完善行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度

郝煜瑋

(上海政法學(xué)院 法律學(xué)院，上海 201701)

我國行政訴訟法于2014年迎來了頒布以來的初次修改。修訂后的行政訴訟法增加了行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。

一、行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的固有價值

曾擔(dān)任最高人民法院院長的肖揚說過：“行政審判工作是社會主義法治國家的晴雨表，直接反映群眾的法制意識，直接體現(xiàn)依法行政的水平，直接衡量公民權(quán)利的保障程度。”由此，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度從一個小范圍的地方實踐發(fā)展成具有法律基礎(chǔ)的基本制度，其重要價值和作用不言而喻。

(一)有助于法治化政府的建設(shè)

打造法治政府是我國全面推進依法治國的重大目標(biāo)。中共中央和國務(wù)院在《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》中指出要加大對行政權(quán)力進行制約與監(jiān)督的力度，而行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的出現(xiàn)和落實正是科學(xué)有效地保障和健全行政權(quán)力制約與監(jiān)督、預(yù)防和懲治腐敗這兩大體系在法治政府建設(shè)中的集中體現(xiàn)。如果忽視對行政機關(guān)的監(jiān)督，則很難保障廣大人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)。一些減損公民、法人和其他組織權(quán)益的違法行政行為也將難以得到及時糾正，在堅信其對完善行政權(quán)力的監(jiān)督制度與建設(shè)法治政府有重大作用的同時注重其化解行政機關(guān)與公民之間的糾紛中所起的關(guān)鍵作用。

最新出臺的《行政訴訟法》對行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度提出了一定要求，該法第3條規(guī)定了行政機關(guān)負責(zé)人“應(yīng)當(dāng)”出庭應(yīng)訴，就強調(diào)行政機關(guān)負責(zé)人若不履行該職責(zé)即負責(zé)人不出庭，等待他的則是相應(yīng)的法律上的處罰。整體上看，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度可以督促行政機關(guān)負責(zé)人積極主動地反思其自身所處單位現(xiàn)階段的執(zhí)法情況，從而得知行政機關(guān)所做的何種行為會給人們帶來不便以及找出工作的整個過程中依舊存在的問題，有效地將司法審查程序落實到行政機關(guān)實踐工作中去，也進一步加快了問題從被發(fā)現(xiàn)到被解決的進程。此外，還有利于行政機關(guān)執(zhí)政能力的提高，也在一定程度上緩和了人們熟知的民眾想要告官卻見不到官這一尷尬處境。新的行政訴訟法頒布之后，全國范圍內(nèi)部分省市積極地響應(yīng)行政機關(guān)負責(zé)人出庭制度，上海、浙江、江蘇等地更是相繼建立該制度。“行政負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度增強了行政機關(guān)依法行政的觀念，提高了各級政府的法治化水平，實現(xiàn)了勤政為民的目標(biāo)。同時，出庭參加應(yīng)訴使得行政機關(guān)負責(zé)人可以更好地掌握本單位執(zhí)法活動的一些真實情況，并為了解老百姓真正的需要提供了途徑，這對于行政執(zhí)法水平的提高以及法治政府的建設(shè)都有著極為重要的深遠意義。”[1]

(二)有助于司法權(quán)威的提升

樹立司法權(quán)威的重要途徑正是司法公正。首先要大力提高司法公信力，司法公正是維護社會公平正義的最后一道防線。在《行政訴訟法》修改之前，行政機關(guān)負責(zé)人一般不出庭應(yīng)訴，如果長時間放任這種行為繼續(xù)下去，后果將很嚴重。但是如果能夠更加妥善地解決行政爭議案件，法官也能通過雙方舉證質(zhì)證來掌握案件的實情，繼而做出更合理的判斷。“這樣不僅使得原告更加期待行政訴訟的結(jié)果，增加了人民大眾對于司法公正的信任感，而且從另一個側(cè)面彰顯出司法權(quán)威得到了大力提升，這些提升與之前行政機關(guān)負責(zé)人不出庭應(yīng)訴的狀況形成鮮明的對比。”[2]94-104

(三)有助于行政糾紛得到實質(zhì)性解決

伴隨著科技的持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟水平的不斷提高，社會公眾的法律知識和水平也得到了質(zhì)的飛躍。在日常生活中發(fā)生行政糾紛的時候，越來越多的人會拿起手中的法律武器，通過行使自己的權(quán)利來捍衛(wèi)自身合法權(quán)益。大多數(shù)人將行政糾紛訴諸法院，希望通過司法程序使得自己在糾紛處理過程中受到公平公正的對待。在《行政訴訟法》修改之前，民告官的“民”在糾紛解決過程中通常處于比較弱勢、被動的地位，而行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的制定和實施實則使行政相對方改變以往常態(tài)，減弱了相對人心中可能存在的抵抗心理。同樣地，負責(zé)人出庭這一制度很大程度上促進了和解與調(diào)解的實現(xiàn)，和解、調(diào)解方式正是眾多的能夠從實質(zhì)上解決糾紛的途徑的其中之一。得益于行政機關(guān)負責(zé)人出庭制度，相對人與行政機關(guān)面對面有效溝通的機會得到了增加，雙方更加趨向于達成和解或者調(diào)解，從而避免持續(xù)糾紛狀態(tài) 。一些想法和相應(yīng)訴求可以讓行政機關(guān)及其他人員從心理上重視行政行為的實施效果，負責(zé)人則在閉庭后對下屬人員提出加強依法行政水平高效有序的要求并進行督促，從而將壓力轉(zhuǎn)變?yōu)閯恿ΑＰ姓C關(guān)履行出庭應(yīng)訴這一義務(wù)的意義即“當(dāng)行政訴訟的過程中存在爭議的時候，行政機關(guān)可以及時地對行政相對人做出解釋，避免一些不必要的麻煩，從而使得行政糾紛可以及時地得到妥善解決”[3]。

二、行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度目前存在的問題

(一)現(xiàn)有立法的制度設(shè)計稍顯粗陋

2015年5月1日，修改后的《行政訴訟法》初次進入施行階段，但實踐中與此配套的相關(guān)制度仍然處于一個模糊的立法空白階段，很多法條中的表述仍舊值得商榷。

1.行政機關(guān)負責(zé)人的概念不清。對于“行政機關(guān)負責(zé)人”這一重要概念至今沒有一個明確統(tǒng)一的法條對其進行解釋，這就導(dǎo)致在行政訴訟中很難確定到底誰才是真正的負責(zé)人。在已經(jīng)頒布的200多個規(guī)范性法律條文中，少數(shù)人把“行政機關(guān)負責(zé)人”界定成行政領(lǐng)導(dǎo)或首長，除此之外未做任何內(nèi)容上的具體解釋。其他多數(shù)人則用了二十多種不同的表達方式對“行政機關(guān)負責(zé)人”這一概念分別作了解釋。但是這些解釋對“負責(zé)人”概念界定差異顯著，仍未形成一個統(tǒng)一的定義。《行政訴訟法》對這一問題也沒有明確規(guī)定，實踐中，通常情況下都是由其他工作人員或律師代為應(yīng)訴。

2.“正當(dāng)理由”的界定標(biāo)準(zhǔn)不同。《行政訴訟法》第3條“被訴行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭，確因正當(dāng)理由不能出庭參加訴訟的，應(yīng)委托相關(guān)工作人員代為出庭”中，對于“確因正當(dāng)理由不能出庭”的“正當(dāng)理由”的界定標(biāo)準(zhǔn)未統(tǒng)一，仍然很模糊，這就給行政機關(guān)在執(zhí)行的過程中增添了許多難度。

(二)各地方所制定的相關(guān)的規(guī)范性文件，缺乏針對性，有消極應(yīng)對之嫌

在《行政訴訟法》修改之后，各省市相繼出臺了自己的規(guī)范性文件， 2015年10月，諸如上海、廣東、河南等省市相繼頒布了相關(guān)文件。在這樣的背景之下，相互抄襲照搬照抄的現(xiàn)象比比皆是，大部分地區(qū)所頒布的規(guī)范性文件都是隨波逐流的行為，其真正的目的一目了然，即不希望自己在法律法規(guī)落實這一環(huán)節(jié)上落后于其他地區(qū)。截止到2017年1月，在已經(jīng)頒布的200多個與行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度相關(guān)的規(guī)范性法律文件當(dāng)中，筆者查閱了部分省市的相關(guān)性法律文件，發(fā)現(xiàn)大部分存在相互抄襲的現(xiàn)象，幾乎都是互相借鑒模仿才得以完成。對于這些需要經(jīng)過反復(fù)研究才能夠頒布的利于公民生活的文件，不應(yīng)該背離各個地區(qū)自身基本情況而制定。如果行政機關(guān)一直持有這樣的消極應(yīng)對態(tài)度，在不久的將來，這些文件將會成為法治政府建設(shè)的道路上的一枚重磅炸彈。

(三)從行政機關(guān)負責(zé)人自身來看，法律知識匱乏制約其更好地履行出庭應(yīng)訴義務(wù)

隨著法治理念的不斷深入人心，法治進程的快速發(fā)展與完善，《行政訴訟法》這一部比較專業(yè)的程序法一直在訴訟法中有著舉足輕重的地位。我國《行政訴訟法》出臺時間比較晚，在1990年才開始實施，不像民事訴訟法、刑事訴訟法一樣普遍存在于人們的日常生活中，且《行政訴訟法》在專業(yè)上富有十分強勁的特性，如若想要靈動駕馭與行政訴訟法相關(guān)的大量法律法規(guī)則必然要求其擁有充足的法律知識和較高的法律素養(yǎng)。同時要求其對包括當(dāng)庭審理程序在內(nèi)的行政訴訟全過程有深度了解，并且積累了一定數(shù)量的訴訟經(jīng)驗，目的是能夠使其非常自然地投入行政訴訟的庭審工作。筆者認為其主要原因是行政機關(guān)的人員工作之余并無多余時間學(xué)習(xí)新的行政法律法規(guī)，這樣就導(dǎo)致機關(guān)人員在法庭上面對法官及相對人時不夠自信。

此外，容易受到傳統(tǒng)觀念的束縛，嚴重缺乏法律意識。首先，行政機關(guān)負責(zé)人不愿自己在法庭上被戴上被告的“手銬”。他們會覺得自己平日里都是各個行政機關(guān)的一把手負責(zé)人，怎么就突然之間變成了被審問的對象坐上被告席，這樣與自己日常的身份完全不符合，認為這是一件很丟面子的事[4]。其次，害怕輸官司。作為一個機關(guān)負責(zé)人，當(dāng)親自出庭應(yīng)訴的時候，很害怕輸?shù)艄偎径鴮?dǎo)致自己無地自容。在行政訴訟當(dāng)中，一定是存在著這樣那樣違法行為的時候，行政相對人才會去人民法院行使自己的權(quán)利提起行政訴訟。有訴訟必然會有贏家和輸家，如果行政機關(guān)負責(zé)人代表行政機關(guān)出庭應(yīng)訴最終敗訴，那么由此帶來的過失責(zé)任就必須要由這個相關(guān)負責(zé)人承擔(dān)。這樣的后果就導(dǎo)致許許多多行政機關(guān)負責(zé)人將其看成是一種伴隨著風(fēng)險的履職行為，也很直接地反映出負責(zé)人拒絕出庭的主要原因。

負責(zé)人抱有自以為高高在上的思想仍舊非常普遍，在其真實的內(nèi)心并不愿意真正參與到庭審中去，但礙于新《行政訴訟法》的規(guī)定又不得不按照文件規(guī)定行事，因此，到了庭審階段，常出現(xiàn)出庭不出聲，見官沒有效果的情況。實踐中給了很多行政機關(guān)負責(zé)人鉆空子的機會，這正是該制度出現(xiàn)漏洞的原因之一。

三、行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的完善路徑

在行政訴訟法修改實施之后，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的實踐成為人們關(guān)注的焦點。行政訴訟法第3條：“被訴行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”法律明確指出“應(yīng)當(dāng)”就給行為人設(shè)定了義務(wù)的，并且是必要的義務(wù)。從立法角度看，全國人民代表大會常務(wù)委員會特別重視該制度，人大法工委也對負責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭的問題做出了“這是一個最為根本的規(guī)定”的釋義[5]。所以我們要不斷加強和完善行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，使其在行政訴訟中發(fā)揮其應(yīng)有的功效，推動法治政府建設(shè)的進程。

(一)合理界定行政機關(guān)負責(zé)人的范圍

出臺與其制度相關(guān)配套的司法解釋。為了更好地促進新《行政訴訟法》能夠全面地實施，更好地推動行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，我們首先應(yīng)當(dāng)從立法上確定由什么人出庭、什么樣的案件需要出庭，明確行政負責(zé)人出庭應(yīng)訴的主體。但是由于相關(guān)法律法規(guī)并沒有對正職和副職進行詳細的解釋，使得“負責(zé)人”的概念模糊不清。本人將所謂的正職負責(zé)人解釋為單位或部門的主要責(zé)任人。《行政訴訟法》第3條中提到的可以受委托的工作人員應(yīng)該指的是除掉行政機關(guān)主要負責(zé)人之外的其他副職領(lǐng)導(dǎo)。實踐中有的副職領(lǐng)導(dǎo)對相關(guān)的案情并不了解，只是出于走形式而出庭應(yīng)訴，這樣達不到解決糾紛的效果。所以筆者認為副職領(lǐng)導(dǎo)人就應(yīng)當(dāng)由被訴行政行為的直接分管負責(zé)人出庭應(yīng)訴。

(二)強化行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的實務(wù)操作能力

新的《行政訴訟法》在2015年5月實施之后，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴將會越來越多地出現(xiàn)在行政糾紛之中，也會有更多行政機關(guān)負責(zé)人代表行政機關(guān)走上法庭，坐在被告的位置上，出庭參加應(yīng)訴[6]。無論是正職還是副職出庭應(yīng)訴的，都應(yīng)當(dāng)首先做好庭前準(zhǔn)備工作，充分了解案情，知道行政相對人的訴訟請求，必須對行政行為是否違法、相關(guān)證據(jù)是否收集完整、行政機關(guān)是否有濫用職權(quán)、失職瀆職等做到了如指掌，不能囫圇吞棗，避免應(yīng)付差事。

這樣的高標(biāo)準(zhǔn)就使得我們應(yīng)當(dāng)建立健全行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴培訓(xùn)機制，在該培訓(xùn)機制的配合之下大力推進負責(zé)人的法律教育課程，以提高負責(zé)人的法律程度為目的。在行政訴訟當(dāng)中，老百姓希望看到的是行政機關(guān)負責(zé)人在庭審中積極應(yīng)訴，努力去和行政相對人溝通協(xié)商解決矛盾，高效地化解糾紛，而不是應(yīng)付差事被動出庭應(yīng)訴[7]。在日常生活中，我們可以在省市級政府建立行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴培訓(xùn)制度。同時我們要加強對相應(yīng)的監(jiān)督激勵機制，一方面可以由政府法制機構(gòu)來負責(zé)統(tǒng)籌對所涉及單位的行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴工作情況，進行監(jiān)督考核，定期打分，向社會公開結(jié)果，并將行政機關(guān)負責(zé)人出庭的情況納入行政機關(guān)年度考核并定期予以通報。關(guān)于這一方面在江蘇省2010年年底率先頒布的《關(guān)于進一步做好行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的通知》中進行了詳細的闡述。另一方面，應(yīng)當(dāng)將行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的組織權(quán)和考核權(quán)分開，工作中的考核權(quán)力則交給人民法院來行使[8]。

(三)完善行政機關(guān)責(zé)任人出庭應(yīng)訴的義務(wù)保障與責(zé)任追究機制

《行政訴訟法》對行政負責(zé)人的界定范圍相對模糊，沒有一個相關(guān)的法條和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。行政機關(guān)的正職負責(zé)人必須出庭應(yīng)訴確實沒有太大的必要，況且在如今生活中也非常不實際。在實踐中大體上的行政機關(guān)負責(zé)人包括：一是行政機關(guān)或法律法規(guī)明確授權(quán)的法定代表人，二是負責(zé)行政機關(guān)全局工作的負責(zé)人。修改后的行政訴訟法將“人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理，行政機關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。被訴行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭”。納入法條。新添加的內(nèi)容構(gòu)建起了行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。出庭和應(yīng)訴是兩個不同的概念，不能將二者之間畫等號。出庭就是指行政機關(guān)的負責(zé)人在法院庭審的現(xiàn)場即可，而應(yīng)訴的范圍更加寬泛，它是指要求行政機關(guān)負責(zé)人積極地去參加訴訟活動，不僅包括出庭到庭審現(xiàn)場，而且要求其積極主動地參加到訴訟之中去，依照相關(guān)的法定程序履行訴訟程序[9]。我們不能錯誤地將出庭就等同于積極對所有的訴訟責(zé)任的履行，這種讓行政機關(guān)負責(zé)人處于被動方式的出庭對于解決行政訴訟糾紛沒有任何價值。

當(dāng)大多數(shù)沒有理由拒絕出庭、即使出庭也不發(fā)表任何意見、并仍具有自己處于最高地位這一心態(tài)的行政機關(guān)負責(zé)人出現(xiàn)在行政訴訟中時，我們應(yīng)該如何規(guī)制他們？由于法律并未對該規(guī)制機制進行規(guī)定，我們應(yīng)當(dāng)聯(lián)系制度實施的具體情況和可能存在的問題來創(chuàng)設(shè)相關(guān)的追責(zé)機制，力求通過法律的強制性規(guī)定來追責(zé)負責(zé)人在出庭應(yīng)訴中所表現(xiàn)出的懈怠行為。前文也提到了新的《行政訴訟法》第3條給行政機關(guān)負責(zé)人設(shè)定了強制性義務(wù)，有義務(wù)則必定伴隨著相對應(yīng)的責(zé)任，否則該義務(wù)將失去任何的實效性。如果沒有這些責(zé)任來限制行政機關(guān)負責(zé)人，那么這項制度很有可能在行政訴訟當(dāng)中子虛烏有，形同虛設(shè)。就此，首要切入點是細化責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。譬如，列舉哪些類型的案件必須要求負責(zé)人當(dāng)庭應(yīng)訴、哪類機關(guān)負責(zé)人可以由代理人代替出庭、哪些事由可以作為不出庭應(yīng)訴的正當(dāng)原因。將以上內(nèi)容通過列舉的方式進行細化是落實責(zé)任的前提。只要有了這些具體的細化的內(nèi)容，我們對行政機關(guān)負責(zé)人在何種情況下應(yīng)當(dāng)受到責(zé)任追究就會一目了然。其次，我們應(yīng)當(dāng)確定行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的責(zé)任追究制度由誰來行使、通過哪些方式來追究其責(zé)任。筆者建議可以通過以下三種途徑：首先，將追究責(zé)任的權(quán)力交給司法機關(guān)行使。在行政訴訟當(dāng)中原告行政相對人合理合法地行使自己的權(quán)利，他們向人民法院提出希望行政機關(guān)負責(zé)人到庭應(yīng)訴的請求，此時，應(yīng)當(dāng)將決定行政機關(guān)負責(zé)人是否應(yīng)當(dāng)出庭的權(quán)力交給法官[2]101。除了司法機關(guān)之外還可以賦予立法機關(guān)以一定的追責(zé)權(quán)力[10]。其次，加強上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)所做行為進行追責(zé)的制度來懲戒下級的不出庭應(yīng)訴行為。上級機關(guān)對不履行應(yīng)訴義務(wù)的負責(zé)人做出行政處分，致其年度績效不合格。

四、總結(jié)

雖然在新行政訴訟法中對行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度已經(jīng)做出具體規(guī)定，但這并不意味著對于該制度的實施就可以高枕無憂。力求保障行政訴訟法有效實施，全面推進依法行政，加快建設(shè)法治政府，其目的就在于從各個方面解決現(xiàn)階段制度上一直存續(xù)的問題。我們要繼續(xù)加強對行政機關(guān)負責(zé)人法律知識的培訓(xùn)，提高他們的法律水平，增強法律素養(yǎng)和法律意識，讓他們站在被告席上時可以發(fā)揮出自己應(yīng)有的水平。

行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度作為《行政訴訟法》修訂時增加的一項最主要制度，它的積極意義是舉世矚目的，但是要想讓這項制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用，還要在現(xiàn)實生活中去不斷地實踐，需要經(jīng)過很長一段時間才能實現(xiàn)其效果。只要我們堅持從立法宗旨出發(fā)，結(jié)合我國特有的國情，不斷完善并保障其發(fā)展，這些難題肯定可以被我們逐個擊破。只有這樣我們才能持續(xù)推進法治政府的建設(shè)進程，從而真正地實現(xiàn)依法行政，進一步朝著全面推進依法治國的目標(biāo)不斷邁進。

[1] 馬斌，王新亮.行政首長出庭應(yīng)訴價值意蘊探究[N].人民法院報，2014-09-20(2).

[2] 章志遠.行政訴訟中的行政首長出庭應(yīng)訴制度研究[J].法學(xué)雜志，2013,(3).

[3] 黃明春 ，陳希國.行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度入法的價值底蘊[N].人民法院報，2015-02-11.

[4] 尹群.實行行政首長出庭應(yīng)訴的必要性[EB/OL].(2015-12-23).http://hrbvcourt.gov.com.court.

[5] 全國人大常委會法工委行政法室.中華人民共和國行政訴訟法解讀[M].北京：中國法制出版社，2014：14.

[6] 潘姝君.司法實踐視角下的行政訴訟調(diào)解[J].新疆社會科學(xué)，2009,(4)：84-87.

[7] 王勝俊.在紀(jì)念行政訴訟法頒布20周年座談會上的講話[J].行政法學(xué)研究，2009，(3)：3-5.

[8] 張俊.行政首長出庭應(yīng)訴的實證研究[D].蘇州:蘇州大學(xué)，2014.

[9] 段葳，劉權(quán).論行政首長出庭應(yīng)訴[J].長江大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2011,(1).

[10] 章志遠.行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的法治意義解讀[J].中國法律評論，2014，(4).