“三社聯動”合作治理的困境與對策

◎ 丁輝俠 孟悄然

“三社聯動”合作治理的困境與對策

◎ 丁輝俠 孟悄然

一、引言

2013年，民政部、財政部聯合下發《關于加快推進社區社會工作服務的意見》（民發〔2013〕178號）提出“建立健全社區、社會組織和社會工作專業人才聯動服務機制”，推動以“三社聯動”為內容的社區合作治理新模式。“三社聯動”是指在社區服務領域中，社區、社會組織和社會工作者（簡稱社工）通過互聯、互動、互補，共同參與社區治理，激發社區活力和調動社會力量，以達到提高社區服務質量、實現基層政治民主和促進社會穩定發展的目的。在“三社聯動”中，社區居委會以基層群眾自治組織和基層政府“代理人”的雙重身份，在聯動過程中負責整合社區資源，組織協調社區服務事務；社會組織作為項目運作與服務提供的載體，是聯動過程中的核心力量；社會工作者作為社區服務的提供者，通過提供專業化服務改善和提高社區服務質量。自各地開展“三社聯動”實踐探索以來，在改善社區治理環境、提高服務質量、促進社區和諧方面取得了顯著的成效，但還存在一些不利于社區、社會組織和社工深入合作的因素。因此，為了更好通過“三社聯動”推動社區合作治理，本文在分析“三社聯動”中合作治理的表現和主要特征的基礎上，提出兩個亟待解決的問題：目前在“三社聯動”中，存在哪些不利于各主體合作的因素？如何促進各主體間的有效合作以走出“三社聯動”合作治理的困境？

二、“三社聯動”中合作治理的表現與特征

第一，社區治理主體多元化。在很長一段時間里，社區居委會更多地是以政府代理人的角色出現，其作為基層群眾自治組織的身份一直被忽視。同時，其它社會主體也很少參與到社區管理中來。與以居委會為單一主體的社區管理不同，社區治理強調主體來源的多樣性，重視多主體之間的相互合作、資源共享與優勢互補，鼓勵各主體之間通過平等協商與共同發展方式實現社區服務的合作共治。作為合作治理的一種形式，“三社聯動”的主要參與者是居委會、社會組織與社工，其中，社區居委會負責實現社區自治、發展民主協商、統籌聯動的運行；社會組織構建項目運作、提供服務的平臺；社會工作者用專業化的方法提供社區服務。三方在社區治理的過程中承擔著不同角色，缺少任何一方都無法實現真正的“聯動”。此外，在聯動過程中，社區居民、街道辦事處、民政部門等主體也在社區治理中發揮著重要作用。因此，“三社聯動”擴展了社區治理主體，不再僅僅局限于政府和居委會，社會組織和社工等社會力量也積極參與社區服務中來。通過各主體之間的制度性合作，有效滿足社區居民的服務需求，同時也能夠促進社會組織的發展和社工服務的專業化。

第二，社區治理各主體之間平等參與。合作治理各主體的地位是平等的，不存在一方支配另一方的現象，而是形成了平等的伙伴關系。一方面，平等意味著權力與資源的共享。在“三社聯動”中，社區主要是以居委會的身份參與聯動，這就需要克服官僚化、行政化傾向，自覺主動讓渡社區自治空間，以平等身份在聯動過程中實現資源共享、優勢互補、揚長避短，最大限度發揮其在社區治理中的功能作用。雖然居委會與社區居民接觸比較多，掌握著有關社區居民的第一手資料，但是沒有足夠的精力與技術條件提供大規模且質量高、專業性強的社區服務，社會組織與社工的介入正好彌補居委會的在社區服務方面的不足。另一方面，平等意味著責任共擔。社區、社會組織和社工在對社區合作治理中相互依賴，共享權力與資源，共同承擔責任。當然，責任的界定對治理的成敗至關重要，一旦在聯動過程中出現問題，所產生的法律責任和道德責任并不是由某個主體單獨擔當，而是按照所界定的責任關系共同承擔。

第三，社區治理各主體遵循互利共贏的原則。隨著經濟社會發展變化，居民對社區服務的需求數量越來越多，需求質量越來越高，需求種類也越來越多元化，僅靠政府和居委會的力量，越來越難以滿足社區居民對社區服務的多元化、異質化需求。在這種情況下，具有專業化服務優勢的社會組織和社會工作者正好可以彌補政府在社區服務供給方面的不足，雙方合作具有典型的合作共贏特征，“三社聯動”的開展創新了基層社會治理新模式。雖然各主體合作的初始目的不同，政府為了實現社會管理，居民委員會為了提供良好的社區服務，社會組織為了實現自身發展，社區工作者為了實現自身價值，但最終目標都是為了提高社區服務質量，維護基層社會穩定，建設文明和諧社區。這些共同目標促進每一個治理主體都能從“聯動”中實現各自發展，共同受益，共同進步。

三、“三社聯動”中合作治理的困境

第一，合作治理主體能力不足。首先，社區自治能力不足。社區承接了過多的行政任務，社區自治空間受到擠壓。盡管推行“三社聯動”以來，形式上多元主體參與社區治理，但受路徑依賴的影響，居委會還是傾向于以管理者、主導者的身份參與聯動，社區自治的空間有限。其次，社會組織發展滯后，服務能力不足。社會組織多處于初級發展階段，資金來源單一，主要靠政府項目、補助與獎勵維持生存發展。大部分社會組織為了維持生存，不得不承接與自身服務優勢不一致的社會服務項目，這既不利于維護社會組織的獨立性，也不利于社會組織的發展成長與服務能力提升。最后，社會工作者存在老社工能力不足，新社工動力不足的雙重困境。老社工雖然經驗豐富，但多數沒有受過社工專業訓練，專業知識缺乏。新社工多是高校社會工作專業培養出的專業人才，由于缺乏社會經歷與工作經驗，往往很難融入居民生活之中，加上薪金福利待遇等原因，工作動力不足，流動性較大，不利于“三社聯動”的持續推進。

第二，社區居民有效參與不足。“三社聯動”離不開社區居民的有效參與，而目前“三社聯動”在涉及社區居民利益的服務方面，往往是居委會直接代表居民決定社區公共事務，居民有效參與不足。而居民的積極有效參與恰恰是“三社聯動”成功的關鍵，沒有居民的積極參與，就無法了解居民的真實需求，社區、社會組織和社會工作者也難以對社區現有資源進行有效整合。雖然一些地方在“三社聯動”過程中，通過提供參與平臺，拓寬參與渠道，積極探索社區居民的有效參與形式，但對大部分地方而言，居民并沒有在社區事務方面進行實質性的參與。同時，社區居委會為了完成基層政府交辦的各種事務性工作而行動在聯動系統之外，沒有動力把社區自治放在首要地位，“三社聯動”變異為以政府為中心而不是以居民為中心的聯動。

第三，合作治理缺乏持續性。“三社聯動”各主體的持續穩定合作，是不斷改善社區服務的關鍵。從當前各地“三社聯動”的實踐來看，政府雖不是“三社聯動”的主體，卻是“三社聯動”運行最主要的支持者，與社區一起共同推動“三社聯動”的進展。但在聯動過程，由于各種原因，缺乏持續合作的動力。這一方面是因為聯動的最終目標是提高社區治理水平，改善社區服務質量，而一些地方政府和社區由于對初期聯動效果感知不明顯，社區聯動不積極，地方政府也降低了支持力度。另一方面因為社會組織對社區服務投入不足，與社區之間的合作效果不理想。社會組織和社工機構通過承接政府購買服務進入社區后，由于多種原因對政府產生嚴重依賴；同時為爭取政府購買項目和應付政府評估，其大量的時間和精力不是花費在社會服務上面，而是填報各種表格方面，引起居委會的合作意愿降低。

第四，合作機制不完善。“三社聯動”涉及多方主體合作與協調，僅僅靠政府或“三社”中一方的力量，尚不足以產生高效持續的聯動。因此，需要社區居委會、社會組織、社工三方形成制度化的合作機制，包括領導機制、監管評估機制、激勵機制、退出機制等。但目前聯動的合作機制還很不完善，聯動主體分別受不同上級部門管理，由于缺乏協調難以達成共識，體制上的落后以及相關政策不配套，使聯動遇到外在阻力。同時在監管機制、評估機制、激勵機制和退出機制方面也缺乏詳細的規定。

四、推動“三社聯動”主體間合作治理的對策

第一，提高合作治理主體能力。“三社聯動”的關鍵在于聯動主體各方都具備較高的社區服務能力。首先，要提高社區自治能力。基層政府要樹立服務型政府理念，制定權力清單，為社區讓渡充分的自治空間，使居委會從各種行政性命令中解放出來，促進居委會與其他治理主體在平等的基礎上形成合作關系。其次，提高社會組織服務能力。社會組織是“三社聯動”的重要主體，政府應減少對其不必要的管制，在聯動過程中激發其在社區服務中的活力，在通過政府購買促進其發展壯大的同時，逐漸減少其對政府的過度依賴。其次，增強社會工作者的專業能力。通過“三社聯動”，吸引具有專業背景的年輕社工，促進社工隊伍職業化；同時積極開發社區社會工作專業崗位，壯大社區社會工作專業人才隊伍。通過讓社工更多地介入社區殘疾人、留守兒童、老年人、貧困家庭等服務提供過程，可以在工作實踐中更快地提高他們的社區服務能力，通過專業化的服務贏得社區居民的認可。

第二，分調動社區居民積極性。社區居民是社區治理的主角，其積極參與是“三社聯動”成功的必要條件。首先，建立廣泛的參與渠道，提高社區自治程度。完善社區聽證會、民主評議會、社區論壇等民主協商制度，擴寬參與渠道。其次，居委會和專業社工人員應該定期進行走訪，深層次挖掘居民需求與潛力，將居民對居委會的滿意度作為基層政府對社區評估的重要依據，使居民參與走向制度化。最后，積極宣傳、動員，增強居民的社區認同感和歸屬感，提高居民的參與熱情，培養社區參與文化。建立社區志愿者組織，積極動員社區居民加入志愿者隊伍，吸收不同年齡、不同職業的群體參與，在參與中提高居民主人翁意識。

第三，規范“三社聯動”運作過程。規范的運作過程是“三社聯動”的重要保障。首先，明確界定社區、社會組織和社工在社區治理中的職責權限。一方面，理清政府與社區居委會之間的權責關系，減輕社區行政負擔，拓展社區自治空間。另一方面，明確社會組織和社工在社區治理中的參與形式、參與內容和評價標準，規范其參與過程，保障參與效果。其次，建立信息共享制度，規范社區、社區組織和社工之間信息共享形式，明確他們之間信息共享的內容，這樣既可以拓展交流溝通渠道，又可以實現相互監督。最后，規范社會組織和社工退出渠道。“三社聯動”的起因是為了更好地提供社區服務，但如果在合作過程中，社會組織和社工因為能力不足、服務質量不能滿足社區居民需求等自身原因，應在各方損失最小的情況下，讓社會組織和社工適時退出。但如果由政府或社區方面的原因終止與社會組織和社工的合作，應給予他們一定的經濟補償。

第四，完善治理主體之間的合作機制。“三社聯動”的目的就是通過社區、社會組織、社工之間的合作，提高社區治理質量，因此合作機制的設計是關鍵。首先，完善政府部門之間的橫向合作機制。由于社區居委會、社會組織、社工分別歸于不同政府部門管理，因此應該在不同部門之間建立有效的溝通與協商機制，成立“聯動綜合管理中心”，負責社區合作治理相關問題和矛盾的協商與解決，為社區、社會組織和社工的合作交流提供制度性保障。其次，推動社區居委會和社會組織的對話與協商，建立“三社聯動”的協調平臺。在聯動過程中，社區居委會也應讓渡社區空間于社會組織和社工，與社會組織分享資源和信息，共同致力于社區服務，共同打造文明社區、和諧社區和幸福社區。最后，提高社會組織和社會工作者與社區居民之間的合作水平。居民是社區服務的對象，其支持與配合是“三社聯動”成功的基礎。因此，只有建立政府之間、政府與社區之間、社區與社會組織、社工之間的分工與合作機制，才能有效地推動“三社聯動”建設。

（作者單位：鄭州大學公共管理學院）