數據治理：提升公安機關社會治理能力的探索與實踐
——以浙江省桐鄉市公安局為例

（桐鄉市公安局，浙江 桐鄉 314599）

數據治理：提升公安機關社會治理能力的探索與實踐
——以浙江省桐鄉市公安局為例

□戴金明

（桐鄉市公安局，浙江 桐鄉 314599）

當前，隨著物聯網、云計算、移動互聯網的發展，一個以海量信息和數據挖掘為特征的大數據時代已經到來。桐鄉市公安局以大數據為牽引，堅持用數據說話，用數據管理，用數據決策，用數據創新，大膽探索數據治理新模式，切實提升公安機關社會治理的能力和水平。

數據治理；公安機關；社會治理能力；桐鄉市公安局

近年來，隨著以電子商務、社交網絡、位置服務等為代表的新型信息發布方式的不斷涌現，以及移動互聯網、物聯網、云計算等技術的興起，各種終端設備每時每刻都在記錄著人類復雜頻繁的信息行為，直接引發數據的爆炸式增長。據2016年中國互聯網絡信息中心（CNNIC）第39次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2016年12月，中國網民規模達到7.31億，相當于歐洲人口總量，互聯網普及率達到53.2%。而據國際數據公司（IDC）的《數據世界》研究統計預測，2020年以前全球數據量仍將保持每年40%-60%的高速增長，2020年全球數據總量將超過40ZB，是2010年的33倍、2008年的82倍。[1]在大數據時代，數據已成為最寶貴的財富之一。如何正確認識大數據所帶來的變革，收集、分析和利用好大數據，并有效地將它應用到社會治理機制的創新中去，亟待研究和實踐。

一、準確把握數據治理的戰略意義

如果說IT好比是21世紀企業成長和業務創新的引擎，那么數據就好比是點燃引擎的汽油。[2]數據的客觀事實經過獲取、存儲和表達后得到的結果，通常以文本、數字、圖形、聲音和視頻等表現形式存在。[3]在信息社會，信息以二進制形式被轉化為數字得以存儲和傳遞，人類生產的數據正在呈指數級增長，人類社會已進入網格化的大數據時代。而以“精簡”“精準”“智慧”為特征的數據治理將為社會治理方式的變革與創新打開局面。

（一）實現從復雜治理到精簡治理的轉變。著名大數據專家維克托·邁爾·舍恩伯格曾說：“大數據開啟了一次重大的時代轉型。就像望遠鏡讓人們能夠感受宇宙，顯微鏡讓人們能夠觀測微生物一樣，大數據正在改變我們的生活以及理解世界的方式，成為新發明和新服務的源泉，而更多的改變正蓄勢待發。”[4]從商業科技到政府、醫療、教育、經濟、人文以及社會其他各個領域的改變，必將引發社會治理的變革。據《中國信息社會發展報告2016》顯示，2016年全國信息社會指數（ISI）達到0.4523。得益于互聯網的發展，大量線上活動促成了數據的低成本生產、高速度傳遞，讓數據多“跑腿”、群眾少跑路，借助“網絡辦理，線上處理”化繁為簡，再造公共事務流程。

（二）實現從模糊治理到精準治理的轉變。近年來，以大數據、云計算為代表的信息技術已成為促進經濟社會發展的強大動力，誰率先擁有、善于利用大數據，誰就能掌握主動、贏得未來。大數據時代的到來，將徹底破除以往差不多、過得去的粗放思想，使得政府從“精細管理”到“精準治理”成為可能。大數據心理學認為，“樣本即總體”“個體即規律”“數據即行為”，更好的數據意味著更好的決策。[5]大數據的核心功能不在于擁有海量數據，而在于海量數據下，通過對數據的整理和分析，探尋數據間的相關性，從中找到隱藏在數據背后的規律性信息，并將數據的處理分析結果轉化為政策決策的依據，從而提高決策水平和公共服務效率，實現精準高效治理。

（三）實現從傳統治理到智慧治理的轉變。當前，以智能制造為代表的第四次工業革命正孕育興起，大數據、云計算、移動互聯網、物聯網等新一輪信息技術變革如火如荼。新技術往往孕育著新的重大突破。大數據是人類各種行為的顯微鏡，各種行為和社會狀態被廣泛記錄，對數據的管理和分析可以產生巨大的社會治理價值，也為政府治理能力的提高帶來了巨大機遇。通過數據收集、數據挖掘和聯機分析，將分散、模糊的小概率事件有序關聯起來，可以探尋社會矛盾發展演變的軌跡，及時發現潛在風險隱患，實現“事后處置”向“事前防控”轉變，做到超前預警、超前決策、防患于未然，從源頭上預防各類重大案事件的發生。

二、桐鄉公安推進數據治理的探索與實踐

數據治理是政府治理方式變革的必然趨勢。[6]浙江省桐鄉市公安局以大數據為牽引，堅持用數據說話，用數據管理，用數據決策，用數據創新，通過數據收集、數據挖掘和聯機分析，動態發現潛在風險隱患，維護社會治安持續穩定。

（一）獲取數據腳印，構筑云上公安。在2017年浙江省公安工作會議上，浙江省公安廳廳長徐加愛指出，“云上公安、智能防控”是第一戰略，要利用云技術，構建互聯網規模的體系，在云環境條件下實現公安工作升級。桐鄉公安圍繞“人、機、車、物、網”等元素，堅持匯聚海量數據，夯實數據治理基礎。

1.車輛數據腳印。在市區主要道路及環桐、環鎮、環小區路口布建車輛卡口1000個、車輛結構化視頻1000路，日均獲取車輛圖片4000余萬張。自主研發鷹眼車輛智能分析系統，通過對車型、紙巾盒、年檢標志等車輛外觀信息采集分析，動態發現假牌套牌、遮面等可疑行為。為在桐鄉活動的200余萬輛全國小型車輛建立車輛超級檔案，依托異常軌跡預警模型，實現以車輛管人。

2.人像數據腳印。在高鐵站、汽車客運中心、大型超市、綜合市場、景區等人流密集場所出入口，涉恐重點人員、不放心對象、前科人員等高危群體活動場所出入口以及人員復雜、案件多發的開放式小區出入口布建人臉識別點位1000個，通過特征搜索、頻率分析、布控比對，實時精確預警陌生人員、重點人員、在逃人員，實現以人像管人。

（二）搭建數據圍城，引領智能防控。2016年4月19日，習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會上指出：“信息是國家治理的重要依據，要發揮其在這個進程中的重要作用。”桐鄉公安將大數據融入立體化社會治安防控體系建設，積極探索信息化安防新模式，編織起一張無形的全天候治安防控網。

1.前端感知“不斷層”。在全市108個市級邊界道路口及鎮區主要道路布建視頻卡口等科技手段，實現連點成線、連線成片、連片成網。以桐鄉市濮院鎮為例，針對全鎮常口與暫口比例倒掛，轄區羊毛衫市場人流、車流、物流集中的情況，在環鎮道路安裝感知設備64套，在鎮區內18條道路安裝感知設備54套。2016年該鎮刑事警情數同比下降15.87%，群眾安全感同比上升4個百分點。在全市129個封閉式小區、196個開放式小區安裝“一桿四機”，配套視頻全覆蓋，打造“零發案小區”。

2.監控盯防“不眨眼”。以全面推進“雪亮工程”建設為契機，按照政府出資投建、公安管理使用的原則，加快推進社會面視頻監控體系建設規劃，推進社會視頻監控點位從零散分布向連線成片發展，保障視頻監控系統建設與城市建設同步發展。接入政府投建視頻點位7500余個，社會面自建視頻點位3000余個，動員沿街商鋪視頻向街面延伸1.7萬余路，有效發揮視頻監控的盯守防控作用，實現全市所有道路、主要街面視頻全覆蓋。

3.智慧反恐“不失漏”。依托自主研發的反恐指揮作戰平臺，實現對出入桐鄉重點人員和車輛的實時預警、實時監控、實時管控、實時布控、實時巡查、實時分析。在全市主要旅館、汽車站、高鐵站等重要部位安裝反恐臉書設備260余套，借力人像云自動識別重點關注人員人臉，實現對涉恐人員基礎排查、可疑人員軌跡搜索、特殊人員預警核查。

（三）分析數據基因，實施精準治理。數據和信息是執法工作中制定戰略和決策的基礎。大數據的核心是通過對客觀事實歷史和現狀進行科學的調查和分析，從而揭示客觀事實未來發展的趨勢和規律。研究證明，通過大數據和“冪律分布”分析，人類行為93%是可以預測的，從而使客觀事實成為“已發生的未來”。在大數據時代，可借助各種算法進行分析和建模，挖掘出各類數據背后所蘊涵的內在、必然的因果關系，科學預測發展趨勢，服務于打防管控工作。

1.數據在線，精準指揮。按照“在線”要求，自主研發電子導航，依托對講機、警務通、4G傳輸執法記錄儀等移動終端地理信息技術，實時掌握警情態勢、警力部署等信息。打破傳統既有思維，成立情指聯勤中心，將視頻會議系統、接處警視頻、110接警平臺等顯示在情指聯勤中心大屏幕，發生重大警情可直接點對點安排就近警力處置，實現精準指揮，提升快速反應能力。

2.數據預測，精準維穩。改變以往憑經驗、靠直覺、拍腦袋的決策模式和缺乏系統、科學、前瞻的分析思考，借助大數據，將數學算法運用到海量警務信息上，預測事件發生的可能性，推動警務決策機制從業務驅動向數據預測轉變，精準研判維穩形勢與發展趨勢，圓滿完成系列安保任務，成功處置串聯集訪事件和不安定涉穩事件。

3.數據分析，精準防控。樹立防控優先的理念，推行數據實時研判、每日研判、階段性研判，通過對侵財、黃賭毒等歷史案件數據分析，掌握違法犯罪的人群、區域、時間、對象等特點，預測犯罪趨勢和模式，實現工作重心從治標轉向治本、從事后應對轉向源頭治理、從打擊處理轉向預警防范。以2017年6月份為例，桐鄉全市沒有發生一起涉法涉訴信訪案件，電動車被盜案件環比下降26.8%，接報黃賭毒線索環比下降23.2%，破獲黃賭毒案件環比上升207.4%。

4.數據篩查，精準打擊。圍繞案、人、時、地、物、證、場所等基礎信息數據，通過系統核查、案件串并、軌跡分析、網上布控等途徑，快速鎖定、抓捕各類違法犯罪嫌疑人。借助數據篩查，桐鄉公安僅一個月時間就認定各類違法犯罪嫌疑人166名，抓獲119名，其中侵財性案件68名；從受理案件到認定嫌疑人員耗時下降69.5%，從認定嫌疑人員到抓獲耗時下降75.4%，傳統型案件破案率提升102.7%。

三、數據治理需要找準三個結合點

大數據時代，迫切需要我們高度重視大數據的社會治理價值，并積極運用大數據來推進社會治理的創新。從目前情況看，公安機關提升數據治理能力需要找準三個結合點。

（一）戰略與戰術的結合點。早在1919年，胡適先生就寫過一篇《差不多先生傳》，描寫的是國人無處不在的不求甚解、不愛較真、模糊事實的差不多態度。如果不注重收集數據，積累數據，研究數據，工作憑慣性，憑經驗甚至憑直覺，拍腦袋決策的結果必然是預警不靈、防范不嚴、打擊不力。在信息化時代，得數據者得天下。要堅持培育以尊重事實、推崇理性、強調精確、注重細節為主要特征的“數據文化”，克服“四多四少”的現象，即靜態信息多，動態信息少；事后信息多，預警信息少；單一信息多，綜合信息少；表象信息多，深層信息少。在戰略層面，要制定數據研究和發展若干規劃，明確一個時期內數據治理的根本要求、發展方向、重點任務和基本遵循，把好方向，抓住關鍵。要建立健全數據人才隊伍保障機制，內挖潛力，外尋合力，加快培養既懂業務又懂技術的復合型數據規劃師、分析師、管理師，提高公安機關科研攻關、自主研發的能力。在戰術層面，要堅持問題導向、需求導向、實戰導向，圍繞當前警務實戰工作需求，通過數據分析查找突出問題，按照“什么環節最薄弱就先著手抓，什么問題最突出就先解決”的原則，找準工作切入點，以“應需應變”的發展理念做到因勢而謀，應勢而動，順勢而為。

（二）頂層與基層的結合點。黨的十八屆三中全會提出，要把加強頂層設計和摸著石頭過河相結合。所謂頂層設計，就是明方向，按照“統一標準、統一規劃、統一建設、統一推進”的原則，遵循“任務書”和“路線圖”。所謂摸著石頭過河，就是探索試點，尊重基層首創。在頂層設計框架下，鼓勵基層大膽探索創新，通過“自下而上”的調查研究，采納基層一線意見建議，推動“一枝獨秀”變為“春色滿園”。不謀全局者，不足以謀一域；不謀萬世者，不足以謀一時。數據治理是一場深刻的改革，要提高改革決策的科學性、連續性和可行性，就離不開統籌謀劃，在戰略思考的基礎上進行頂層設計。要推動建立和完善政府部門間信息資源的交互轉換，建立跨部門數據共享長效機制，打破數據壁壘、盤活信息資源，形成“數據庫”“資源包”。同時，借力外腦創新，研發貼近實戰、服務基層的數據應用模型，真正讓數據跑起來，系統轉起來。當然，強調頂層設計，決不是否定基層創新的重要性。改革開放近40年來的循序漸進，讓中國得到了平穩長足的發展，取得了舉世公認的偉大成就，這是典型的摸著石頭過河。作為縣級公安機關，要適應大數據時代的發展大勢，在完成“規定動作”的基礎上，不斷創新“自選動作”，科學謀劃“備選動作”。桐鄉公安高標準建成“云計算中心”，并基于2000余億條數據支撐，自主研發魔方實戰平臺，擁有云查詢、云采集、云淘寶、云管控、云作戰等實戰單元，實現桐鄉公安信息流、業務流、管理流的“三流融合”。

（三）業務與服務的結合點。實踐證明，大數據將成為公安戰斗力生成的核心要素，誰掌握了公安信息優勢，誰就掌握了治安管理主動權。作為縣級公安機關，要緊扣“云上公安、智能防控”第一戰略，將大數據作為貫徹公安業務的基礎性、全局性和戰略性工作，不斷提升社會治理能力和水平。通過獲取數據、分析數據和應用數據，準確把握案件的發生規律、事態的發展趨勢。桐鄉公安通過大數據分析，發現全市60%的案件屬于流竄作案，60%的交通死亡事故與電瓶車有關，60%的火災事故由電器引起，由此落實刑偵、交警、消防等業務警種采取針對性整改措施。當然，公安工作更是群眾工作，只有獲得人民群眾的廣泛支持，公安工作才能不斷煥發生命力。推進數據治理，更多的是要把滿足人民群眾的需求作為出發點和落腳點，把人民群眾的利益作為第一考慮，把人民群眾的滿意作為第一追求，把人民群眾的意愿作為第一要素，以數據治理回應群眾新要求和新期待。桐鄉公安以“最多跑一次”行政服務機制的改革為契機，創新推出“電子居住證”項目，通過掃描二維碼完成個人信息填寫、上傳身份信息和租房合同信息等步驟，經審核后發放電子居住證，將以往辦證時間由15個工作日縮短至幾分鐘。依托門戶網站、官方微信公眾號等互聯網載體，全面推行預約辦證服務，變“群眾跑部門”為“信息跑系統”，真正實現“人在路上走”向“事在網上辦”的轉變。

[1]Dan Vesset，AshishNadkarni，etal.World Wide Big Data Technology and Services 2012-2016 Forecast[R].International Data Corporation，2012.

[2]張紹華，潘蓉，宗宇偉.大數據治理與服務[M].上海科學技術出版社，2016.

[3]DAMA International.The DAMA Guide to the Data Management Body of Knowledge 1stEdition[M].USA:Technice Publications，2009.

[4]維克托·邁爾·社恩伯格.大數據時代——生活、工作與思維的大變革[M].盛楊燕，周濤，譯.杭州:浙江人民出版社，2012.

[5]陳琳.精簡、精準與智慧 政府數據治理的三個重要內涵[J].國家治理（周刊），2016（27）.

[6]同[5].

D631

A

1674-3040（2017）06-0019-04

2017-10-08

戴金明，中共桐鄉市委常委、市公安局局長。

劉 鵬）