推進軍隊領導管理模式和運行機制法治化的思考

歐建平

推進軍隊領導管理模式和運行機制法治化的思考

歐建平

推進國防和軍隊法治化，實質是推進軍隊領導管理模式和運行機制的法治化，關鍵在于轉變治軍思路，由“權力主導”向“規則主導”轉變；堅持權責統一，構建科學的管理體制；堅持嚴格、透明運行權力，強化法治意識、責任追究，嚴懲違法行為。

領導管理模式；運行機制；法治化建設

法治化是國家現代化的重要標志，也是軍隊現代化的重要標志。黨的十八屆四中全會明確指出，實現黨在新形勢下的強軍目標，必須“構建完善的中國特色軍事法治體系，提高國防和軍隊建設法治化水平”。法治化是依法治軍的治理行動，是一個需要付出長期努力的過程。國防和軍隊的法治化，首先是領導管理模式和運行機制的法治化。從軍事活動的治理規律上看，推進法治化，核心是轉變治軍方式、基礎是架構科學體制、關鍵是規范運行機制、要害是強化依法執行。

一、轉變治軍方式

習近平主席把依法治軍、從嚴治軍作為新形勢下的治軍方略，其實質就是使我軍的治軍方式有一個徹底的、革命性的變化。實現強軍目標，建設一支聽黨指揮、能打勝仗、作風優良的人民軍隊，必須堅決摒棄陳腐、落后的治軍舊習，在治軍方式上逐步實現由“權力主導型”向“規則主導型”轉變。

“權力主導型”的治軍方式，有利于權力集中，樹立領導者的權威。但所帶來的最大問題是權大于法、令大于法，各種資源的配置使用由權力決定、為權力服務、隨權力流動。軍隊領導管理習慣于“一個將軍一個令”，一些權力集中的領域易出現權錢交易、以權謀私、貪污腐敗等現象。“規則主導型”的治軍方式，則是在人類工業化轉型不斷加快的歷史進程中構建起來的。馬克斯·韋伯認為：“這種權力結構相比傳統組織，能夠成功地從解決職位上的事務中，排除愛、憎和一切純粹的、從根據上說一切非理性的權力運行方式如果是鐵籠的話，鐵條。”①“規則主導型”治軍方式的基本特征就是法大于權、法治于軍。在法治軍隊里，指揮員依法施令，部隊依法行動，官兵依法履職，沒有不受制約的權力。然而，由“權力主導”向“規則主導”轉型決非易事。一個組織由“創建”到“成功”固然不易，但由“成功”到“常治”則更為不易。由“權力主導”向“規則主導”轉型不是一個自然而然的事情，而是一場深刻的革命。沒有觀念的徹底更新、沒有思想的徹底解放、沒有法治原則和法治精神的確立，依法治軍的方式就不可能真正的確立起來。

二、關于架構科學體制

習近平主席深刻指出：“軍隊領導管理體制和聯合作戰指揮體制，是軍隊管理和作戰的‘中樞神經’，在軍隊組織體制中處于主導地位”②。領導管理體制決定組織功能、決定領導管理方式；先進的領導管理體制，必然滋養和形成先進的領導管理方式。新的歷史條件下，領導管理體制作為軍事活動的核心樞紐和基本載體，其法治化水平直接影響國防和軍隊現代化的進程。推進和實現領導管理體制的法治化必須按照法治原則來架構科學的領導管理體制。

一是堅持職權法定。各級領導機關和部門的職能職都要用法律法規明確下來，依法配置和賦予權力。無論是體制編制調整，還是執行重大軍事任務，都必須堅持先授權、后用權，先動法、后動權。

二是堅持權責統一。領導管理學認為，權責統一是指領導管理者所擁有的權力與其所承擔責任應該是對等的。權大責小，容易造成大包大攬、不堪負重，甚至權力濫用；權小責大，容易造成謹小慎微、無權處置、不敢負責，矛盾問題層層上交。權責不統一的另一大弊端是無法追責，“板子”很難打到具體人身上。因此，在明確各級領導機關和部門職權的同時，要明確相應責任，做到權責對等、權責一致，有權必有責、權責相統一。

三是堅持職能明晰。從橫向上看，機關、部門權力界限不清或職能交叉，必然會出現多頭管理、推諉扯皮，以及工作“掛空檔”和打亂仗等問題，從而影響領導管理的軍事運行效率。從縱向上看，上下級的職能不清，權力的垂直運行關系不順，各個層級的積極性就很難得到充分發揮。解決這些問題一個重要原則，就是要清晰界定機關、部門的職權界限，使各個層級各個部門的職能效應得到恰如其分的釋放和發揮。

四是堅持權力制約。歷史的經驗表明，不受制約的權力，不但危害社會，而且也會動搖當權者所擁有的權力。在科學構建軍隊領導管理體制的過程中，必須按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，合理設置黨委、首長、機關、部門職權；對權力集中的部門和崗位，要實行分事行權、分崗設權、分級受權，形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力結構。

三、規范運行機制

運行機制是指引導和制約決策及其領導管理活動的運行方式和相應制度。運行機制不完善或不夠規范，整個組織就會很難發揮應有的功效。軍隊領導管理模式的法治化要有清晰的領導管理活動的程序、方法、規則、標準、要求等運行機制問題，最大限度地減少人為因素的影響。

一是嚴格運行程序。領導管理模式的法治化，應當是規范的、嚴格的，按照標準化、流程化、精細化要求，明確權力運行的標準、步驟、時限和方法。如果領導管理活動嚴格按程序辦事，那些所謂的“帶病提拔”、“中飽私囊”、“干預司法”等違規操作，就一定難有施展空間，更不可能隨心所欲、恣意妄為。

二是堵塞運行漏洞。權力的運行為什么會出現這樣那樣問題，很關鍵的一點是相應的法規制度不完善、不細致、不明確，漏洞太多，自由裁量的空間太大。“牛欄關貓”縫隙很大，貓就可以來去自如。因此，應像習主席在中央政治局會議上關于改進工作作風、密切聯系群眾的講話中要求的那樣，“定規矩，就要落實一些已經有明確規范的事情，就要約束一些不合規范的事情，就要規范一些沒有規范的事情”，把規范權力運行的籠子編實扎牢。

三是透明運行權力。分析一些腐敗分子為什么能夠濫用杈力，除了他們自身的原因之外，從規則和程序的角度看，就是權力沒有在陽光下運行。因此，必須通過完善黨內情況通報和重大決策征求意見等制度，推進黨務公開創新政治民主、軍事民主、經濟民主以及其他民主的實現形式，發揮官兵主體作用，實行基層敏感事務透明公開等措施辦法，讓權力的運行更加規范，讓那些“雙面人”無法“暗箱操作”和任性伸“黑手”。

四、強化依法執行

領導管理模式和運行機制的法治化，要著力解決以領導意志代替條令法規，以個人利害代替制度原則，以人情關系代替政策紀律，以及選擇性執法、運動式執法、變通式執法、趨利式執法等問題。因此，至少有三個方面的工作需要進一步加強。

一是強化法治信仰。習近平主席深刻指出：“法治是治國理政的基本方式”③，各級領導機關和領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力。不信法律信權力、不信制度信金錢，規則意識坍塌是領導干部守不住底線的最直接原因。要通過法治信仰的確立，使領導干部自覺把法治作為一種思維方式和工作方式，養成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的行為習慣。

二是強化責任追究。要建立健全責任追究機制，完善監督體系，形成有權必有責、用權受監督、違法必追究的責任追究機制。

三是嚴懲違法行為。全黨全軍打虎拍蠅的經驗告訴我們，敢于向違法違紀的人和事亮劍開刀，敢于較真碰硬，才能維護法規制度的尊嚴和權威。要明晰違法條文，按照有案共立的原則來描紅違法底線，昭告違法代價，對領導干部形成不敢違法、不能違法、不想違法的強大心理約束和良好法治生態。

①〔德〕馬克斯·韋伯：《經濟與社會》（下卷），林榮遠譯，商務印書館1998年版，第298頁。

②《習主席國防和軍隊建設重要論述讀本》，解放軍出版社2014年版，第112頁。

③《習近平：法治是治國理政的基本方式》，新華網，2014年8月11日，http://news.xinhuanet.com/ politics/2014-08/11/c_1112026904.htm。

（本文作者：國防大學軍隊建設研究所所長，中國領導科學研究會副秘書長）

責任編輯：王鵬凱