治理體系現代化在中國演化的一種可欲路徑

□ 董 明

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治理體系現代化在中國演化的一種可欲路徑

□ 董 明

一個國家制度的建構，離不開向先進制度的學習借鑒，但自主組織和規范是根本。中國從傳統制度文明向現代制度文明的轉變，主要仰賴中國人立足自身根基，歷經不懈探索實踐才逐漸演化而來。黨的十八屆三中全會首次提出構建國家治理體系和治理能力現代化的目標，正是又一次與人類共同文明的有效對話。本文以溫嶺參與式預算實踐為例，試圖相對具象地探討治理體系現代化在中國的一種現實演化路徑及由此引發的可能啟示。

制度建構；治理；參與式預算；演化；中國方案

一、導言

建構一個國家制度的過程，既是自主組織和規范的過程，也是學習和借鑒先進制度的過程。其中，自主組織和建構是根本，惟有如此，建構的制度才有根基與生命力。誠如密爾早就指出，一個國家比較成功的制度模式不可能靠人為移植，而必須與其民族慣例及性格和諧一致基礎上生長而成，即有其特定的歷史基礎。*[英]J.S.密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務印書館1992年版。考察中國從傳統制度文明向現代制度文明轉變的整個過程，不難發現，有別于西方中心主義和“在中國發現歷史”的范式，中國現代制度文明乃是中國人依托自身歷史根基，歷經無數次試錯性的學習借鑒與不懈探索實踐才逐漸演化而來，其過程特點具有歷史延續性而非斷裂性。*徐勇：《歷史延續性視角下的中國道路》，《中國社會科學》，2016年第7期。改革開放以來已取得的巨大成就則表明，至少迄今為止，這套制度體系適合中國國情，總體上能夠有效保證和推動中國社會進步與發展，因此成為中國人對自己國家制度自信的基本依據，當然，這也是它能夠更從容有效地與人類共同文明對話從而進一步充實完善的基本遵循。黨的十八屆三中全會首次提出了構建國家治理體系和治理能力現代化的目標，相當程度上正是自我演化的中國道路與人類共同政治文明“有效對話”的最新結晶。

有效的制度變革通常離不開發端于局部區域的創新性探索的反復實踐。浙江作為我國改革開放以來市場經濟先發且經濟相對發達省份，其所遭遇的問題具有先行性，其探索在全國范圍內具有某種先鋒實驗的特性，并有望由此探索出一條治理體系現代化在我國演化的可欲路徑。

本文以頗具典型樣本意義的溫嶺參與式預算實踐為例，嘗試大致勾勒我國治理現代化實踐的客觀演化路徑及其與治理理論之間有機融通的現實機理，進而初步討論中國道路對現代化發展可能的增量貢獻。

二、參與式預算及其在溫嶺的創新性演化實踐

20世紀80年代末在巴西率先提出并成功應用的參與式預算(Participatory Budgeting)，是公民直接參與影響自身利益決策的一種治理形式與過程。它處于行政系統與公民社會的交界處，為普通公眾打開了原本封閉的預算世界，讓公眾能夠有機會參與到預算決策、預算執行和預算監督過程。對政府而言，參與式預算是一個接受公民參與決策的過程，本質上是用民主的透明原則取代官僚體制密室中的內部作業，強化地方政府責任，增強政府與公眾之間的信任與合作，這對地方治理的有序且有效至關重要。就此而言，誠如美國學者魯賓認為：“公共預算不僅是技術性的，它在本質上是政治性的。”*轉引自王自亮、陳衛鋒：《參與式預算與基層權力關系的重構》，《地方財政研究》，2014年第4期。參與式預算這種公民參與式治理，既提高了國家治理的合法性，又能改善國家治理的有效性，因而才使它超越了黨派和意識形態的囿制，業已成為世界上較為普遍、社會公眾直接參與政府(主要是地方政府)公共政策制定、從而更好維護公眾利益的重要途徑。

2005年肇始于浙江溫嶺的創新性實踐，雖已約定俗成地被冠以“參與式預算”之名，因為它的確與國外的參與式預算有著操作層面乃至價值訴求上的共通之處。然而，其實際形成發展的過程，卻深刻地植根于本土政治經濟社會等諸要素的現實基礎，“是一種本土化的公民參與地方政府治理的創新實驗”，*徐斯儉、吳建忠：《在治理改革中走向民主：浙江溫嶺鄉鎮人大參與式預算之個案研究》，《中國大陸研究》，2011年第54期。有著鮮活的內生性邏輯機理，且持續地在其可能范圍內把制度演化推向深入，以回應不斷變化的現實，進而又成為撬動我國根本政治制度即人民代表大會制度在新常態下進一步完善從而有效改良地方治理生態的重要突破口。

(一)參與式預算在溫嶺創生的內在邏輯及過程演化

中國農村的參與式預算實踐從90年代早期就開始了，只是當時通常稱為“村務公開”或“村務民主管理”。此后，深圳、上海、江蘇、黑龍江和杭州上城區等地也先后不同程度地探索過參與式預算。但從創新實踐的規范性、系統性、特別是持久性和制度化程度及其已獲得的海內外影響力來衡量，最典型也最成功的地方參與式預算實踐顯然非浙江溫嶺莫屬。在“2007地方公共決策系列評選”中，溫嶺的參與式預算就以第二高票入選“十大地方公共決策實驗”。專家為它寫的推介詞是：“有了多年民主懇談實踐基礎，溫嶺新河鎮嘗試將民主懇談嵌入政府機制，此番改革的突破口是政府財政預算審議。這一被稱為參與式預算的改革已悄然試水三年，鄉鎮人大代表質詢政府預算，提出修改意見，這樣一種樸素的形式中蘊含著難能可貴的監督機制。無論是人大代表還是政府官員，民主操練的任何細節都是在互動中尋求共識。”

那么，溫嶺究竟何以可能？回溯歷程，其演化的內在邏輯主要涵括以下三方面：

1.經濟發展的內生性促動及民情的相應形塑。溫嶺是浙江東南沿海的縣級市，它不僅是我國農村股份合作制企業的誕生地，同時也是民營企業的發源地之一，民營經濟發展極為活躍，其地方經濟發展水平多年來位居全國百強縣前列。經濟的發展使溫嶺人早已走出求溫飽生存的階段，進入一種改善生活環境、提升生活質量的時期，同時伴隨著市場經濟的推進，溫嶺人的權利意識及邊界也日趨清晰。再加1980年代末以來我國開始形成的“鄉政村治”的基層政治社會格局，進一步從政治實踐層面強化著民眾的平等意識與政治參與訴求。仰賴這些因素的綜合作用，在1999年這里就誕生了讓溫嶺從此蜚聲中外的松門鎮“民主懇談會”創新實踐，此后這種創新做法在溫嶺被不斷深化和外推，日漸成為其地方公共決策的基本路徑依賴。這種以干部與群眾之間公開、平等地進行協商對話的商談模式，顯著地形塑著溫嶺民眾的“協商氣質”，為此后溫嶺參與式預算改革的試水破題提供了組織、制度和民情等多方面的必要前提條件。

2.基層改革者的理性順應與不懈探索。帕特南曾指出，民主的改革者必須從基層開始。的確，恰恰是現實社會經濟發展的需求，以及民生問題大量涌現的結果，往往成為基層政府亟需理性面對且有效處理的直接課題。在溫嶺的實踐中，面對從物質和知識等諸層面已日益具備商談意識和能力素養的廣大民眾，在地方黨委與政府機構內部，逐漸產生了一批積極進取、勇于創新、敢于擔當的基層政治精英。他們在面臨新問題新變化的情況下，積極嘗試制度變革的深化。正是他們基于將民主懇談這一地方性試驗能夠可持續并可推廣的考量，把它從體制外搬到了體制內，即與地方人大職能相銜接。通過參與式預算監督把人大代表原本就具備的職能切實運轉起來，不僅由此衍生出“參與式預算”的實踐，還激活了較長時期來某種程度上處于“死機”狀態的基層人大功能。這一探索在新河鎮首度試水，并形成了目前幾已成為我國地方參與式預算代名詞的“新河模式”。

3.操作技術在公開、理性和精致等多層面的增量演化。“離開可操作化的程序，沒有真正的民主”。*陳明明：《民主制度化在于完善可操作化程序》，《社會科學報》，2017年3月23日。孫中山在其《建國方略》的“民權初步”篇，不憚繁瑣，教人民如何動議、討論、表決、復議等等，寄托了先生“教吾國人行民權第一步之方法”，以期舉步能行，行之能穩，逐步達到“民權之發達必有登峰造極之一日”的殷切之望。溫嶺的實踐之所以能在眾多類似探索中脫穎而出，離不開它在推動參與式預算實踐的操作技術朝著公開、理性與精致等諸多層面持續演化的積極努力。

從2005年最早在新河鎮試水，到澤國模式的進一步細化；從2008年由兩個鎮推廣到六個鎮的“拓面”，再到從鎮一級延伸至市一級的“提質”；從會議室確定場景里的預算審議，到悉數把全市各部門的預算通過全媒體公開，接受市民查閱與監督；2011年通過人大代表工作站的預算征詢懇談；2013年市級人代會上開始票決部門預算；2014年市人大常委會嘗試預算績效評價；2015年在市級人代會上試行預算修正議案；2016年正式設立市人大常委會預算工委。十多年來，櫛風沐雨，砥礪前行，而今則循著“預算全口徑、監督全過程、參與全方位”的要求正向縱深推進。

一是審查監督內容上逐步實現“預算全口徑”。此間一個細節：市級各部門、各鎮(街道)預算文本逐年統一、規范、完整和細化，基本上所有的部門和鎮(街道)預算已細化到“項”級科目，個別細化到“目”級，由以前薄薄幾頁紙的預算變成了如今厚厚的一本賬預算，且許多重要支出還在備注欄中附加說明，更加通俗易懂。例如，澤國鎮2014年5.76億的預算，已細化到15類66款600多項目，用A4紙打印出來有48頁！

二是審查監督程序上逐步實現“監督全過程”。從年初預算編制開始，到年中預算執行，再到年終決算，全過程監督，使“預算編制有審查、預算執行有監督、預算績效有評價”，形成一個較完整的循環體系。這從一個統計數據能反映其實在成效：自2006年以來，全市各鎮共提出預算修正議案88件，列入人大會議大會表決的42件，其中36件獲得表決通過，預算調整資金達到2295萬元。

三是審查監督主體上逐步實現“參與全方位”。除了人大代表依法深度參與外，溫嶺市人大常委會按照“只要有意愿，就會有機會”的思路，通過建立市鎮兩級預算審查監督參與庫和專業庫、組建陽光預算宣講小組、開通參與式預算網等途徑，積極引導和組織社會公眾廣泛多層參與。目前公眾參與主要有以下六種方式：定向邀請、自愿報名、隨機抽取、科學抽樣、代表征詢、媒體追蹤。

“十年磨一劍”。溫嶺參與式預算的基本演化歷程可歸納為16個字：由點到面，由下而上，由表及里，由柔變剛。在此過程中，不斷注入新內涵，挖掘新形式，豐富新內容，使它持續煥發出生機與活力。其本質則始終圍繞一個核心議題：“有序組織人民群眾廣泛參與預算協商、討論、決策并不斷強化對預算的審查和監督，調動全市人民依法管理地方國家事務的積極性、主動性和創造性，保證人民當家作主。”*張學明：《參與式預算：協商民主的生動實踐》，《人大研究》，2013年第3期。一個原先基層治理的體制外創新，至此已與地方最高權力機構有機鏈接。2011年8月22日，中共浙江省委出臺的《關于加強“法治浙江”基層基礎建設的意見》(浙委[2011]85號)文件，充分肯定了這一制度創新，明確提出要積極推行“參與式預算”等基層新做法。

(二)溫嶺參與式預算業已取得的基本成就及其階段性表征

國家治理體系現代化的一個重要標志就是各級財政預決算制度完善與否，即是否能依照憲法的基本精神來確立人大、政府、社會公眾三者的權責關系。中國地方政府治理中通常只有向上的責任機制，其向下的責任機制遠遠不夠，政府責任缺失問題仍相當普遍。在現代性的“治理”逐步取代傳統“統治”的當下，如何穩步強化地方政府“自下而上”的責任機制，相當程度上成為治理體系現代化能否順利推進的一個重要指標，對于基層民主治理意義重大。正如有學者所說：“政府是否真正受制于憲法，是否為有限政府，是否能將政府行為限定在法制化軌道，其根本在于國家的財政權是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中。”*熊偉：《憲政與中國財政轉型》，《法學家》，2004年第5期。

溫嶺參與式預算的制度創新正是對上述改革愿景的一種有效實踐。即在新的要求與發展的倒逼式挑戰下，立基于現行的政治經濟框架與激勵結構，政府主動、適時引入一種“自下而上”的基層民眾參與的責任機制，作為對“向上負責”垂直控制機制的有益補充，并不斷完善和充分發揮基層人大作用，持續推動地方政府的制度創新，繼而啟動中國經濟社會發展中一個極為重要的階段性改革——公共預算改革。它將基層民眾的政治參與成功導入基層政府財政預算與公共決策，切中了現代公共財政的核心要義，即取之于民、商之于民、用之于民，從而有效抑制行政主導之弊端。在這個嶄新制度空間里，基層民眾對地方公共資源配置與相應實施方案有了切實的話語介入的制度化路徑，而基層人大也實現了對基層政府決策的實質性影響與制約。所有這些，極大地改變了以往我國基層政治生態中通常政府強勢、人大附隨、民眾無聲的“弱制度”慣性，一定程度上重構了基層權力關系格局，開始形成一種民眾、人大、政府三者合作型政治運作的制度化機制。而這種合作型政治關系正是現代治理的基本要義所在，也是我國人民權利本位的應有體現，是基層政治與政府合法性的重要源泉。

從現代治理的基本要素考量，溫嶺實踐的主要成就至少體現在以下幾個方面：

1.民眾的主權地位得到了較充分的尊重，其權益開始有了制度化的保護機制，從而使政府的公信及合法性得到了較好維護。政府的合法性基礎主要源自兩方面：一是作為正式的國家權力結構所獲得的合法性，此乃既定的；二是政府在治理過程中所獲得的公民的認同與理解，這主要來自于政府的治理方式及績效，它與政府在治理過程中所承擔的角色和功能密切相關，在我國，這主要取決于能否從傳統的自上而下管制者角色向公共利益的協調者與服務者角色轉變。國外的經驗研究表明，“那些有著更多參與性的城市公民被發現對地方政府會少一些憤世嫉俗的態度”。*Carol Ebdon.Beyond the Public Hearing:Citizen Participation in the Local Government Budget Process [J] .Public Budgeting ，Accounting & Financial Management ，Summer 2002 .因為正是政治生活中常態化的“喧嚷聲”，反而會使人們之間更緊密地聯系在一起。*[美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德、西德尼·維巴：《公民文化——五個國家的政治態度和民主制》，徐湘林等譯，北京：東方出版社2008年版，第270、436頁。參與式預算就是一個政府與公民對話的制度化通道。政府自身轉變執政理念，克制先前因預算“軟約束”帶來的隨性花錢的權力“任性”；公民則廣泛、直接地參與到與自己切身利益相關的社會公共事務決策，在其中自由表達自身偏好，從而使公民既能對自己的地位與成就感產生更為積極的評價，同時也更易真切理解政府行政的客觀難度，由此，就會大大減少公民對政府的不滿與批評，降低政策執行過程中產生社會矛盾和利益沖突乃至群體性事件的可能性，從而有效降低政策執行成本，提高決策效益。

2.激活基層人大監督與制約的功能性權力，促進政府決策理性化，使政策更符合民意，讓民眾擁有更多獲得感。從制度設計看，基層人大是我國地方國家權力機關，但長期以來，人大作為國家權力機關的職能與基層人大代表的作用發揮都不夠，審議政府預算的意識更顯淡薄，過程也往往流于形式。參與式預算與人大有機對接后，成為人大職權被激活的有效切口，“打開了人大工作局面，逐步樹立起人大工作的信心”，*張學明：《不斷打造充滿活力的縣鄉人大工作環境》，浙江省人大工作研究會編：《人大制度理論與實踐：2016年浙江省人大工作研究會理論研討會論文集》，第19頁。使人大這一根本政治制度不斷煥發出應有活力與份量。

現今在溫嶺的預算審查監督工作中，已經確立并遵循三大原則：預算沒有經過民眾協商的，不上人代會；重大項目沒有經過人大常委會審查的，不上人代會；人大代表和民眾的合理意見，沒有很好吸收的，政府要回去重新研究。*張學明：《全口徑預算與公眾參與》，《人大研究》，2015年第2期。相應地，其預算編制也歷經四種變化，即：從封閉到開放的轉變，從程序性向程序性與實質性并重的轉變，從少數人決定向多數人參與決定轉變，從比較粗放到比較精細轉變。這就使人大由先前尷尬的“橡皮圖章”真正開始重返有實際制約功能的權力機構，在基層民主政治生活中發揮主渠道作用，同時也激發了基層人大代表的履職熱情和活力。對政府而言，參與式預算作為一個充分吸納“民意”的過程，能極大減少政府“拍腦袋”決策，確保政府工作更精準有效地回應民眾實際訴求。溫嶺參與式預算推行以來，這里民眾的生活質量及公共服務的提供都有了很大改善，政府公共服務的公平性顯著提升。

3.有效提高了公民的民主意識及政治參與能力。本質上，民主政治只是一種力求達致各方權力均衡的制度裝置，尤其當它作為一種治理形式時，要求公民必須具備清晰的權利意識，有理性的問責精神，擔負起作為公民應有的責任來，如此才能促成民主的齒輪真正運轉起來。然而這種現代民主素養并非與生俱來，亦非僅靠說教就能獲得，其最有效的養成路徑恰是親身實踐。而參與式預算可以說正是這樣一所有效的“公民學校”。在這所特殊的“學校”里，公民通過各種形式的政治參與逐步內化對政治系統的認知、情感和評價，并在持續的民主實踐場景中鍛煉公民必要的溝通能力以及合作意識、合作能力等公民美德，促進公共理性的逐漸養成，成為真正較滿意、較忠誠的“有自信的公民”，*[美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德、西德尼·維巴：《公民文化——五個國家的政治態度和民主制》，徐湘林等譯，北京：東方出版社2008年版，第232、444-445頁。如此才能確保民主制度有效運行，進而也才是使民眾自身根本利益最終能夠落到實處的根本保障。

由上顯見，雖然溫嶺參與式預算的推進并未引致基層權力結構的根本性變化，*何包鋼：《近年中國地方政府參與式預算試驗評析》，《貴州社會科學》，2011年第6期。其整個創新實踐也始終在地方黨委和政府的切實領導之下，但顯然，改變已經發生，且成效顯著，迄今為止海內外對溫嶺改革的評價始終“較為正面”。*吳木鑾：《及時調整政府間財稅關系》，《南方周末》，2016年9月8日。某種意義上說，這至少已階段性地表征著治理體系現代化在中國國情里的一種可欲路徑：回應性的內生演化。

三、參與式預算的浙江實踐對推進我國制度完善的貢獻及其中國方案昭示

(一)浙江實踐對我國制度完善的貢獻：先鋒試驗與源頭活水

改革開放近40年，中國社會結構的復雜性已今非昔比，傳統的利益政治格局一去不復返，我們已經處于一個利益矛盾與沖突的多發期，利益協調與平衡勢必將在新的舞臺上展開。這也正是黨的十八屆三中全會首次正式用“社會治理”替代“社會管理”的深刻現實依據。它體現了我們黨執政理念的重大轉變，是治國理政總體思路的新突破，以至被學者視為必將影響至深的“第五個現代化”。*人民論壇編輯部、清華大學政治學系等：《專家圓桌：“第五個現代化”啟程》，《人民論壇》，2014年第4期(上)。

在中國這樣一個超大型國家，國家治理中的地方創新也是其中不可或缺的重要元素。地方治理創新不僅可以為中國國家治理走向良治先行探路，且可以為頂層設計優化提供某種必要的啟迪與檢驗。*人民論壇編輯部、清華大學政治學系等：《專家圓桌：“第五個現代化”啟程》，《人民論壇》，2014年第4期(上)。由是，賦予地方更多的自主權，激勵地方更多地進行地方治理創新的探索，理應是中國國家治理走向良治這個故事中不可或缺的精彩篇章。

置于上述中國的時代敘事中來觀照溫嶺參與式預算的實踐創新，其內蘊機理切中肯綮。浙江是改革開放以來市場化最早發育、民營經濟最為發達的地區之一，三十多年來始終以一種類似哈耶克自發擴展秩序的演化路徑，不僅其經濟發展令人矚目，繼之在政治領域的拓展態勢同樣讓人刮目相看，以至某種意義上已擢升為我國地方治理創新的重要實驗場。習近平同志在浙江工作期間，他就已洞察這一新的變化趨勢，高度重視基層民主政治建設，明確提出，基層歷來是民主政治的發源地和實驗田。*習近平：《基層民主越健全，社會越和諧》，《人民日報》，2006年9月25日。在他的推動下，浙江廣泛開展了各種形式的“問需于民、問計于民”和“讓人民群眾參與、讓人民群眾做主”的創新實踐活動。正是以溫嶺參與式預算為典型代表的眾多浙江基層民主政治實踐探索，很大程度上是成就浙江始終走在全國前列的重要經驗。

十八大以來黨中央治國理政的新方略，與浙江的相關創新實踐有著甚為清晰的內在關聯，與改革開放以來我國推進改革的基本路線圖(即“局部試點—取得成功—逐步推廣”)也有著極高契合性。特別是浙江案例的主要特點是自主自費的實踐探索，即主要源于浸淫市場經濟實踐的民眾對“民主議政”的新需求帶給地方公共機構新的變量與壓力，倒逼原先的地方權力結構發生適應性的內生變革，由此而來的經驗探索較之純粹主觀設計的“植入式實驗”顯然有著更為客觀的內在合規性，使其對全國層面的可借鑒性與示范意義也就更為凸顯，所以成為黨中央頂層設計過程中珍貴的源頭活水，并有望從中進一步演化出推動中國整體進步的中國經驗。

(二)基于浙江實踐邏輯的中國方案昭示：價值與路徑

當我們把溫嶺參與式預算視為一項在中國具有創新乃至先鋒意義的地方治理探索時，就意味著同時也承認其仍然存在諸多不足。不可無視的事實是，一方面該探索畢竟時間尚短，至今還在一路不停地持續跟進之中，*溫嶺市人大常委會張學明主任在2016年浙江省人大工作研究會的理論研討會上說：“溫嶺市人大近年來的工作實踐，很重要的一條就是在經濟社會發展當中，民主法治一路不停的跟進。我們提出一個觀點，推進經濟社會發展義不容辭，推進民主法治同樣義不容辭。”詳見浙江省人大工作研究會編：《人大制度理論與實踐：2016年浙江省人大工作研究會理論研討會論文集》，第17頁。而另方面更重要的是，溫嶺這項實踐具備顯著的內生性。今天其各種權力主體間談判、溝通等協商與博弈方式相當程度已經沉淀為某種路徑依賴或者布迪厄所說的“慣習”，用這里官員經常說的一句話就是“已回不去了”，這就在對民主有效運轉極為關鍵的“觀念”層次，讓我們對溫嶺參與式預算本身的持續完善進而可能演化出更多持續性變革的發生抱有較大的信心與耐心。同時，正是在這種“已回不去”的邏輯中可以發現，其內蘊的價值理念和發生機理與現代治理理論有著相當的有機融通性，有著可與之有效對話從而相互啟迪、共同拓展的現實空間。

1.價值的內契性。自上世紀90年代以來，“治理”理論之所以日益為各國所重視，一個根本前提乃源于現代社會日益趨向于利益多元化，而處理這種業已常態化的利益政治，明智的做法就是，施政的重心從政策過程的末端轉向政策過程的初期，亦即從利益受損時的被動維權轉向實現和增進利益的積極參與。*景躍進：《演化中的利益協調機制：挑戰與前景》，《江蘇行政學院學報》，2011年第4期。它要求現代政府的政治過程更優化，成為一種兼備開放、包容、商談、回應、問責等要素而形塑的更有彈性的現代“治理”政治。

在這種邏輯下，正像邁可·曼(Michael Mann)所指出，分析評判能夠維系現代多元社會平穩可持續發展的國家權力，就應細分為兩個層面進行考量：其一是國家的專制權力(despotic power)，即國家精英可以在不必與市民社會各集團進行例行化、制度化討價還價的前提下自行行動的范圍(range)；其二是國家的基礎權力(infrastructural power)，即國家能力，指的是國家事實上滲透市民社會，在其統治的領域內有效貫徹其政治決策的能力，它構成一個現代國家基礎權力的核心組成部分。*Michael Mann(1993)，The Sources of Social Power，Vol.Ⅱ.The Rise of Classes and Nation-states，1760-1914,Cambridge:Cambridge University Press.而衡量后一種國家基礎權力強弱的重要指標，說到底，就是允許公眾能夠在多大程度上并以何種方式直接參與到公共政策議程的設置中來的問題。因為，現代公共行政只有融入了健全的制度化溝通和協商機制，使公眾在積極的參與中不僅能傳遞自身訴求，且因為能夠有效參與而極大增進其政治效能感從而對政治產生信任感，實現“使呼吁成為忠誠的函數”，*美國學者赫希曼在討論現代社會復雜組織架構下如何有效實現績效時，曾提出一個頗有影響力的觀點：“激活呼吁使之成為忠誠的函數”。參見：[美]艾伯特·O·赫希曼：《退出、呼吁與忠誠——對企業、組織和國家衰退的回應》，盧昌崇譯，上海世紀出版集團、格致出版社2015年版。那么公共政策的實施才能高效而顯出其基礎權力的強大，政治系統也就通常會變得更為穩定。*[美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德、西德尼·維巴：《公民文化——五個國家的政治態度和民主制》，徐湘林等譯，北京：東方出版社2008年版，第431頁。

就此角度來觀察，中國國家的基礎權力建設有待強化是個接受度相對較高的觀點。*景躍進、張小勁、余遜達主編：《理解中國政治——關鍵詞的方法》，中國社會科學出版社2012年版，第194頁。即由于中國的公共決策制定中較長時期以來事實上存在著與民眾之間“弱協商性”的現象，致使其決策的有效實施即實際執行力呈某種脆弱狀態，并不同程度地影響到民眾對政府的實際信任度。尤其在基層政府治理層面，誠如有學者認為：“與1978年改革開放之前比較，基層政府的治理結構、功能以及治理機制和治理理念，沒有發生任何實質性的改變”。*周慶智：《論中國基層政府治理現代化》，《武漢大學學報》(哲社版)，2016年第3期。財政部2016年9月公布的我國新預算法實施后第一次對地方預決算公開情況全面的專項檢查，其結果也從一個維度印證了這一判斷。*財政部2016年9月8日公布了新預算法實施后第一次對地方預決算公開情況全面的專項檢查，其結果顯示，至少仍存在不容忽視的三方面瓶頸問題：一是部門預決算公開不到位；二是公開內容的完整性和細化程度不夠；三是基層預決算公開內容與社會關注不盡匹配。來源：《財政部通報地方預決算公開情況專項檢查結果》，《中國財經報》2016年9月12日。在這種基本背景下，溫嶺參與式預算十年來的實質性持續推進及其已經取得的積極成效就尤顯寶貴。

一方面，內涵上，溫嶺實踐的核心要義就是很大程度上倒轉了傳統的政府行政模式，開始重視公民參與在改善政府治理中的重要作用，并已逐步建立起政府與公眾之間的合作伙伴關系，開始制度化地實現了“用對話代替對抗，用權利約束權力”的良性均衡治理，有效提升了邁可·曼所定義的國家基礎權力的能力，與當代治理理論有著實質性的價值內契。

另方面也由此說明，就演化路徑而言，即便在并未根本觸動我國原有制度架構條件下，主要經由民眾、地方官員及學者的合力，基于本土實驗的溫嶺創新，同樣能夠達致與人類政治文明深層邏輯的有機融通，某種意義上可謂殊途同歸。

2.中國議程的民主增量實驗。盡管民主的理論和制度千差萬別，但西方政治學者認為，在政治科學中總是要以一個“最大公約數”為標準來衡量各國的轉型。在自由民主理論占據主流的時代，它通常包括代表、定期選舉、表達自由、信息公開、結社自由和公民權等六大方面。*Robert Dahl,On Democracy,CT:Yale University Press,1998,chapter 8.但進入21世紀以來，面對第三波民主屢遭挫折，同時，一個日益強大且自信的中國“反其道而行之”地繼續快速發展著，從而使得多數國外學者對中國民主的看法開始趨于審慎，更為務實的“理解中國”的思考路向凸顯了出來。*黃晨：《近年美國學界中國民主研究評析——文獻、脈絡與方法》，《國外社會科學》，2016年第1期。事實上，環顧當今人類社會，真正基本符合以上指標而成功建立起“民主制度”的國家并不多。但不可否認，“民主”的確又是人類文明發展至今在政治領域的一種基本理念與目標共識，也是中國共產黨人自建黨以來始終追求的目標，是“我們黨始終高揚的光輝旗幟”。*來源：《中國共產黨十八大報告》，2012年11月8日。此外，孫中山的政治遺囑“世界潮流，浩浩蕩蕩，順之者昌，逆之者亡”以及改革開放伊始鄧小平“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化”的鮮明斷論很大程度上已沉淀為中國民眾的基本政治認知自覺。因此，這里的問題很大程度上也就轉換為：實現民主的具體道路或制度模式是否只能劃一？倘若可以殊途，那么能否最終同歸？

從本文以上圍繞溫嶺參與式預算案例的討論中，至少就迄今中國的政治制度發展而言，可以對此做出基本確切的瞻望：殊途應常態，同歸亦可期。在一個世界最多人口的最大發展中大國，其發展歷程已經表明，中國共產黨是一個愿意也能夠與時俱進的適應性政黨。改革開放以來正是仰賴它漸進但又持續地回應發生在這個社會諸多層面的新挑戰，在堅持其根本制度框架不動搖的同時，卻又能適時地通過有序探索、開發多元化“民主工具”，*何俊志：《民主工具的開發與執政能力的提升—解讀溫嶺“民主懇談會”的一種新視角》，《公共管理學報》，2007年第3期。使其原有傳統體制經由政府過程優化及相應制度完善等舉措而提升了現有制度的擴容能力。如在溫嶺的案例中，其所打造的參與式預算這一民主工具并未涉及到西方學者極為看重的“選舉”，更未觸動根本政治制度框架，但是，伴隨這種創新的民主工具的運用，已經標志著這里一定程度上出現了政府自主性與利益表達充分性之間的互動并達至某種較樂觀的均衡態勢，*蕭樓：《載體：通向制度抑或回歸事件——民主懇談個案與東南沿海的有限政治市場研究》，《開放時代》，2003年第6期。已使原有制度因此走向更多的包容，這種包容性的制度又會促進更多的制度創新，生發出可能在創新之初全然未曾預見的新因素，而這些新因素還會在相當程度上創生出自我強化和自我運行的新的機制，并可望開辟出人類民主發展征程中新的獨特路徑。一定意義上說，這正是一種哈耶克所說的“開放的演化進程”，是一個可期的民主增量中國實驗方案。

一些國外學者的新近觀察也在某種程度上回應了這一增量演化的中國實驗。改革開放伊始就關注和研究中國改革的美國康奈爾大學教授維克多·倪(Victor Nee)，他最近發表的論文對中國前景做出了其基本判斷，即“邁向包容性的政治制度”。他認為，中國作為全球經濟大國崛起并且出現了新興的市場經濟。在維持經濟快速增長的需求的推動下，中國的政治精英進行了意義深遠的對政治治理的改革，這使政治精英非但沒有走進死胡同，反而獲得了廣泛的社會基礎。中國出現了自我強化性的制度變遷，只要能始終維持集中的國家權力、依法治國和對民眾意愿負責的政府之間的平衡，中國的政治制度就是包容性的，其底蘊就是能夠對民眾負責的政治。當然，一切還處于正在進行時。*[美]維克多·倪：《中國的經濟發展和社會轉型：一個美國學者的觀察與思考》，《社會學評論》，2016年第3期。

就目前發展已能推斷的是，中國的民主建設進程體現為一種多元力量參與的復雜互動的過程，必將是一個持續漫長而又變化深刻的過程，且一定會刻上自己獨特印記，畢竟政治制度發展從來不能脫離其特定文化而有效存在。民主不是一場魯莽的冒險，不可能簡單復制。“通向現代社會的路不是一條，更不是直線前進的。……亞洲經驗，特別是中國經驗可以證明，確實存在‘社會發展的不同道路’，而且遠不止一條。”*[德]沃爾夫岡·查普夫：《現代化與社會轉型》(第二版)，陳黎、陸宏成譯，社會科學文獻出版社2000年版，中文版前言。人類的現代化迄今仍是個未竟的事業，歷史與現實也已證明，西方的現代化模式并不具有普世性。今天中國的現代化成就至少已說明，世界的現代化離不開“中國故事”。聚焦中國的現代化問題，發現其道路有別于西方模式的特點所在，則有望為現代化范式的多元建構貢獻出獨特的中國視角。

這一事實提醒我們，與其清談和爭辯，不如保持一種開放的心態，一種對理論(想象力)的開放以及對經驗世界的開放，以一種理性、包容的立場，回到中國“田野”，通過踏實努力，真正將自己的優勢充分展現出來。畢竟，實踐是檢驗真理的標準，也是檢驗政治學現有理論(它們大多來自西方)是否具有普遍性意義的準繩。□

(責任編輯：林賽燕)

2016-12-01

董明，博士，中共浙江省委黨校政治學教研部副主任、教授、碩士生導師，浙江省“科學發展觀與浙江發展研究中心”研究員，主要研究方向為比較政治制度、政商關系、社會階層。

浙江省哲學社會科學規劃重點課題“環境治理體系構建中的企業社會責任形成機制”(編號：17NDJC049Z)

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1007-9092(2017)04-0038-08