美國法上的網約車監(jiān)管理論與實踐——兼評七部門《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》*

(中國政法大學民商經濟法學院，北京 100088)

美國法上的網約車監(jiān)管理論與實踐——兼評七部門《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》*

樓秋然

(中國政法大學民商經濟法學院，北京 100088)

美國法上的網約車監(jiān)管理論與實踐對于“去管制”以及網約車司機、乘客、其他利益相關者的保護不足問題進行了通盤考量。目前的美國法通過將Uber等網約車公司定性為“普通承運人”或者為其提供全新的監(jiān)管類別、采用更為勞動者友好型的“雇員”認定方法等監(jiān)管措施，試圖實現創(chuàng)新與管制之間的利益平衡。中國目前的網約車監(jiān)管法律規(guī)范已具有一定的科學性和合理性，但仍在網約車司機、乘客和其他利益相關者的利益保護問題上具有明顯不足，需要參考美國法上有關理論與實踐加以完善。

網約車；去管制；監(jiān)管；利益平衡；利益相關者保護

2015年4月15日，全國“網約車第一案”即陳超訴濟南市城市公共客運管理服務中心行政處罰案在濟南市市中區(qū)人民法院開庭審理。該案案情并不復雜：2015年1月7日，兩名乘客使用“滴滴打車”軟件在網上預約“專車”出行。“專車”司機陳超將乘客送達目的地時，遭濟南市城市公共客運管理服務中心執(zhí)法人員檢查；后其被濟南市城市公共客運管理服務中心以“非法運營客運出租汽車”為由，處以包括罰款在內的多項行政處罰。*參見趙秋麗、李志臣：《全國“專車第一案”濟南公開審理》，《光明日報》2015年4月17日第8版。此案所引發(fā)的關注與討論，推動了我國一系列網約車監(jiān)管法規(guī)的出臺。2016年7月14日，交通運輸部、工業(yè)和信息化部、公安部、商務部、工商總局、質檢總局、國家網信辦共同出臺了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(以下簡稱：《暫行辦法》)。從《暫行辦法》條文的字面含義看，監(jiān)管部門似乎承認了網約車的合法性。然而，亦有專家指出《暫行辦法》只是網約車的“部分合法化”，其原因在于：《暫行辦法》授權城市人民政府自主決定“車輛的具體準入標準和條件”、“司機的準入條件”、“是否實施數量管控”、“是否實施運價管制”，一旦城市人民政府實施數量管控和運價管制，網約車就將與傳統(tǒng)出租車無異。*參見《專家：網約車只是部分合法化 還待看下半場》，http://finance.sina.com.cn/roll/2016-08-21/doc-ifxvcsrm2040348.shtml?t=1471734481883，2016年10月10日訪問。此后，北京、上海、廣州、深圳、重慶等多個主要城市陸續(xù)出臺了《暫行辦法》的實施細則；除車輛準入標準之外，北京、上海兩地的實施細則要求網約車駕駛員必須具有“本市戶籍”，大幅提升了網約車的準入門檻。*參見《多個城市發(fā)布網約車管理細則 抬高準入門檻》，http://news.cnstock.com/news/sns_bwkx/201610/3914723.htm，2016年10月10日訪問。北京市交通委員會更是明確表示，“出租汽車屬于難以完全實現市場化放開競爭領域”，會在未來建立“總量動態(tài)調控機制”，“必要時可實行政府指導價”。*參見《北京網約出租車將數量管控 建立總量動態(tài)調整機制》，http://news.ifeng.com/a/20161008/50070594_0.shtml，2016年10月10日訪問。上述實施細則的出臺，不僅印證了專家對網約車只是“部分合法化”的預測，更加劇了市場在《暫行辦法》實施后對各城市可能出現的網約車的數量管控的擔憂。一時間，網約車的合法地位、出租車數量管控的正當性、網約車監(jiān)管的未來走向等問題成為我國理論與實務界關注的焦點。

除同樣涉及出租車數量管控與運價管制的正當性問題之外，美國法上的網約車監(jiān)管理論與實踐涵攝了更為廣泛的監(jiān)管議題。例如，O’Connor v. Uber Technologies, Inc.案(以下簡稱：O’Connor案)涉及提供網約車服務的司機是否屬于“雇員”；Boston Cab Dispatch, Inc. v. Uber Techs. Inc.案涉及網約車公司的地位定性；圣弗朗西斯科的女孩被撞身亡事件引發(fā)了網約車、網約車公司的保險足額性、網約車的乘客、第三人保護等問題。*Family Of Girl Killed In SF Crosswalk Suing Uber For Wrongful Death, CBS SF BAY AREA (Jan. 27, 2014, 4:13 PM), http://sanfrancisco.cbslocal.com/2014/01/27/family-of-girl-killed-in-sf- crosswalk-suing-uber-for-wrongful-death/, archived at http://perma.cc/G3XE-5TJK.除去監(jiān)管所涉議題的廣泛性、與中國問題的較強關聯性之外，美國法上的網約車監(jiān)管理論與實踐至少還因為以下兩個理由而值得中國給予高度的關注。其一，早在類似“Uber”、“Lyft”和“滴滴”等網約車服務盛行之前，美國社會就已有較為廣泛的“車輛分享”(Ridesharing)行為，這些行為主要如第二次世界大戰(zhàn)期間的汽車分享俱樂部、20世紀70年代基于原油危機導致的節(jié)油運動、20世紀80年代到90年代末的有組織的車輛分享、21世紀初期發(fā)起的可靠的車輛分享運動。*See Carlos Sun, Praveen Edara, Is Getting An Uber-Lyft From A Sidecar Different From Hailing A Taxi?: Current Dynamic Ridesharing Controversy, 2536 Transportation Research Record 60, 61 (2015).美國監(jiān)管部門在這些早期的車輛分享行為中吸取的經驗和教訓，可以幫助我國更好地應對分享經濟時代的網約車監(jiān)管問題。其二，美國一直以來都被公認為科學技術發(fā)展的執(zhí)牛耳者，在網絡科技方面更是如此。在對監(jiān)管因素十分敏感的科技創(chuàng)新領域，過往的監(jiān)管經驗便顯得極為重要。另外，由于創(chuàng)新層出不窮、監(jiān)管思路更新頻繁，美國對分享經濟的監(jiān)管理論與實踐也隨之不斷豐富。有鑒于此，筆者不揣淺陋，于本文中對理論與實踐進行初步的評價，并以美國法上的網約車監(jiān)管理論與實踐為參照，對我國法上的網約車監(jiān)管實踐進行分析與展望。

一、美國法上網約車去管制的實踐需求與理論支撐

(一)亟待改善的運營模式與用戶體驗

在非自駕的語境下，普通人在選擇出行方式時主要考慮如下因素，即交通方式的“便捷性”(包括旅途時間及等待時間)、“經濟成本”與“靈活性”(適應行程變化的能力)。對于交通工具而言，交通方式的“便捷性”與“靈活性”主要取決于出行者的“位置要素”(Positional Elements)。*See generally Masabumi Furuhata, Maged Dessouky, Fernando Ordonez, Marc-Etienne Brunet, Xiaoqing Wang, Sven Koenig, Ridesharing: The State Of The Art And Future Directions, 57 Transportation Research Part B 28, 31-32 (2013).因所欲討論的問題不完全一致，筆者于本文中對“位置要素”的論述與此文內容并非完全一致。“位置要素”即是出行者自身的起始位置與交通工具的運行軌跡的一種對應關系。根據位置的對應關系，對于特定出行者的某次出行而言，不同的交通工具呈現出相異的四種形態(tài)：(1)完全對應型，即該交通工具的起始點與出行者的起始位置完全吻合；(2)包含對應型，即出行者的起始位置被包含于交通工具的運行軌跡，如交通工具經過A、B、C三點，出行者的起始位置為A、B兩點；(3)部分對應型，即出行者的起點或始點只有其一被包含于交通工具的運行軌跡；(4)繞道對應型，即出行者的起始點均不處于交通工具的運行軌跡之內，需要出行者事先(事后)完成多余路程。公共交通，如地鐵或者公交車，往往呈現出部分對應型和繞道對應型這兩種形態(tài)，加之其運行軌跡非常固定，因而在“便捷性”與“靈活性”上大打折扣。傳統(tǒng)的出租車雖然交通成本較高，卻能為出行者提供完全對應型的服務。然而，由于傳統(tǒng)出租車行業(yè)經營模式上的固有缺陷，其服務難以滿足完全對應型需求者的要求，呈現出“不效率”。

由于完全對應型的需求呈現出“偶發(fā)性”的特征，加之信息不對稱問題的存在，傳統(tǒng)的出租車行業(yè)主要采用的是“巡游”(Cruising)的運營模式。這種“巡游”容易導致兩種“不效率”的現象。第一，出租車的空跑。這種空跑可能產生于兩種情境，即空車尋客與下客后的空車返程。根據美國學者的實證研究，美國出租車的空跑時間占其總工作時間的50%至70%。*See Judd Cramer, Alan B. Krueger, Disruptive Change In The Taxi Business: The Case Of Uber, 106(5) American Economic Review: Paper & Proceedings 177, 177 (2016).第二，出租車的集中。為了減少空跑，出租車往往會聚集于購物中心、中心商務區(qū)等人流集中的區(qū)域，從而在某些區(qū)域造成“供過于求”，相應地在另一些區(qū)域引起“供不應求”。即便是采用“派遣”(Dispatch)模式的出租車服務，其用戶體驗也難以令人滿意。由于派遣中心難以遵循最優(yōu)化的配對(Matching)運算法則等問題，*See Carlos Sun, Praveen Edara, Is Getting An Uber-Lyft From A Sidecar Different From Hailing A Taxi?: Current Dynamic Ridesharing Controversy, 2536 Transportation Research Record 60, 62-63 (2015).出行者往往需要等待較長的時間或者不得不在出租車公司指定的位置上車。

Uber等網約車服務的涌現，則極大地改善了上述問題。以Uber為例，出行者只需要在手機上下載Uber的打車軟件并且提前錄入自己的個人資料、信用卡信息，就可以在出行前的極短時間內預約離自己最近的私家車或者出租車，完成出行。與傳統(tǒng)的出租車行業(yè)相比，此種依托最優(yōu)化配對的運算法則、定位系統(tǒng)等網絡科技的新型運營方式具有巨大的比較優(yōu)勢(減少“不效率”與提升用戶體驗)。由此，許多美國學者強烈要求對網約車與傳統(tǒng)出租車實施“去管制”。

(二)過時的監(jiān)管意圖與人為壟斷

許多英文文獻都將出租車行業(yè)的監(jiān)管歷史上溯至17世紀前葉的英國。早在1635年，英國的倫敦和威斯敏斯特地區(qū)就已經開始對用于營運的四輪馬車進行監(jiān)管，以保障公共秩序與大眾安全。*See Jeremy P. Toner, The Welfare Effects Of Taxicab Regulation In English Towns, 40 Economic Analysis And Policy 299, 299 (2010).值得注意的是，這一看似公允良善的立法其實也深受既得利益群體的影響。有歷史文獻表明，受四輪馬車競爭影響而利潤銳減的船工(Waterman，系早期英國主要的公共交通服務提供者)群體的游說，也是有關監(jiān)管立法出臺的重要動因。*See Edwin A. Pratt, A History Of Inland Transport And Communication In England, K. Paul, Trench, Trübner & Co., Ltd., 1992, pp. 12, 39-40.雖然最早版本的監(jiān)管立法全面禁止了四輪馬車在倫敦和威斯敏斯特地區(qū)的營運；然而在1685年，英王廢除了上述立法，四輪馬車獲得與其他傳統(tǒng)交通方式相同的合法地位。*See Edwin A. Pratt, A History Of Inland Transport And Communication In England, K. Paul, Trench, Trübner & Co., Ltd., 1992, pp. 62-63.按照英美學者的說法，這種政府對車輛出租行業(yè)幾乎不進行監(jiān)管的做法，被20世紀初期的紐約出租車行業(yè)幾乎完全繼承了下來。*See Rebecca Elaine Elliott, Sharing App Or Regulation Hack (ney)? : Defining Uber Technologies, Inc., 41 The Journal Of Corporation Law 727, 731 (2016).此后，盡管美國不少的州和城市的法律要求出租車司機獲取相關執(zhí)照，但其卻從未實施過其他的監(jiān)管措施。*History, Taxi Of Tomorrow, http://www.nyc.gov/html/media/totweb/taxioftomorrow_history.html, 2016年10月10日訪問。

20世紀30年代的大蕭條改變了這種監(jiān)管圖景。*See generally Hannah A. Posen, Ridesharing In The Sharing Economy: Should Regulators Impose Uber Regulations On Uber?, 101 Iowa Law Review 405, 408-411 (2015).以下關于大蕭條對美國出租車監(jiān)管圖景改變的內容若無特別引注，均出自此文。史無前例的經濟危機帶來了居高不下的失業(yè)率，眾多失業(yè)民眾為謀生計涌入出租車市場。供過于求的出租車市場導致了出租車車費的大幅下降，利潤的驟減催生了惡劣的經商手段如欺詐、勒索等。另外，為了爭奪市場，出租車司機的街頭暴力、不安全駕駛行為也與日劇增。為了應對暴力與環(huán)境日漸惡劣的出租車市場，美國立法者于1937年通過了“哈斯法案”(Haas Act)，設置了出租車的數量管控條款。*See Rebecca Elaine Elliott, Sharing App Or Regulation Hack (ney)? : Defining Uber Technologies, Inc., 41 The Journal Of Corporation Law 727, 731 (2016).隨后，對出租車行業(yè)進行高強度的監(jiān)管成為了美國各州、各城市的通例。普遍性的監(jiān)管措施包括準入(數量)控制、運價管制、金融責任、車輛標準與運營保險。*美國出租車監(jiān)管中的準入控制主要體現為一種被稱為“Medallion”的數量控制。See Bruce Schaller, Entry Controls In Taxi Regulation: Implications Of US And Canadian Experience For Taxi Regulation And Deregulation, 14 Transport Pol’y 490, 490 (2007).大蕭條所呈現的無管制的出租車市場的混亂，一直以來都被認為是美國出租車監(jiān)管的正當性所在。1984年，美國聯邦貿易委員會在一份報告中便再次指出，既存的出租車監(jiān)管法規(guī)很可能是出于以下目的：(1)保護出租車市場免受競爭；(2)提升城市形象；(3)監(jiān)管者的自身利益；(4)保障出租車服務質量。監(jiān)管手段與監(jiān)管目的之間似乎也存在著緊密的關聯：通過運價管制，防止過度競爭帶來的運費驟減；通過準入數量管控，彌補出租車司機因運價管制在需求上升時可能減少的利潤。這樣可以為出租車司機提供工作的穩(wěn)定性，同時，有利于提高服務質量。

然而，隨著大蕭條陰影的逐漸消散、政府監(jiān)管市場能力的提升、科學技術與商業(yè)模式的創(chuàng)新，過往的監(jiān)管意圖是否還值得維系？即便市場可能在完全放開數量管控后形成供給過剩，是否就已經意味著政府應當在事前進行數量限制？這在所有信奉有效市場理論的美國學者眼中都是一個簡單的問題。至于數量管控與運價管制對公眾尤其是乘客保護的意義，持“去管制”態(tài)度的學者更是認為完全可以通過保險、車輛標準等其他監(jiān)管措施替代實現。數量與運價管制與服務質量的關系，則被認為無須監(jiān)管介入：出行者總是會在服務質量與價格之間進行理性權衡。Uber等打車軟件為出行者提供的對應不同服務質量的高級/廉價專車服務的成功，更是印證了這一簡單的經濟學原理。由此，持“去管制”立場的美國學者認為，出租車行業(yè)現存的數量管控與運價管制不過是既得利益群體制造人為壟斷的手段，其原初的立法目的已經過時。*See Glen Harlan Reynolds, Regulators Wreck Innovation: Column, U.S.A. TODAY (June 10, 2014, 1:53 PM), http://www.usatoday.com/story/opinion/2014/06/09/uber-lyft-taxi-transportation-regulators-column/10198131/，2016年10月11日訪問。該文分析了出租車行業(yè)的監(jiān)管者是如何因“俘獲”而從行業(yè)的監(jiān)管者變身為該行業(yè)既得利益群體的代言人的。

(三)其他考量

除去對實踐需求與監(jiān)管意圖的討論之外，美國學者還列舉了網約車服務的若干益處：通過提升載客人數，有效緩解交通擁堵、減少汽車尾氣排放、增加就業(yè)與普通市民收入、競爭引起的出租車費用下降、實現交通工具選擇的平等性和民主化等。在此背景之下，盡管美國許多州仍要求Uber等專車服務受制于傳統(tǒng)的出租車監(jiān)管法規(guī)(包括數量管控)，否則將被禁止營運，但也已有一些州(包括內華達州、弗吉尼亞州、馬里蘭州、加利福尼亞州等)或者全面放開網約車服務，或者僅要求其遵守關于司機背景審查、車輛標準準入等事關公共安全的監(jiān)管措施，而無須接受傳統(tǒng)出租車行業(yè)的數量管控與運價管制。*See Rebecca Elaine Elliott, Sharing App Or Regulation Hack (ney)? : Defining Uber Technologies, Inc., 41 The Journal Of Corporation Law 727, 737-738 (2016).

二、美國法上網約車“去管制”的有關做法已經或者將會造成的問題

(一)網約車司機的利益保護不足問題

許多美國學者往往以Uber司機的較高收入做為對網約車“去管制”的理由。根據Uber自己提供的實證數據，在其可以營運的60多個城市中，Uber司機平均每小時的收入可達19.19美元；相比之下，傳統(tǒng)的出租車司機每小時的收入僅為12.90美元。*See Jonathan V. Hall & Alan B. Kreuger, An Analysis Of The Labor Market For Uber’s Driver- Partners In The United States (Jan. 22, 2015), https://s3.amazonaws.com/uber-static/comms/PDF/ Uber_Driver-Partners_Hall_Kreuger_2015.pdf, at 23.然而，2015年發(fā)生在加利福尼亞州的O’Conner案，使得網約車司機的利益保護不足問題凸顯了出來。*See O’Conner v. Uber Technologies, Inc, No. C-13-3826 EMC, 2015 WL 1069092 (N.D. Cal. Mar. 11, 2015).本文以下關于該案的內容若無特別引注，均出自此文。在該案中，原告主張，Uber錯誤地將Uber司機定性為“獨立承攬人”(Independent Contractor)而非“雇員”(相當于我國勞動法上的勞動者)，并且指責Uber通過錯誤定性獲取廉價勞動力。Uber則主張法院應當遵循先例采用“控制權”檢驗(The Right Of Control Test)來否定原告的“雇員”地位。該案雖然仍未審結，但由于該案審理法院通過使用對勞工更為友好的“獨立承攬人”標準，否定了Uber要求獲得即決判決的動議，這被視為原告極有可能勝訴的征兆。無論該案最終結果如何，網約車司機利益保護不足的現狀已經被暴露。

根據美國學者的論述，網約車司機被定性為“獨立承攬人”或者“雇員”對司機利益具有實質性的影響。首先，根據美國聯邦、各州的一系列勞工法規(guī)，“雇員”可以享有最低工資保障、因工作支出費用的補償、加班補貼、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等多項勞工保護；“獨立承攬人”則完全不能享受上述待遇。以最低工資保障為例，雖然根據筆者已提及的實證數據，Uber司機的平均收入遠高于傳統(tǒng)出租車司機的收入，然而，Uber司機的收入并未扣除其不能從Uber處獲得補償的“汽油費、車輛保養(yǎng)費、車輛保險費、橋路收費”等支出。許多美國學者指出，將上述支出計算在內，Uber司機的收入水平很可能低于各州對最低工資的要求。*See Andrew, What Does A Typical New York UberX Partner Earn In A Week? UBER NEWSROOM (Dec. 1, 2014),https://newsroom.uber.com/nyc/?s=What+Does+a+Typical+New+York+UberX+Partner+Earn+in+a+Week，2016年10月11日訪問；Maya Kosoff, Uber Drivers Speak Out: We’re Making A Lot Less Money Than Uber Is Telling People, BUS. INSIDER (Oct. 29, 2014, 8:54 AM), http://www.businessinsider.com/uber-drivers-say-theyre-making-less-than-minimum-wage-2014-10，2016年10月11日訪問。如果考慮到目前在美國有接近40%的Uber司機將提供網約車服務作為唯一收入來源，*See Jonathan V. Hall & Alan B. Kreuger, An Analysis Of The Labor Market For Uber’s Driver- Partners In the United States (Jan. 22, 2015), https://s3.amazonaws.com/uber-static/comms/PDF/ Uber_Driver-Partners_Hall_Kreuger_2015.pdf, at 10.這一現狀可謂令人擔憂。其次，如果Uber司機被定性為“獨立承攬人”，Uber就可以隨時終止與司機之間的合同關系。這種合同關系的不穩(wěn)定性不僅極大地提高了Uber司機的就業(yè)風險，也為Uber榨取司機價值提供了更多方便。*See Henry Ross, Ridesharing’s House Of Cards: O’Connor v. Uber Technologies, Inc. And The Viability Of Unber’s Labor Model In Washington, 90 Washington Law Review 1431, 1438-1441 (2015).

(二)乘客的利益保護不足問題

在未受各州或者各城市管制之前，Uber主要通過以下措施對乘客的安全等利益進行保護：(1)對司機進行簡單的背景審查；(2)設置雙向評價系統(tǒng)，方便乘客過濾存在問題的司機；(3)要求車輛符合安全營運的標準；(4)要求司機自行購買責任保險。在各州或者各城市的管制加強之后，Uber司機接受更為嚴格的背景審查(包括犯罪記錄)、車輛標準與保險責任。然而，近來美國的相關理論與實踐顯示，即便如此，網約車乘客仍然面臨較大的保護不足問題。

第一，不可靠的評價系統(tǒng)。一般來說，通過設置雙向、透明的評價系統(tǒng)可以大幅度降低現代社會交易中的“陌生人危險”。然而，根據美國學者的理論與實證分析，分享經濟或者網絡交易中的評價系統(tǒng)存在較大的“信息扭曲”問題。這些信息扭曲主要來源于如下幾個方面。其一，一般使用的評價系統(tǒng)存在非常明顯的“互惠”特征。由于評價對買賣雙方的未來交易都影響重大，為防止遭到報復，買賣雙方尤其是買方都傾向于給出好評(即便服務或者產品質量較差)。*See Gary Bolton, Ben Greiner, Axel Ockenfels, Engineering Trust: Reciprocity In The Production Of Reputation Information, 59 Management Science 265, 265-285 (2013).其二，一些用戶甚至可能在并未實際購買產品或者服務時，基于自封的產品經理等心理因素給出差評。*See Eric T. Anderson, Duncan I. Simester, Reviews Without A Purchase: Low Ratings, Loyal Customers, And Deception, 51 Journal Of Marketing Research 249, 249-269 (2014).其三，不同人應對不同服務質量的反應差距極大，某些客戶可能因為司機遲到極短的時間或者車上播放的音樂不符合口味，就給出差評。由此可見，雖然評價系統(tǒng)可以為高質量的服務提供激勵，但由于信息扭曲的存在，其結論的準確性會大打折扣。

第二，壟斷權力轉移問題。許多持網約車“去管制”立場的美國學者抱怨，出租車行業(yè)的運價管制使得出租車運價居高不下，如果能夠引入競爭者就可以大幅降低出行者的交通成本。然而，如果對網約車與出租車實施“去管制”，很可能產生“壟斷權力轉移”，這種轉移的危險已經或者將會呈現在以下兩個方面。其一，浮動運價。以Uber為例，其在運價的定價方式上采用的一種所謂“Surging Price”的浮動計價方式，即運價會隨供求關系而發(fā)生變化。這種定價方式很可能會在特定情境下產生價格暴漲，引起價格的不道德爭議。例如，Uber曾數次在遭受颶風襲擊的城市驟增其運價，引發(fā)了美國民眾的不滿。其二，掠奪性定價。一些美國學者擔心，Uber很可能通過低于傳統(tǒng)出租車運價的方式搶占市場份額，在擠出傳統(tǒng)出租車獲取壟斷地位后，再抬高運價。這種掠奪性定價在自由市場中屢見不鮮，被視為壟斷轉移的顯見危害。

第三，保險不足問題。雖然Uber要求司機自行購買保險，但是近來的學術研究指出，美國現有的保險結構不足以為乘客提供充分的保護。首先，Uber司機(除正規(guī)出租車司機外)一般使用私家車提供服務，其購買的也是一般的機動車責任保險，這種責任保險一般都包含“營運事故”免責條款(livery Exclusion)，一旦發(fā)生事故，乘客很難獲得保險賠償。*See Carlos Sun, Praveen Edara, Is Getting An Uber-Lyft From A Sidecar Different From Hailing A Taxi?: Current Dynamic Ridesharing Controversy, 2536 Transportation Research Record 60, 65 (2015).其次，與Uber不同，傳統(tǒng)的出租車公司還會為乘客提供一種傘狀保險(Umbrella Insurance)。這種保險不僅覆蓋了與出租車營運相關的損害，還包括與營運無關但可能發(fā)生的其他人身傷害保險。*See Rebecca Elaine Elliott, Sharing App Or Regulation Hack (ney)? : Defining Uber Technologies, Inc., 41 The Journal Of Corporation Law 727, 746 (2016).根據Uber對司機的“獨立承攬人”的定性以及免除一切責任的合同條款，許多不能從司機處獲得足額賠付的乘客無法向Uber索賠。而在傳統(tǒng)出租車的語境下，乘客可以要求出租車公司承擔責任。值得注意的是，許多乘客在發(fā)生事故后才知曉Uber與其司機之前并無“雇傭關系”以及Uber司機的責任保險存在營運免責條款。這些都給乘客的安全保障帶來了極大的隱患。

(三)其他利益相關者的保護不足問題

除去對Uber司機、乘客的保護不足問題之外，不少美國學者亦指出，Uber等網約車服務的出現還可能導致原本選用公交等交通方式的乘客轉而使用小型汽車，反而增加尾氣排放與交通擁堵，損害大眾利益。另外，受Uber網約車噪音、停靠影響的社區(qū)、鄰居等利益相關者也缺乏保護利益的手段。在眾多關于其他利益相關者的保護不足問題中，以下兩個問題受到了更多的理論關注。

第一，Uber引發(fā)的一系列稅收問題。其一，跨國避稅問題。2015年5月，Uber在荷蘭設立了控制其海外網約車營利的實體；并利用荷蘭對特許使用費不予征稅的規(guī)定，實現了其海外網約車營利不受美國政府管轄的避稅目的。*See O’Keefe Brian, Jones Marty, Uber’s Tax Shell Game, 172 Fortune 114, 114-124 (2015).其二，與司機地位定性有關的稅收問題。由于Uber司機被Uber定性為“獨立承攬人”，Uber及其司機就無須如其他營運者一般承擔“聯邦收入稅”、“社會保障和醫(yī)療稅”、“聯邦失業(yè)稅”等多種稅負。*See Madara Matthew R, Uber Could See Tax Consequences From Worker Classification Suit, 151 Tax Notes 1166, 1167 (2016).其三，在相關監(jiān)管付之闕如或者允許Uber運營的州或者城市，Uber無須承擔傳統(tǒng)出租車公司、司機所需負擔的營運特許稅。此項稅負的免除構成了Uber巨大的競爭優(yōu)勢，引發(fā)了傳統(tǒng)出租車行業(yè)有關不公平競爭的強烈抗議。*See ValueWalk: Why Doesn't Uber Pay Tax? (2014). . Chatham: Newstex. Retrieved from http://search.proquest.com.proxy.library.cornell.edu/docview/1641763391?accountid=10267，2016年10月12日訪問。

第二，傳統(tǒng)出租車司機的利益受損問題。在美國，雖然傳統(tǒng)的出租車行業(yè)被不少學者指責為人為壟斷形成的市場，然而，不可否認的是，既有法律體系下的出租車司機的利益仍然屬于合法利益。在美國，出租車公司或者司機獲取的許可是可以在特定條件下出售或者出租的。在數量管控的體系下，這種許可的價值可以高達126萬美元。*See Mann, T. (2013, Nov 22). Golden Investment On The Streets Of New York; Taxi Medallion Value Outpaces Gold And The Dow Jones Industrial Average. Wall Street Journal (Online) Retrieved from http://search.proquest.com.proxy.library.cornell.edu/docview/1460803969?accountid=10267，2016年10月12日訪問。如果對網約車的數量進行完全的“去管制”，那么這種許可的價值勢必急劇下降，使通過合法手段獲取許可的公司、司機的利益遭受損失。

綜上所述，雖然對網約車“去管制”具有十分堅實的理論支撐與實踐需求，然而，網約車“去管制”的有關做法已經或者將會造成的各種問題，也為網約車管制需求提供了相應的依據。

三、美國網約車的監(jiān)管手段：理論與實踐

(一)數量管控與運價管制

在目前的美國法上，是否以及如何對網約車的數量進行管控主要存在三種做法(僅指允許Uber運營的區(qū)域)。第一，部分承認Uber合法性的州或者城市并未對網約車的數量做出規(guī)定，從而被默認為不存在數量管控。這自然引起了相關區(qū)域內出租車行業(yè)的強烈不滿，形成了許多訴訟。第二，部分州或者城市雖然承認其合法性，卻施加了諸如“150輛”這樣的數量限制。這種限制又被支持創(chuàng)新的學者、民眾視為不必要的行政手段，引發(fā)了不滿。第三，部分區(qū)域要求Uber遵守與傳統(tǒng)出租車完全相同的監(jiān)管措施，這就等于實施了最為嚴格的數量管控。那么何種監(jiān)管手段屬于最優(yōu)選擇？根據一般的監(jiān)管理論，最優(yōu)的監(jiān)管手段要取得正當性基礎，其應該符合下列條件。其一，符合市場規(guī)律。出租車(包括網約車)市場的供給與需求之間存在復雜的雙向互動關系，根據不同的人口機動性限制，供求的均衡點會隨之發(fā)生變化。一旦低于或者超越均衡點，就會發(fā)生價格偏高、環(huán)境污染、交通擁堵等不效率。因此，政府的監(jiān)管絕對不應該是完全放任或者設定一個可以形成壟斷的數量(如現階段的“Medallion”許可證制度)，而應當在對市場進行細致研究的情況下設定合理的數值。其二，考慮各方利益平衡。除了考慮競爭帶來的經濟效率之外，政府還必須考慮傳統(tǒng)出租車司機可能被稀釋的合法利益。雖然這種利益并不一定需要通過數量管控來實現(比如可以通過稅收、保險費率的優(yōu)惠等方式來實現)，但卻可以在政府進行數量分配時予以優(yōu)先考慮。

關于，運價管制的正當性，有學者指出，在出租車數量放開之后，若不對運價實施管制，反而可能導致運價欺詐、運價不合理上升等不為社會期望的結果，因此，必須對營運車輛的運價進行管制。*See Jeremy P. Toner, The Welfare Effects Of Taxicab Regulation In English Towns, 40 Economic Analysis And Policy 299, 299-311 (2010).這種論調被前述Uber的“不道德”的提價行為所印證。對此，另有學者指出，這種可能產生的“不效率”可以通過運價的“透明化”加以解決。*See Rebecca Elaine Elliott, Sharing App Or Regulation Hack (ney) : Defining Uber Technologies, Inc., 41 The Journal Of Corporation Law 727, 748-749 (2016).事實上，這兩種方案并沒有本質上的優(yōu)劣之分，監(jiān)管者應當視市場的集中情況擇二者之一。當市場競爭激烈時，使用運價的“透明化”(即公開)方式，既可以維持競爭，又可以保護乘客；當市場集中度升高時，則應當采用運價管制，防止壟斷對乘客的損害。

(二)Uber等網約車公司的地位認定

Uber等網約車公司的地位認定對乘客的安全保障問題具有十分重要的意義。在圣弗朗西斯科的女孩被撞身亡案中，原告的律師即主張Uber屬于“承運人”從而應當承擔普通承運人的責任；Uber則主張其僅為中介或者信息提供者，無須承擔任何責任。針對這一問題，美國目前形成了以下兩種主要的監(jiān)管方案。

其一，傳統(tǒng)方案是將Uber置于傳統(tǒng)的規(guī)制體系，從而為乘客提供保護。按照美國目前的交通立法，*See generally J.E.K., Persons Or Corporations Transporting Goods On Public Highways As Common Carrier, Or Private Or Contract Carrier, Regards Liability For Loss Of Or Damage to Goods, 112 A.L.R. 89 § 1 (1938). 以下關于美國交通立法的內容，若無特別引注，均出自此文。Uber可能被歸屬為“普通承運人”、“合同承運人”、“交通中介”和“交通信息提供者”中的一類。在這四種類型中，只有“普通承運人”需要承擔承運人責任，包括在司機發(fā)生事故時向乘客承擔責任。雖然Uber主張自己并非“普通承運人”，然而，按照目前立法的類型定義，Uber只能被歸類為“普通承運人”，其原因在于以下幾個方面。第一，合同承運人只能承擔特殊目的的運輸任務，且不能對公共承運人的業(yè)務產生影響；而Uber承擔的正是一般化的運輸任務，且意欲與其他公共承運人展開競爭。第二，交通中介在目前美國的交通立法中首先必須“獲得許可”，其次是不能通過任何手段使人誤以為其本身提供交通服務，再次是其服務范圍僅限于中介；而Uber既未獲得許可，又經常使人“誤以為”其本身即為交通服務的提供者，服務范圍也遠遠超過了信息中介(涉及評價、支付等)。第三，交通信息提供者是指非為管理、控制與運營信息服務，而生產、獲取、儲存、轉換、處理、檢索、利用以及使信息可被獲取的實體；*47 U.S.C. § 1001(6)(A).而Uber作為管理、控制與運營信息服務的實體顯然不符合這一定義。第四，“普通承運人”的定義較為寬泛，所有為獲取報酬而向公眾提供交通服務的人都符合這一定義；由于Uber不符合其他定義，且Uber司機提供的交通服務被認為屬于其公司業(yè)務的必要組成部分，*EMP. DEV. DEP’T, Information Sheet: Taxicab Industry, http://www.edd.ca.gov/pdf_pub_ctr/de231tc.pdf，at 20.許多監(jiān)管者便將其歸類為“普通承運人”。

其二，創(chuàng)新方案是為Uber設置一個新的監(jiān)管類別，以區(qū)別于傳統(tǒng)的四分法。以加利福尼亞州為例，該州特別為Uber增設了一個名為“交通網絡公司”(TNC)的監(jiān)管類別，要求Uber為運營車輛投保最低100萬美元的商業(yè)保險、定期進行車輛檢查、對吸毒或者醉酒駕駛實施零容忍。另外，科羅拉多州也效仿加利福尼亞州創(chuàng)設此種新型監(jiān)管類別，略有不同的是，該州允許Uber或者司機自己提供商業(yè)保險，或者要求Uber確保自己的司機投保了商業(yè)保險。*See Catherine Lee Rassman, Regulating Rideshare Without Stifling Innovation: Examining The Drivers, The Insurance “Gap”, And Why Pennsylvania Should Get On Board, 15 Pitt. J. Tech. L. & Pol’y 81, 91-92 (2015).

雖然在不同的監(jiān)管體系下Uber具有不同的身份歸類，但有一點卻被允許Uber運營的監(jiān)管者共同遵循：網約車服務提供者必須為其乘客提供足夠的保護。因此，Uber的地位如何認定其實并不重要，重要的是監(jiān)管者必須要求其承擔與其運營相對等的責任。

(三)網約車司機的地位定性

如前所述，網約車司機的地位定性(“獨立承攬人”或“雇員”)對其利益具有實質性的影響。如今，對于這一問題的處理，美國法院的判決已經呈現出一種更為保護網約車司機的思路。至于這種更為保護網約車司機的思路，則主要通過放松雇員身份的認定標準而得以實現。

第一，以“經濟實質”取代“細致控制”。按照美國傳統(tǒng)的雇員認定方法即“控制權”檢驗，只有在雇主對雇員的工作內容進行十分細致的控制時，才能成立“雇員關系”。而Uber司機的工作時間、工作地點、工作內容都較一般勞動者更為自由，較難符合傳統(tǒng)的“控制權”檢驗。為更好地保護類似Uber司機的勞動者的利益，美國聯邦最高法院在Bartels v. Birmingham案中確立了所謂的“經濟實質”檢驗標準。*Bartels v. Birmingham , 332 U.S. 126, 130 (1947).根據該標準，法院在判斷是否構成雇員關系時，除考慮雇主對工作內容的控制程度之外，還應當考量工作安排的持久性、工作所需技能的級別、工作要素的投資以及勞動者因工作獲利的機會。根據這一標準，原本很多不能被界定為“雇員”的自由職業(yè)者也開始獲得雇員利益。在最近幾年較為重要的案件Anfinson v. FedEx Ground Package Sys., Inc案中，*Anfinson v. FedEx Ground Package Sys., Inc., 174 Wash. 2d 851, 871, 281 P.3d 289, 297-298 (2012).華盛頓州最高法院在適用“經濟實質”標準的同時指出，該州的最低工資法案以及聯邦勞動標準法案的目的，在于向勞動者提供保護，旨在避免勞動者因收入過低而遭受生活窘迫之苦以及因過度工作而可能造成的健康減損。

第二，更為寬松的控制權認定檢驗。有的法院認為，Uber對其司機發(fā)出的有關服務的禮儀要求，并且可因未遵守該要求解雇司機的權力構成控制權；*See O’Connor v. Uber Technologies, Inc., 2013 WL 6354534, at *9.還有的法院則認為，Uber向司機提供補貼以支持其運營構成控制權。*Municipality of Anchorage v. Uber Techs., Inc., No. 3AN-14-09530 CI, 2014 WL 8764776, at *1 (Alaska Super. Ct. Oct. 13, 2014).許多美國學者也對法院的此類判決持支持態(tài)度，不過，學者的觀點主要是認為，由于許多Uber司機對網約車收入十分倚重，而Uber又享有對不聽從其指令的司機的解雇權，所謂的較為自由的工作模式名不符實。*See Henry Ross, Ridesharing’s House Of Cards: O’Connor v. Uber Technologies, Inc. And The Viability Of Unber’s Labor Model In Washington, 90 Washington Law Review 1431, 1438-1441 (2015).

綜上所述，從近來美國有關雇員身份認定案件的判決內容以及O’Connor案法官拒絕被告動議的情況來看，美國法目前在雇員身份判斷上的發(fā)展趨勢是“勞動者友好型”的。

(四)其他利益群體的保護問題

筆者前述提出了諸多“去管制”的有關做法已經(或者將會)造成的問題，這其中的許多問題都可以被上述監(jiān)管手段加以解決。例如，網約車司機的利益保護不足可以通過“雇員身份”的認定解決；乘客的保險不足的缺陷可以通過網約車公司的定位認定得到彌補；乘客可能面臨的壟斷轉移可以通過適當的“定價管制”得到緩和；出租車司機的合法利益、環(huán)境、交通狀況等問題則可以通過科學的數量管控得到解決。至于乘客面臨的“評價系統(tǒng)的不可靠”以及因網約車公司引起的稅收問題，則需要通過其他的監(jiān)管或者科技創(chuàng)新實現。對于前者，美國學者已經提出了可以有效克服信息扭曲的雙盲評價系統(tǒng)與單邊評價系統(tǒng)，并在eBay等電子商務平臺獲得成功；*See Gary Bolton. Ben Greiner, Axel Ockenfels, Engineering Trust: Reciprocity In The Production Of Reputation Information, 59 Management Science 265, 265-285 (2013).對于后者，則需要通過更完善的稅法體系、更多的跨境征稅合作、更適應創(chuàng)新型經濟變化的征稅手段加以實現。

總體來說，美國目前雖然在是否對網約車進行數量管控上存在爭議，然而，美國法上的相關理論與實踐均認為應當在利益衡量的基礎之上對網約車市場進行監(jiān)管。監(jiān)管的中心思想是：在不挫敗創(chuàng)新積極性的同時，為各方利益相關者提供充足的保護；創(chuàng)新的價值應當來源于效率的提升，而非單純的利益轉移、價值榨取。

四、對我國法上的網約車監(jiān)管實踐的分析與展望

通過對美國法上的網約車監(jiān)管理論與實踐分析可知，盡管對網約車實施監(jiān)管的“手段”存在不同程度的差異，但是監(jiān)管的核心思想最終卻統(tǒng)一地體現為對“網約車司機”、“乘客”、“傳統(tǒng)出租車司機”等利益相關者的充分保護和利益協調之上。有鑒于此，筆者擬從“利益相關者保護”(而非對具體監(jiān)管手段的逐一審視)的視角，對以《暫行辦法》為主體的我國法上的網約車監(jiān)管實踐進行分析與展望。

(一)網約車司機的利益保護問題

中國的網約車司機同樣面臨著較為嚴重的利益保護不足問題。根據一份針對于2016年6月至8月在北京地區(qū)提供網約車服務的一千多位司機的調查報告顯示，北京地區(qū)的網約車司機近八成為全職工作、超過四成每天工作12小時以上，在扣除車輛耗損、折舊、油費和話費后，七成網約車司機的月均收入不足四千元人民幣。*參見《網約車司機月入過萬？七成人收入不足四千》，http://auto.163.com/16/1021/10/C3T40BI7000884NK.html，2017年1月5日訪問。依照《關于調整北京市2016年最低工資標準的通知》規(guī)定，*參見《關于調整北京市2016年最低工資標準的通知》，http://www.bjrbj.gov.cn/xxgk/zcfg/201608/t20160810_59158.html，2017年1月5日訪問。全日制從業(yè)人員的“小時工資”不得低于“10.86元”(非全日制從業(yè)人員則不得低于“21元”)；包括加班、加點工資、各項社會保險費和住房公積金在內項目“不作為”最低工資標準的組成部分。即便僅以全日制從業(yè)人員的最低小時工資乘以12小時，且不計算社會保險費等福利，大約三成的全職工作的北京網約車司機的收入也低于最低工資標準。除去前述調查報告，包括新聞報道在內的眾多經驗證據，也揭示了網約車收入“低于最低工資標準”、“入不敷出”等司機利益保障不足問題。*參見《網約車司機月入萬元成泡影 如今勉強3000元》，http://news.sohu.com/20161017/n470423471.shtml，2017年1月5日訪問；《滴滴司機：過去半年我為什么不愛接單了》，http://www.chinacqsb.com/xw/sh/2016/04/225220.html，2017年1月5日訪問。

針對網約車司機的利益保障不足問題，《暫行辦法》第十八條做出了特別的規(guī)定：“網約車平臺公司應該……按照有關法律法規(guī)規(guī)定，根據工作時長、服務頻次等特點，與駕駛員簽訂多種形式的勞動合同或者協議。”對于這一規(guī)定，很容易引起人們的疑惑：不強制性地要求網約車平臺公司與駕駛員簽訂勞動合同，似乎難以完全保障網約車司機的合法利益。然而，從對中國法上的網約車的市場實際、美國網約車監(jiān)管的有益經驗等因素的綜合考量來看，《暫行辦法》第十八條是很值得肯定的。

第一，簽訂勞動合同并非有利于全體網約車司機。根據“滴滴出行”負責公司對外戰(zhàn)備合作的副總裁王欣的介紹，為滴滴出行提供網約車服務的司機大約75%為“兼職”司機、有“全職工作”；在公司內部摸底調查中，大多數兼職司機“不愿意”與滴滴出行簽訂勞動合同。*參見《滴滴出行：兼職司機不愿簽訂勞動合同》，http://news.xinhuanet.com/talking/2015-10/28/c_1116961498.htm，2017年1月5日訪問。這種“不愿意”似乎違反人們的直覺，卻在實際上是部分網約車司機進行自我保護的理性選擇。根據我國《勞動合同法》第三十九條第四款的規(guī)定，“勞動者同時與其他用人單位建立勞動關系，對完成本單位的工作任務造成嚴重影響，或者經用人單位提出，拒不改正的”，“用人單位可以解除勞動合同”。當兼職網約車司機的“全職工作”較之提供網約車服務“更為重要”時，為了防止可能的勞動合同解除，兼職司機便不會愿意簽訂第二份勞動合同。另外，即便網約車司機并無其他全職工作，其也可能為追求更為自由靈活的工作時間安排、避免受網約車公司的過多管控等，不愿意與網約車公司簽訂勞動合同。由此可見，簽訂勞動合同，未必有利于全體網約車司機。

第二， 并非全部網約車司機都應當被定性為“勞動者”(相當于美國法上的“雇員”)。盡管在分享經濟日益發(fā)達的今天，美國法院關于“雇員”身份的定性判斷顯露出“雇員友好型”的發(fā)展趨勢，然而，美國法院的這種偏向性絕非沒有邊界，因為法院所摒棄的只是以往對“控制”要素之證立所提出的過于“細致”的要求，但仍以司機對網約車收入的倚重、網約車公司所享有的“解雇權”和“薪酬決定權”作為否定網約車司機可以“自主決定工作內容”的基石，并且唯有如此，才符合法院“避免勞動者因收入過低而遭受生活窘迫之苦，以及因過度工作而可能造成的健康減損”的宗旨。*See Anfinson v. FedEx Ground Package Sys., Inc., 174 Wash. 2d 851, 871, 281 P.3d 289, 297-298 (2012).另外，“雇員”身份的認定并非單純地取決于勞動合同的簽訂與否，也依賴于美國法院對“勞動關系”是否已經建立的判斷；當美國法院認定勞動關系已經建立時，即便并未簽訂勞動合同也不妨礙網約車司機被定性為“雇員”。可見，與將網約車司機“一刀切”地界定為“勞動者”的做法相比，《暫行辦法》將網約車司機的“勞動者”身份交給私法主體自治并借助法院提供事后救濟的方案顯然更為妥當。

然而，值得注意的是，與美國法已經完成的蛻變不同，我國法上的“勞動者”身份認定似乎仍然拘泥于對“人格從屬性”——雇主對雇員之勞動過程的細致控制——的高度關注之上。*參見王天玉：《經理雇傭合同與委任合同之分辨》，《中國法學》2016年第3期。這種對細致控制的過度關注，顯然會大幅度地限縮可被納入“勞動者”身份認定的網約車司機的數量；在網約車司機利益存在明顯保障不足的現實下，這一認定方法不足以實現勞動法對弱者提供必要保護的目的。正因為如此，為最大限度地實現《暫行辦法》第十八條的價值，我國法院也應當顧及分享經濟時代的勞資關系的特征變化，摒棄對細致控制的過度關注，適度放寬對勞動者身份的認定標準。

(二)網約車乘客的利益保護問題

從美國法上的有關理論與實踐來看，對網約車乘客的利益保護主要可以通過網約車司機的背景審查、雙向評價系統(tǒng)、安全營運標準、足額保險、運價管制和網約車平臺公司地位定性等六項舉措加以實現。考查《暫行辦法》的內容，這六大舉措在我國法上的網約車監(jiān)管中都已經得到了不同程度的體現。從重要性的角度考量，筆者僅就以下三個方面進行分析與展望。

第一，網約車平臺公司定性。根據《暫行辦法》第十六條的規(guī)定，“網約車平臺公司承擔承運人責任”。這種將網約車平臺公司定性為“承運人”，從而承擔“無過錯責任”的規(guī)定，具有三方面的正當性。其一，網約車平臺公司是“為獲取報酬而向公眾提供交通服務”、“網約車司機提供的交通服務屬于公司業(yè)務的必要組成部分”、“經常使人誤以為其本身提供交通服務”、“服務范圍遠超單純的信息中介”，因此，在法技術的層面上，網約車平臺公司理應被定性為“承運人”。其二，由于網約車平臺公司具有更強的賠付能力、網約車服務獲取高額的經濟收益、僅由網約車司機承擔責任難以完全保障乘客利益，基于“深口袋”、“更有效的責任承擔者”理論，在法政策的視閾下，網約車平臺公司也應被定性為“承運人”。其三，盡管在監(jiān)管實踐上還存在為網約車平臺公司專設“監(jiān)管類別”的選擇，然而，根據美國法上的有關理論與實踐，在網約車平臺公司的定性問題上，重要的不是“形式”，而在于利益與責任是否對等的“實質”。因此，在承運人責任能夠為乘客提供較強保護的前提下，選擇對現有法律體系變動最小的方式，也具有立法、法律解釋成本最小化的正當性。

第二，足額保險。盡管由網約車平臺公司承擔承運人責任，已能在很大程度上為乘客提供賠付保障，然而，為避免可能的償付不足、公司破產等不利于向乘客賠償的問題，網約車平臺公司仍然應當為乘客投保足額的保險。正因如此，允許Uber運營的美國加利福尼亞州的法律，便特別要求Uber為運營車輛投保最低100萬美元的商業(yè)保險。《暫行辦法》也在第二十三條中做出了類似的規(guī)定：“網約車平臺公司應當……為乘客購買承運人責任險等相關保險。”然而，《暫行辦法》的這一規(guī)定卻存在一項顯見的缺陷，即未對承運人責任險的最低保額進行規(guī)定。受這一缺陷的影響，為減少運營成本、提升營利，網約車平臺公司可能僅僅購買“象征性”的、不能對傷亡進行足額賠付的保險，而這很可能給乘客利益的保護帶來隱患。雖然這一缺陷原本可為“各地根據本地實際制定”的“具體實施細則”所彌補，但是，以北京、上海、廣州、天津、重慶、深圳和杭州制定的實施細則為例，除北京和廣州之外，其余各城市均未在實施細則中對最低保額進行規(guī)定。由此可見，《暫行辦法》或者各地實施細則仍需在明確承運人責任險的最低保額、實現對乘客利益的充分保護方面做出進一步的完善。

第三，運價管制。《暫行辦法》第三條第二款規(guī)定，“網約車運價實行市場調節(jié)價，城市人民政府認為有必要實行政府指導價的除外”；第十九條前段規(guī)定，“網約車平臺公司應當公布確定符合國家有關規(guī)定的計程計價方式”；第二十條前段規(guī)定，“網約車公司應當合理確定網約車運價，實行明碼標價”。盡管《暫行辦法》允許城市人民政府對網約車運價實行政府指導價，然而從主要城市(直轄市和省會城市)制定的實施細則來看，各地或者完全采行市場調節(jié)價，或者僅保留了在“必要時”或者“臨時”使用政府指導價的權力。由此可見，目前我國法上的網約車監(jiān)管對運價管制主要采用的是“透明化”的方案。至于這一方案的有效性，則最終取決于市場的“集中”程度。盡管網約車在過去的幾年間經歷了迅猛的發(fā)展，但大多數專家仍然認為，與傳統(tǒng)出租車相比，網約車在整體打車市場中的份額占比仍然很小，*參見鐘天騏：《比滴滴、快的合并更該反對的是出租車市場壟斷》，《中國青年報》2015年3月12日第7版；《滴滴快的合并將在數周內完成》，http://www.ithome.com/html/it/130909.htm，2017年1月6日訪問。其車費即便上漲也不會突破“出租車同步費用”。*參見《網約車車費上漲近1/3 不會突破出租車同步費用》，http://finance.huanqiu.com/roll/2016-09/9392300.html，2017年1月6日訪問。然而，這一簡單的市場份額比較尚不足以完全證立透明化方案的正當性。據資料顯示，在經歷了與“快的”、“優(yōu)步”中國的合并之后，滴滴出行在我國網約車市場中的市場份額已經超過90%，*參見《滴滴優(yōu)步合并 占領網約車市場90%以上份額》，http://city.ce.cn/news/201608/02/t20160802_4122474.shtml，2017年1月6日訪問。滴滴出行擁有的(傳統(tǒng))出租車司機人數占市場份額的99%。*參見《滬500輛出租車加入滴滴專車 傳統(tǒng)出租車轉型新路徑？》，http://news.xinhuanet.com/city/2016-05/03/c_128949887.htm，2017年1月6月訪問。從上述數據可以得出如下結論：其一，網約車市場內部已經“高度集中”；其二，網約車市場已和傳統(tǒng)出租車行業(yè)“高度融合”。在這一市場背景之下，我國的網約車市場也可能(已經)出現引發(fā)美國監(jiān)管者注意的“價格欺詐”、“運價不合理上升”等現象。由此可見，僅僅或者主要依托透明化方案，存在對乘客利益保護不足之虞。因此，筆者建議，對《暫行辦法》或者各地實施細則進行修改，在保留運價市場調節(jié)的框架的同時，對網約車運價進行包括“規(guī)定價格浮動上限”等在內的更為嚴格的運價管制。

(三)其他利益相關者的利益保護問題

除去網約車司機和乘客的利益保護不足，網約車市場還可能因“稅收”、“交通”、“環(huán)境”和“不正當競爭”等問題，對傳統(tǒng)出租車司機和社會公眾的利益造成重大影響。在眾多實現其他利益相關者的舉措之中，針對網約車的“數量管控”和“競爭找平機制”引發(fā)了最多的爭議。有鑒于此，筆者以下也將僅圍繞這兩點對《暫行辦法》及各地的實施細則進行分析與展望。

第一，數量管控的正當性。無論是在美國或是中國，針對網約車的數量管控，往往被視為制造人為壟斷、維護傳統(tǒng)出租車行業(yè)既得利益群體的過時的監(jiān)管手段。這一點也得到了前述美國早期出租車監(jiān)管歷史的印證：監(jiān)管者設置數量管控的主要目的，是為了彌補出租車司機因運價管制在需求上升時可能減少的利潤。由于過分偏袒既得利益群體、抑制創(chuàng)新，僅僅以此為目的而設置的網約車數量管控當然應予廢棄。然而，數量管控并非僅此一項功效，如前所述，還應包括：可以彌補市場失靈的數量管控、防止因供求關系失衡而引發(fā)的價格上漲、交通堵塞和環(huán)境污染等問題。由此可見，只要數量管控的主要或者唯一目的不是制造人為壟斷，其作為必要監(jiān)管手段的正當性仍應得到承認。《暫行辦法》第三條雖然提出要“適度發(fā)展出租汽車”，但一般認為其本身并未直接要求進行數量管控，而是將自治權下放至各地方人民政府。包括北京、廣州和天津等在內的主要城市的實施細則，已經表示將對網約車進行數量管控；至于這種管控，則會“綜合考慮本市人口數量、經濟發(fā)展水平、空氣質量狀況、城市交通擁堵狀況、公共交通發(fā)展水平、出租車里程利用率等因素”。*參見《北京市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》第五條。從筆者之前有關數量管控的正當性分析來看，此種規(guī)定顯然值得肯定，當然，數量管控是否確能擺脫既得利益群體的影響，還需要政府信息公開、聽證會等制度的協同效果。然而，無論如何，僅僅將數量管控視為維護人為壟斷的觀點是不可取的。

第二，“競爭找平”機制的限制。“競爭找平”——防止因網約車無需承擔監(jiān)管成本而形成的競爭不平等——能夠實現創(chuàng)新與傳統(tǒng)出租車司機利益之間的平衡，是對網約車進行監(jiān)管的正當性基礎之一。然而，這種“競爭找平”必須考慮分享經濟的特征且以合理必要為限，否則便可能過度抑制創(chuàng)新、變相維護出租車行業(yè)的人為壟斷。若以此原則作為評判的標準，《暫行辦法》有關網約車平臺公司“承擔承運人責任”，不得“以低于成本的價格運營”、“依法納稅，為乘客購買承運人責任險等相關保險”等的規(guī)定便應屬恰當。然而，北京、上海和天津等地的實施細則關于網約車司機具有“本市戶籍”的要求；重慶、蘭州、長春和寧波等地的實施細則涉及網約車的價格應當高于同期巡游車的限制等則明顯屬于不合理的“競爭找平”機制。首先，當《暫行辦法》及各地實施細則已要求網約車司機符合背景審查要求、運營車輛滿足一定安全標準、網約車平臺公司和司機購置足額保險之后，對網約車司機、運營車輛提出“戶籍”和“價格”上的要求，除繼續(xù)維持傳統(tǒng)出租車市場的人為壟斷之外，幾乎已無意義。其次，分享經濟的一大重要特征便在于對“閑置財產”的有效利用，對網約車提出價格(軸距等配置)高于同期巡游車的要求既無必要，也會使得原本可為社會所使用的財產繼續(xù)閑置。

此外，與美國相似，中國傳統(tǒng)出租車行業(yè)也因競爭而面臨“出租車牌照”價值稀釋的問題。*參見《百萬元牌照貶值近半：出租車行業(yè)內外交困迎變革》，http://auto.cnr.cn/qczcjj/20150527/t20150527_518652932.shtml，2017年1月6日訪問。筆者認為，對于這一問題的解決，同樣不應以不合理的“競爭找平”機制、通過高筑打車市場壁壘的方式實現，而應通過科學的數量管控、施行牌照無償取得制度、對已有效取得牌照的司機或者公司提供稅收、保險費率等的優(yōu)惠，甚至進行牌照取得費用的退還等方式實現。至于這些解決機制的建立，則有賴于未來中國網約車監(jiān)管法規(guī)的進一步完善。

(四)小結

由上可知，若以美國法上的網約車監(jiān)管理論與實踐所遵循的中心思想，即“在不挫敗創(chuàng)新積極性的同時，為各方利益相關者提供充足保護”為評判的標準，我國法目前以《暫行辦法》為主要依據的網約車監(jiān)管實踐已具有較強的科學性和合理性，但在網約車司機、乘客和其他利益相關者的利益保護問題上呈現出一些明顯的不足。當然，需要特別指出的是，筆者于本文中僅表述了依托美國法上的相關理論與實踐對我國網約車監(jiān)管法規(guī)進行分析與評價的一家之言，我國網約車監(jiān)管法律的進一步完善，還必須建立在對更多國家有益經驗的借鑒以及對中國市場實際進行的更為準確的實證分析之上。

(責任編輯：陳歷幸)

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樓秋然，中國政法大學民商經濟法學院民商法專業(yè)2015級博士研究生。

*本文系中華人民共和國科技部課題項目“創(chuàng)新驅動發(fā)展法律法規(guī)體系研究”(項目編號：ZLY2015041)的階段性成果。