關于《中華人民共和國中醫藥法（草案）》的商榷

吳穎雄，田侃

南京中醫藥大學，江蘇 南京 210023

專題論壇

關于《中華人民共和國中醫藥法（草案）》的商榷

吳穎雄，田侃

南京中醫藥大學，江蘇 南京 210023

《中華人民共和國中醫藥法（草案）》的公布表明中醫藥立法工作取得了實質性的進展。但縱觀該草案全文，中西醫結合、中醫診所設置，以及中醫藥人才培養、臨方炮制中藥飲片、醫療機構配置中藥制劑等問題仍值得商榷，需進一步完善。

中醫藥法；中醫師；中藥

2015年12月，全國人大常委會公布《中華人民共和國中醫藥法（草案）》（以下簡稱《草案》）并向社會征求意見?！恫莅浮饭舶苏滤氖鶙l，內容涉及中醫藥服務、中藥發展、人才培養，以及繼承創新與文化傳播等，與2014年7月國務院公布的《中華人民共和國中醫藥法（征求意見稿）》（簡稱《征求意見稿》）相比有較大變化，既有突破性的亮點，也有明顯不足，須進一步完善。

1 關于中西醫結合

中醫藥界對“中西醫結合”問題的爭論至今尚未平息。無論是《征求意見稿》還是《草案》都明確提出“中西醫結合”，如《草案》第三條規定“鼓勵中醫西醫相互學習，促進中西醫結合”，第二十三條規定“鼓勵開展高層次的中西醫結合教育”。但筆者認為，《草案》有關“中西醫結合”的條款應當刪除。首先，“繼承和弘揚中醫藥”是《草案》立法目之一，其本質是要求中醫醫療人員應當使用中醫理論、思維、方法及純中藥治療疾病，而不是西醫診療思維和治療手段。從當前醫療實踐情況看，相當一部分中西醫結合類醫療人員只是借“中西醫結合”之名行西醫診療之實，甚至連望、聞、問、切都存有問題。這樣的“中西醫結合”不是弘揚中醫藥，而是弱化中醫藥。其次，“鼓勵開展高層次的中西醫結合教育”同樣不利于繼承和弘揚中醫藥。當前，我國高等中醫藥院校普遍設置了中西醫臨床醫學專業，培養高層次中西醫結合人才。但實際情況是中西醫臨床醫學專業培養出了大量中西皆可、中醫不精的人才，中西醫結合變成了“中西醫湊合”，且因學生入學后先學習西醫基礎知識，還可能導致臨床診療思維混亂，影響中醫臨床水平。最后，“中西醫結合”在學術上仍有爭議，而《草案》以法律形式將有爭議的學術問題一錘定音亦有不妥。因此，《草案》宜刪除有關“中西醫結合”條款。當然，中醫藥學是一個開放的理論體系，反對“中西醫結合”入法并不意味著反對中西醫互相學習，中西醫也不是對立存在的，兩者仍可以相互借鑒，促進中西醫并重。

2 關于中醫醫療人員執業管理

根據《中華人民共和國執業醫師法》規定，中醫醫療人員必須取得醫師資格并經注冊后方可從事中醫醫療活動。但是，中醫藥領域除了接受院校教育取得中醫醫師資格的醫療人員外，還存在大量通過師承、家傳等傳統教育方式學習中醫藥且能提供安全、有效中醫藥服務的人員。因此，《征求意見稿》對中醫醫療人員實行分類管理，將中醫醫療人員分為中醫醫師和傳統中醫師。但此規定引起了非常大的爭議，其爭議點在于傳統中醫師執業過程中可能會給患者帶來不可控的安全風險?？赡苷腔谏鲜鲈颍恫莅浮穼ο嚓P條款做了修正，規定“以師承方式學習中醫或者經多年實踐醫術確有專長的人員，經省、自治區、直轄市人民政府中醫藥主管部門組織實踐技能及效果考核合格后即可取得中醫醫師資格”。此條款看似是回應《征求意見稿》中關于傳統中醫師的爭議，但其實施后可能會帶來更大的安全風險。因為《征求意見稿》明確規定傳統中醫師僅從事傳統中醫藥服務，對傳統中醫師的執業權限（如診療方式、處方權限等）嚴格限制，而《草案》對師承方式學習中醫或經多年實踐醫術確有專長的人員取得執業資格后的執業權限并未限制，也就意味著只要師承或確有專長人員取得醫師執業資格，其執業權限就與經院校教育取得醫師執業資格的中醫醫師相同。上述兩種制度設計相比較，傳統中醫師制度設計所帶來的風險相對較小，畢竟其執業權限受到限制。因此，《草案》可以延續《征求意見稿》關于“傳統中醫師”的立法思路，但應當慎重考慮其準入條件。

3 關于舉辦中醫診所

根據診所類別的不同，診所大體上可分為西醫診所和中醫診所兩類?！恫莅浮返诰艞l規定：“舉辦中醫診所的，將診所的名稱、地址、診療范圍、人員配備情況等報所在地縣級人民政府中醫藥主管部門備案后即可開展執業活動?！奔丛O置中醫診所只需備案，而設置西醫診所需按照原有規定進行審批以獲得許可，這就建立了兩種不同的診所設置標準，必然會引起公眾對該制度設計的公正性的質疑。其實，關于中醫診所的制度設計仍可遵循《征求意見稿》的立法思路，但應略作調整：①將中醫診所分為一般中醫診所和傳統中醫診所；②一般中醫診所的設置按照現行制度予以審批，但為降低醫療風險，設置傳統中醫診所不宜實行備案制，而應當采用許可制，降低傳統中醫診所準入門檻，并明確傳統中醫診所只能提供傳統中醫藥服務。

4 關于中醫藥人才培養

中醫藥教育對中醫藥傳承和創新至關重要，甚至是中醫藥興衰成敗的關鍵。因此，《草案》第四章的章名為“人才培養”，章下所有條款均與中醫藥教育相關。結合目前中醫藥教育實踐中存在的突出問題，本章相關內容較為完善。如第二十四條規定：“中醫藥教育應當遵循中醫藥人才成長規律，以中醫藥內容為主，體現中醫藥文化特色，注重中醫藥經典理論和中醫藥臨床實踐、現代教育方式和傳統教育方式相結合?！蹦壳?，中醫專業學生除學習中醫類課程外，還需修習大量西醫類課程。以南京中醫藥大學為例，2011年該校中醫課時總數為1206課時，西醫課時總數為882課時，中醫課時數占總課時數57.76%，西醫課時數占總課時數42.24%[1]。這未必符合“以中醫藥內容為主”的標準。1977年，黨中央遵照毛主席的指示，高等醫藥院校要培養出又紅又專、身體健康的中醫師，中西醫的比例在原則上達到7∶3[1]。這可以給我們評判“以中醫藥內容為主”提供參考。從目前實際情況來看，類似的課程設置也使中醫專業學生耗費大量時間學習與中醫不甚相關的西醫類課程，最終導致“中醫不精、西醫不通”，這與上文述及的中西醫結合問題是通病。原衛生部部長崔月犁也認為中醫院校培養出來的學生只能達到“兩個中?！钡乃?，即中醫是中專水平，西醫也是中專水平[2]。

另外，多數中醫藥院校的西醫課程與中醫課程同步開設。由于西醫理論比較直觀、清晰，易于接受，中醫理論相對抽象、模糊，難以理解，從而導致部分學生以西醫眼光審視中醫，對其科學性和價值持懷疑態度，甚至批判態度。因此，《草案》在規定中醫藥教育以中醫藥內容為主的基礎上，應當明確以西醫藥內容為輔，設定中西醫課程比例，該比例應當體現“以中醫藥內容為主”的原則，并要求中醫藥院校必須先開設中醫藥類課程以培養學生中醫思維。

5 關于中藥發展

5.1 臨方炮制

臨方炮制中藥飲片對臨床辨證施治和發揮中醫藥特色具有重要意義?！恫莅浮返诙畻l第一款規定：“對市場上沒有供應的中藥飲片，醫療機構可以根據本醫療機構醫師處方的需要，在本醫療機構內炮制、使用。醫療機構對其炮制的中藥飲片的質量負責。醫療機構炮制中藥飲片，應當向所在地縣級人民政府藥品監督管理部門備案。”總體而言，《草案》對醫療機構臨方炮制中藥飲片行為予以規制具有積極意義，但其條款設計仍值得商榷。第一，《草案》規定，提出臨方炮制中藥飲片要求的主體是醫療機構醫師，但并未明確醫師的類別、年資等。因此，《草案》應當明確只有取得醫師執業資格的中醫師并具有一定從業年限才能提出臨方炮制中藥飲片的要求。第二，臨方炮制中藥飲片只需向縣級藥品監督管理部門備案亦須慎重。臨方炮制中藥飲片本質上是藥品生產行為，而從事藥品生產須經省級藥品監督管理部門許可。從維護藥品監管的統一性和權威性方面看，從事臨方炮制中藥飲片也應當由省級藥品監督管理部門許可。但是，臨方炮制中藥飲片畢竟與其他藥品（化學藥、生物藥等）生產有較大的差別，風險性也明顯低于其他藥品生產，因此可降低其準入門檻，簡化審批許可程序。

5.2 醫療機構配制中藥制劑

《草案》第二十二條是關于醫療機構配制中藥制劑的規定。根據該條規定，醫療機構配制中藥制劑向省級藥品監督管理部門備案即可。雖然近些年來“中藥制劑遇到了前所未有的‘難以逾越的鴻溝’，呈現出老制劑品種驟減且特色缺失、新制劑研制基本停止的態勢”，其法律制度方面的主要原因是“醫療機構在參與中藥制劑申報、注冊、配制和監督的過程中被等同西藥標準來衡量，監管方式也逐漸向GMP模式靠攏，其中不符合要求的制劑室不得不被淘汰”[3]。但這不足以支撐對醫療機構配制中藥制劑實行備案制，且實行備案制還可能造成一系列問題。第一，《中華人民共和國藥品管理法》（簡稱《藥品管理法》）規定醫療機構配制制劑須經省級衛生行政部門審核同意，并經省級藥品監督管理部門批準，那么《草案》頒布實施后將與《藥品管理法》產生沖突，人為地給藥品監管實踐帶來麻煩。第二，醫療機構配制中藥制劑實行備案制，醫療機構配制其他制劑仍需審批許可，對同一性質的藥品生產行為采用不同的監管方式也會引發公正性質疑。因此，對醫療機構配制中藥制劑仍應實行許可制，以與《藥品管理法》相統一，但考慮到醫療機構中藥制劑的特殊性，應降低中藥制劑配制的準入門檻，以體現中醫藥特色。

6 結語

《草案》的公布表明中醫藥立法又向前邁出實質性的一步。但是，《草案》中某些具有爭議性的問題依然值得商榷，需進一步完善，以便該法案的頒布實施能更好繼承和弘揚中醫藥，保障和促進中醫藥事業的發展。

[1] 田靜.中醫何以西醫化[D].南京：南京大學,2013.

[2] 劉博智,楊國營.中醫教育如何打通“任督二脈”[N].中國教育報, 2014-11-13(5).

[3] 王階,喬夕瑤,林飛.醫療機構中藥制劑現狀研究及發展對策[J].中國中藥雜志,2015,40(21)：4117-4121.

Discussion on the Draft of Chinese Medicine Act

WU Ying-xiong, TIAN Kan (Nanjing University of

Chinese Medicine, Nanjing 210023, China)

Publishment of the draft of Chinese Medicine Act shows that the legislative work for TCM has achieved substantial progress. But after careful analysis on the legislative bills, there are some controversial questions, such as integration of traditional Chinese and western medicine, the setting of Chinese medicine clinics, Chinese medicine personnel training, the prescription-based processing Chinese medicine decoction pieces and dispensing Chinese materiamedica preparations by medical institutions. These all need to be further perfected.

Chinese Medicine Act; TCM physician; Chinese materia medica

10.3969/j.issn.1005-5304.2017.01.002

R2-05

A

1005-5304(2017)01-0005-03

2016-02-25）

（

2016-09-07；編輯：梅智勝）

國家中醫藥管理局中醫藥政策研究項目（ZYYP-2015[6-5]）

田侃，E-mail：tiankane@aliyun.com