經濟新常態下的易地扶貧搬遷

付曉英

“十三五”規劃中要實施易地搬遷扶貧的人口規模接近1000萬，如何讓這部分人群通過搬遷的方式脫貧是最核心的問題。

1000萬人的扶貧搬遷

三聯生活周刊：“十三五”規劃中，要實施易地搬遷扶貧的人口規模接近1000萬，這在我國目前的貧困人口中占多大比例？

汪三貴：我國對貧困人口的定義是年人均消費支出低于2855塊錢，按照這個標準，國家統計局去年底統計的貧困人口數字是5575萬，其中易地搬遷扶貧的占五分之一。要通過易地搬遷扶貧的群體主要分布在中西部地區，西南和西北地區最多。一般來說，這部分人群所處的地理位置比較偏遠、居住相對分散，比如交通、飲水、醫療、教育等基礎設施和公共服務水平比較低，生產生活不便利，如果單獨給分散居住的幾戶人家修路、建學校，成本會非常高;還有的地區生態環境脆弱、地質災害多發。根據各地情況，搬遷分為不同類型，有的是整體的一個自然村都要搬，有的可能只是村子里分布比較偏遠、分散的幾戶人相對集中到一起，這樣一來，生產生活條件更容易得到改善。

三聯生活周刊：要完成將近1000萬人的易地搬遷，需要的資金規模和構成是怎樣的？

汪三貴：政府一共籌集了6000億元，其中有一部分是專項財政資金，有3000億元是農業發展銀行和國開行的貸款，還有很少一部分是農戶自籌，大約200多億元。平均每個人需要的搬遷成本是6萬元。我們前年在中西部五個省對已經搬遷的家庭做了成本估算，一戶人家搬遷的平均成本是20萬元，這里面包含宅基地、水電路等基礎設施等，公共服務的成本要占差不多一小半，最主要的成本是房子。

三聯生活周刊：對于遷入地的選擇要考慮哪些因素？會不會與遷入地發生資源、宗教、文化上的沖突。

汪三貴：這樣的情況現在很少了，以前有過。現在的搬遷大部分是城鎮化遷移和本村內相對集中，真正大規模搬到外村的很少，它不像修水庫等工程搬遷，這種扶貧移民搬遷很少會有組織、大規模地進行跨區域人口遷移。

三聯生活周刊：如果因為生態問題搬遷，人口搬出來以后，原來的居住地如何處理？

汪三貴：部分地區是讓它自然恢復生態，或者是把原來的耕地、宅基地復墾。但是由分散到相對集中的這種搬遷，原來的很多耕地還在繼續使用。扶貧搬遷跟生態搬遷不完全是一個概念，生態搬遷有可能完全是為了恢復生態，而扶貧搬遷要么生態很差，要么就是為了解決發展問題，比如位置太偏遠、享受不到公共服務等。

我們一般把易地搬遷人群分為生存困難和發展困難兩類。地質災害、位置太偏遠、缺水等都歸為生存性搬遷，而發展性搬遷主要是為了追求更好的發展條件，比如說沒有學校、診所等，基本發展條件比較差，而不是說在當地無法繼續生存。我們在這五年之內規劃的1000萬易地搬遷扶貧人口里，大概有一半人既面臨生存性問題，又面臨發展性約束。大約不到5%的搬遷戶只面臨生存困難，將近38%的搬遷戶只面臨發展困難。其中，湖南、四川、貴州、云南面臨生存和發展雙重約束的搬遷戶的比重較高，湖北和陜西面臨純發展型約束的搬遷的比重較高。

2016年2月7日除夕，重慶市黔江區太極鄉石槽村“貧困戶”徐超廷一家在新居吃團圓飯，歡度脫貧后的第一個春節

安置與脫貧

三聯生活周刊：這么大規模的人口搬遷出去，如何來安置他們？

汪三貴：現在有多種搬遷方式，有直接搬到城鎮里的，還有比較分散的農戶就近安置、建中心村，這樣能相對低成本地解決住房、交通、醫療、教育服務等問題，還有的是自己找新的搬遷地，但這種比例很小。

前期的調研，我們遇到一些因為地質災害搬遷到公路邊居住的，生活條件改善很多，他們也比較滿意。也遇到一些搬遷到城鎮里，但周圍沒有產業，沒法就業，這種搬遷帶來的問題就比較大。搬遷必須考慮當地的產業發展和就業條件，我反對盲目的城市化搬遷，因為很多農戶沒有技能在城鎮里就業，城鎮里也沒有足夠多資源可以提供給他們，所以還是要按照各地的實際情況選擇搬遷方式和安置方式。

三聯生活周刊：農民的搬遷意愿怎么樣？一般來講，在生存環境相對惡劣的地方，有能力搬遷的人應該很早就搬走了，剩下的人能負擔起搬遷的成本嗎？像“搬富不搬窮”這種情況以前也經常發生。

汪三貴：現在搬遷是強調自愿的，但是有地質災害的地方必須搬。我們在不同地區調研了2000多戶，其中超過92%的人是愿意搬遷的，農戶說得很實在，不搬怎么辦？不可能因為分散的幾戶就花幾百萬去修路、建學校，如果把分散的幾戶集中起來，比如原來有十幾個小村落，現在可能相對集中成四五個，盡量靠近土地等生產資源，下一步再重點建設村內道路、田間的生產道路，形成配套。綜合考慮到這些，總體來講，絕大多數人是愿意搬的。

從搬遷戶自己的選擇來看，搬遷的第一原因為太偏遠，占比為44.08%，第二原因為生存環境差，占比為22.73%，第三原因為住房條件差，占比為11.30%。各省的搬遷原因不盡相同，其中貴州、云南搬遷的原因除生存環境差、太偏遠以外，災害頻發也是一個重要原因;甘肅搬遷的一個重要原因是缺水。

我們在調研過程中發現，的確有超過一半的搬遷戶認為缺錢是搬遷面臨的最大困難，但這主要是因為我們的調研對象全部被列入搬遷對象范圍，但尚未實施搬遷，加上易地扶貧搬遷政策宣傳不到位，多數待搬遷戶不了解搬遷補助政策。第二和第三位的擔心是搬遷后收入來源沒有保障以及搬遷后無地可種，還有的擔心耕地太遠，生產不便。平均來看，建檔立卡搬遷戶愿意拿出1.3158萬元自付資金用于搬遷，愿意借1.6907萬元來用于搬遷。2015年底所有調查戶的平均負債為1.1028萬元。以前，“搬富不搬窮”是很普遍的問題，比如，搬遷一戶的成本是20萬元，過去國家通過各種補貼承擔了一半的成本，剩下的10萬元是要搬遷戶自籌的，真正的窮人怎么可能拿得出10萬塊錢來搬遷？所以當時很多人搬不起。我們前年到陜南的一些地區調研，他們也說愿意搬，但確實搬不起。

去年出臺新的搬遷政策解決了資金問題，基本不會再出現“搬富不搬窮”的狀況，國家也強調不能給要搬遷的貧困戶增加大量債務，所以，貧困戶自己需要出的錢很少，而現在最主要的問題是怎么搬？搬出去以后能不能穩得住？搬出去以后他的生活是不是會真正改善？這是核心問題。

三聯生活周刊：貧窮的問題如何通過易地搬遷的方式解決？以前經常會發生這樣的狀況，比如給貧困戶家里發幾只羊，想扶持農戶養殖，結果農戶卻把羊拿去賣了，又回到過去的窘境里。

汪三貴：一些地方扶貧的確有這種問題。產業扶貧是最難的，貧困人口缺能力、缺技術、缺賺錢觀念，以往還缺資金，現在資金不是主要問題，但其他的核心問題依然難以解決。當然，一小部分貧困戶可以搞一些小產業，但大多數貧困戶很難做到。

2015年1月13日，四川省華鎣市陽和鎮的易地扶貧搬遷戶遷入偏巖子新村，在新居門口享受溫暖的冬日陽光

現在跟過去不一樣，二三十年前，很多貧困戶連吃飯的問題都沒解決，當時的產業扶貧發點種子、搞點化肥，農戶自己生產的糧食能夠多吃一點，這就算扶貧了。但現在已經是商品生產，貧困戶很難參與市場競爭。目前，各個地方都要創新扶貧機制，讓貧困戶能夠加入到現代產業鏈里來，而這個產業鏈是由現代化的公司、專業合作社和大戶主導的，這些人能力更強。要讓他們把貧困戶組織起來，窮人只做他們能做的事情，比如只負責按照技術要求生產，市場、技術等他們做不了的事情由經營主體來做，相當于把原本的小農經濟模式打破了，把他們納入到工業化和產業化的體系里。比如，貴州很多地方在開展鄉村旅游作為扶貧產業，但是越貧困的家庭越搞不了鄉村旅游，因為居住條件差、經營能力也有限。現在很多地方都在探索，我們到貴州、重慶看到的鄉村旅游創造了各種不同的模式。地方政府怎么把窮人納入到旅游發展里、讓他們也能受益呢？這里面有多種途徑，比如把3萬塊的財政扶貧資金轉給旅游山莊，讓旅游山莊拿這個錢經營，然后給貧困戶分紅，但分紅也有問題，不干活、純分紅相當于養懶漢，所以地方政府又把這3萬塊錢的分紅分成兩半，鼓勵貧困戶參與生產，因為旅游山莊需要各種農產品，所以組織貧困戶成立合作社，生產出來的土雞、西瓜、甜玉米，各種蔬菜等全都交到山莊，交易量越大，收益和分紅就越多。此外，旅游山莊夏季特別忙，貧困家庭的勞動力可以在山莊里短期就業，幾個月就能掙好幾千塊錢，我們把這稱為利益聯結機制，把貧困戶跟有能力的經濟實體有效連接起來，形成共贏的局面。

產業扶貧相對比較復雜，但這是根本性的解決之策，貧困家庭能不能建立穩定的產業或者有穩定的就業很關鍵，否則，他的脫貧是不可持續的，政策一撤可能又返貧了。

新常態下的扶貧政策

三聯生活周刊：易地搬遷扶貧是從什么時候開始的？我國的扶貧政策經歷了哪些階段？發生了哪些變化？

汪三貴：易地搬遷從上世紀80年代就開始了，最早是在西北地區，到90年代時，國家發改委主持生態移民搬遷，總體來說規模相對較小。這次“十三五”的搬遷規模比前幾十年的總規模還大。

過去幾十年，我們的扶貧不到人、不到戶，當時主要以區域為對象，包括縣、村莊、片區，是針對貧困地區的，而不是針對具體的貧困戶。2013年提出“精準扶貧”，除了貧困縣、貧困村以外，扶貧重點要針對到戶，要把全國真正的貧困人口識別出來，建檔立卡，這是最大的改進。這個工作很困難，因為是在最窮、最落后的地方開展工作，人的能力、素質都比較低，這么復雜細致的工作免不了會出現各種各樣的偏差，但是首先要把這個系統建立起來。盡管這中間有一些問題，比如識別出來的一部分人并不是很貧困，而還有一部分貧困人口沒有識別出來，去年、前年都暴露過這個問題，但是這個過程在不斷調整改進，幾百萬不合格的清理出去，又加進幾百萬真正的貧困人口。但是，即使調整到現在，也不可能做到100%準確。基層的情況也很復雜，標準也是比較模糊的，我們盡管有一條2855元的貧困線，但是在農村，你哪能知道這一家到底收入多少、消費多少？很難找到準確的數字，只能是地方政府根據中央要求的“兩不愁、三保障”標準來估計，準確率雖然達不到100%，但至少也達到了百分之七八十，同時還在不斷調整、評估、檢查，這也是很大的成就。

識別出來以后，怎么解決這些人的貧困問題呢？第一是產業發展，依靠產業發展富裕一批;還可以幫助有一部分人在本地或東部地區就業;還有健康扶貧和教育扶貧，因為從長遠來看，貧困某種程度是代際傳遞的，上一代貧困，下一代也貧困，不僅是觀念，還有健康狀況和教育程度。從今年開始，所有建檔立卡的貧困家庭的孩子都可以免費上高中。而全國建檔立卡數據顯示，大概44%的貧困家庭與疾病有關，這個比例是相當高的，對于貧困人口，現在需要從懷孕就開始干預，關注健康狀況和兒童早期發展，需要從孩子開始，通過營養、醫療等服務加強干預;另外還要讓貧困人口能看得起病，通過醫療或健康服務保證基本的勞動能力;如果是已經喪失勞動能力的貧困家庭，只能通過社會保障來解決。就是說，把貧困人口識別出來以后，要因人因戶施策，針對每一戶采取不同措施，并且經常是多個措施并舉，這就是精準扶貧的核心內容。

汪三貴

三聯生活周刊：你之前的研究提到，農業對減貧的效率是第二、三產業的四倍，這應該怎么理解？現在農業在中國的經濟結構的占比不斷下降，這是不是也會對扶貧效果產生不利影響？

汪三貴：我們進行現代化建設，肯定是第二、三產業發展更快，但是第二、三產業離窮人很遠，越現代的產業，窮人越無法參與。農業盡管發展慢，但是30多年來農業增長速度也在4.5%到5%之間，并且農業每增加一個百分點帶動貧困人口脫貧的能力是第二產業和第三產業的四倍。因為中國的貧困人口主要在農村，而且越是貧困人口，他的收入來源里農業占的比例越大，所以窮人能夠參與的產業、主要收入來源的產業當然影響更大，農業的增長差不多貢獻了一半的減貧效果。目前，農業雖然在經濟結構中的比重下降，但是農業本身還是在增長，只是第二、三產業增長速度更快，而在產業扶貧里，現在也特別強調貧困地區農業特色產業的發展，擴大規模、提高效率，讓貧困戶能夠進入到現代農業產業鏈。

三聯生活周刊：過去30年，我們減貧的效果不錯，但是現在中國進入經濟新常態，GDP增速放緩，這會對扶貧產生哪些影響？

汪三貴：按照國際標準，中國自改革開放以來減少了7億多貧困人口，確實效果不錯。但是減貧主要的原因是持續高速的經濟增長，農村的增長、農業的增長和一些勞動密集型產業對減貧起到很大作用。前些年，中國GDP增長接近10%，進入新常態以后經濟增長速度下降了差不多一半。同時，改革開放初期的收入分配非常平等，1981年，農村的基尼系數是0.21，現在差不多是0.4，增加了差不多一倍，這就意味著收入分配越來越不平等，每增加一塊錢，窮人分到的比例越來越少。經濟增長速度下降了差不多一半，收入分配又變得越來越不平等，這就導致現在經濟增長對減貧的作用越來越弱。如果還是采取以往那種方式，通過一般的經濟增長來帶動減貧，效果越來越差。所以需要更有針對性的措施，針對很難從一般經濟增長面受益的貧困戶進行幫扶，這也是精準扶貧政策出臺的一個重要背景。