊伍”指的是民宿管家自治服務隊、志愿者自治服務隊。

（二）工作站主要工作成效。

1.制訂民宿集聚區自治公約。借鑒村規民約的成功經驗，根據區域實際制定民宿集聚區自治公約。勞嶺站點組織當地村民及民宿管家開展自治公約學習實踐活動10余次，既規范了民宿業主的民宿建設和管理，也增強了村民的契約意識和法制意識，激發了業主與村民雙方合力參與基層治理的熱情，有效推動了平安建設。2016年，依托民宿集聚區社會治理工作站，當地會同派出所、法院等部門先后三次召開民宿業主座談會，為民宿業主提供了租房合同范本，規范了合同簽訂，有效防止了違約行為。

2.完善民宿集聚區治安防控體系。良好的社會治安是進一步打響莫干山民宿品牌的基礎保障，工作站以動靜結合的方式打造立體化社會治安防控體系。動態防控以公安駐點為主，調動民兵、志愿者等社會力量，采取分層級、分區域、分時段的辦法，開展24小時動態巡邏，編織一張巡邏網絡，一旦發現警情，迅速進行處置，努力形成全民巡防格局。靜態防控就是將每個民宿的視頻監控與公安機關的監控體系結合起來，進一步消除視頻監控盲點，及時發現、防范、打擊違法犯罪活動。2015年，勞嶺工作站通過自治巡查消除多個安全隱患，同時開展交通疏導、水電維修等志愿服務50余次。

3.創新民宿集聚區管家自治模式。工作站每周開展一次“管家咖啡”活動。一方面做好信息收集工作。第一時間掌握民宿集聚區矛盾糾紛、治安、消防、犯罪活動情況，為各類突發事件提供預警和做好應急處理準備。另一方面有效推動矛盾糾紛調處化解。建立民宿從業者與當地村民之間的溝通橋梁，尋找兩者訴求和利益的平衡點，減少民宿集聚區內兩者矛盾糾紛的發生，避免矛盾糾紛的擴大，最終實現兩者和諧共處、互利共贏的目標。2015年，勞嶺工作站解決租金糾紛等各類矛盾20余起。

4.健全民宿集聚區環境治理機制。依托城管駐點管理，圍繞民宿集聚區無違章搭建、無明顯垃圾、無亂堆亂放、無垃圾河、無綠化缺失、無亂張貼的“六無”目標，全面推進潔化、綠化、美化行動，為“三改一拆”“五水共治”等中心工作的推進建立有效載體。依托志愿者自治服務隊，開展民宿集聚區的旅游環境治理與公共服務，并將此日常化，推動民宿集聚區的自我管理，最后形成一個有利于社區整體運作的公益綜合體系。

四、民宿管理相關建議

民宿產業做為一種新型、綠色、陽光產業，不僅是當地發展的重點產業，也是統籌城鄉一體化、促進當地農民增收的有效途徑。只有進一步踐行習總書記“綠水青山就是金山銀山”重要思想，積極探索推進綜合治理、依法治理，全面提升社會治理能力，才能為民宿產業健康發展提供和諧穩定的社會環境。

（一）源頭管控，規范審批。囿于自然生態和交通條件，莫干山區域民宿承載能力有限，“洋家樂”“農家樂”不可能無限擴張，因此，要從可持續發展、綠色發展角度進行考量，對莫干山區域及周邊地區進行整體規劃，在控制總量的同時合理確定可以發展、限制發展和禁止發展區域，合理布局產業密度。在規劃的基礎上，對民宿經營、注冊條件和各項管理制度進行全面梳理，結合已經大量現實存在的房屋超面積、違章建筑和辦證審批流程過于復雜，監督管理人員不足等問題，分別采取不同措施，實施全方位規范管理和綜合治理。建議在整體規劃前提下，將審批權限下放給鄉鎮，同時以莫干、筏頭鄉鎮合并為契機，以相關政策性文件規定的時間節點為界限，區別處理節點后的農村房屋超面積、違章搭建問題。如在嚴格控制新增違建的基礎上，通過繳納罰金并作出相關承諾的方式處理規定時間節點之前的違建問題，以便于大多數民宿能納入監管體系，對少數不服從管理的民宿予以處罰打擊，達到快速厘清底數，有效管理的目的。

（二）嚴守底線，加強監管。民宿業管理的重點和底線就是安全，絕不允許發生群死群傷和涉外安全問題。首先，由公安牽頭，消防、治安、行政執法、安監、旅游、農業、市場監管等多部門協調聯動，對區域內民宿業進行專項綜合治理，對無證經營、超面積房屋、違章建筑、消防隱患、旅客實名登記、外國人管理、餐飲、流動人口服務管理等事項進行集中排查、清理，全部納入日常監管。對拒不整改或整改不到位的，要取消經營資質，徹底清除各類安全隱患。其次，要加大日常消防安全監管，根據當地實際合理配置消防、安監人員，做到有人管事，對業主進行專業短期培訓，使其對各類消防制度、設施、設備應知、會用，并加強日常監督。第三，要大力推廣旅客實名登記制，民宿全部安裝旅館業信息登記系統并與當地派出所聯網，及時甄別相關信息，確保安全。

（三）行業自治，綜合治理。在目前民宿集聚區社會治理工作站試點探索的基礎上合理布局，并進一步完善各項制度機制，全面提升當地社會治理水平。積極引導當地業主自發組織的行業協會，尤其是以“宿盟”為代表的行業自治組織，由政府牽頭，以村或片為單位，改變過去只吸納高端精品民宿業主，行業自治管理覆蓋面小的狀況，在自愿的基礎上將凡是具有合法經營主體資格的業主全面吸納進來，建立民宿行業協會，并給予政策支持。行業協會在政府指導下，通過協商、自治方式，以社會治理工作站為依托，集民智、聽民意，進一步修訂制訂民宿集聚區自治公約；堅持智能化、信息化、社會化，進一步建立健全民宿集聚區立體化社會治安防控體系；堅持民主協商、共治共享，不斷創新民宿集聚區管家自治模式；堅持綠色發展、科學發展，進一步健全民宿集聚區環境治理機制，深層次推進民宿行業發展壯大，形成行業自治自律的良好局面。

（四）創新方法，提升效能。面對民宿發展的新形勢、新要求，只有緊跟形勢，不斷創新，才能不被時代淘汰。首先，要改善經營主體結構。當前在民宿集聚區除一些精品民宿在人員、安全、制度等各方面管理較為規范外，較多民宿仍由留守老人日常打理，因此，在經營理念的推廣以及一些登記系統、安全設施等的使用上存在較大困難。以民宿旅游為切入點，吸引年輕人和高素質人才回鄉創業，是解決問題的根本之道，也是民宿發展的未來之途。其次，要綜合運用大數據。在全面擴大旅館業登記系統的覆蓋面，提高實名登記率的基礎上，要結合以視頻監控為核心的立體化治安防控體系建設及外來流動人員管理，充分利用大數據、云計算，及時分析甄別各類涉安全穩定信息，提前預警預防。再次，要發揮群眾力量。要動員和組織群眾主動參與社會治理、平安創建，發揮各類志愿者在矛盾糾紛調解、交通秩序維護、文明行為監督、生態環境保護、安全隱患排查、治安防范巡邏等方面的作用，促進共治共享。

[1]馬建文.如何完善立體化社會治安防控體系[N].人民日報，2015-04-03（7）.

[2]史亞杰.信息化背景下立體化社會治安防控體系建設研究[J].邊疆經濟與文化，2016（7）.

[3]梁國良.社會治安防控體系建設的法治化保障思考[N].法制日報，2015-12-23（11）.

（責任編輯：潘晶安）

“‘楓橋經驗’與和諧社會”欄目由 中共浙江省委政法委員會研究室 本刊編輯部合辦

D616

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1674-3040（2017）03-0029-04

2017-05-03

陳曉杰，中共浙江省湖州市委政法委委員，市委維穩辦副主任；王文嶺，該市委政法委辦公室主任。