歷史與理論：政治學視角下的中國政黨制度

□ 董亞煒

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歷史與理論：政治學視角下的中國政黨制度

□ 董亞煒

中國特色政黨制度的堅持和完善必須從中國特殊的革命道路和中國特色的民主政治中來尋求動力和源頭，對它的堅持和完善直接決定著中國特色社會主義民主政治的發展方向、實踐效果以及具體內容。中國特色政黨制度是人民內部矛盾理論的具體實踐，中國特色政黨制度發展和完善的關鍵就是要處理好人民代表大會制度和政治協商制度之間的關系。中國政黨制度發展和完善最終必須回歸到對中國共產黨特殊屬性的分析，黨的領導體制改革和完善是中國政黨制度發展和完善的基本動力，要將中國政黨制度完善和發展與中國特色的民主政治發展相融合，應當將中國特色政黨制度完善納入中國特色政治體制完善和發展的總體框架下來謀劃。

中國特色政黨制度的內涵；理論依據；發展動力與方向

一、“協商建國”與中國政黨制度的歷史邏輯

中國實行的政黨制度是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度(以下簡稱中國多黨合作制度)，這一制度在中國長期的革命、建設、改革實踐中形成和發展起來，是適合中國國情的一項基本政治制度，是具有中國特色的社會主義政黨制度。

中國憲法規定：中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。與這種國體相適應的政權組織形式是人民代表大會制度，與這種國體相適應的政黨制度是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，構成了中國政治制度的核心內容和基本框架，是社會主義民主政治的集中體現。*中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的政黨制度》白皮書，2007年11月15日。

從以上規定可以看出，中國特色的政黨制度在中國政治制度中所具有的主體性地位和作用，它是中國現代民主革命歷史發展必然邏輯的產物，從根本上取決于中國特殊的革命道路和建國道路。1949年9月7日，周恩來在《關于人民政協的幾個問題》中論述到：“一切大政方針，都要先經過全國委員會協議，然后建議政府施行。等到將來根據全國革命形勢的發展和土地改革的情況及人民進步的程度，才可能把普選由個別地方逐漸推廣到全國，召開全國代表大會。那時中國人民政治協商會議全體會議，才不再代行全國人民代表大會的職權，但是它仍將以統一戰線的組織形式存在，國家大政方針，仍要經過人民政協進行協商。地方委員會的情形也如此?！薄坝纱耍覀兛梢钥吹?，中國人民政治協商會議是負有偉大的建國責任的。”可見，從一開始，中國政黨制度就與中國民主革命時期統一戰線組織形式——政治協商會議內在地聯系在一起。1948年4月，中國共產黨提出召開新政治協商會議、成立民主聯合政府的主張，得到各民主黨派和無黨派民主人士熱烈響應。他們公開表示，愿意在中國共產黨的領導下，共同為建立新中國而奮斗?？梢哉f，中國政黨制度中的中國國民黨革命委員會、中國民主同盟、中國民主建國會、中國民主促進會、中國農工民主黨、中國致公黨、九三學社、臺灣民主自治同盟正是在新民主主義革命過程中，與中國共產黨一道建立了新中國。因而可以說，中國特色政黨制度是中國共產黨在領導中國民主革命過程中，在馬克思主義革命理論，尤其是統一戰線理論和政策指導下，領導中國革命的結果。其中，黨的群眾路線起著根本性的作用，正是由于中國共產黨所開創的群眾路線，黨的統一戰線方略才得以實現，“相比統一戰線的方略來說，群眾路線更為根本，因為群眾路線是中國共產黨的世界觀和方法論，統一戰線的方略是這種世界觀和方法論的具體體現?！痹谔幚睃h與其它階級的關系中，黨的群眾路線同時也成為中國共產黨自身建設最具特色的，不同于其它階級政黨的一個鮮明標志，“中國共產黨認為群眾路線是中國共產黨與其它政黨的區別所在，進而也是中國共產黨領導的人民民主與其它形態民主的區別所在?！?林尚立、趙宇峰：《中國協商民主的邏輯》，上海人民出版社2015年，第48頁。

這就是具有中國特色的協商民主。具體來說，黨的群眾路線的一個重要特征和價值追求就是黨與人民群眾之間要形成一種制度化的關系，而社會主義協商民主正是群眾路線制度化的體現。正是基于以上內在邏輯關系，黨的十八屆三中全會決定指出：“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。”

這就決定了中國特色政黨制度的堅持和完善必須從中國特殊的革命道路和中國特色的民主政治中來尋求動力和源頭，而不是相反，從所謂的現代西方協商民主的一般規范和現代政黨政治的基本原則來尋求中國特色政黨制度的合法性依據。因而協商是中國民主成長的內生要素，其使命一開始就與20世紀80年代末興起的協商民主理論關注的協商民主不同，前者是為了使民主適應并扎根于中國社會而產生的，后者是為了救治現代西方民主、“使民主變得更民主”而產生的。“因此，協商對中國的意義不僅僅是發展民主，更重要的是發展和完善符合中國國情的民主政治形態。這就決定了在中國的政治背景下，開發協商資源不是為了形成協商民主，而是為了發展和完善中國特色的民主政治形態。這種開發不是把協商賦予中國民主，而是為了使其內在的協商資源支撐起中國民主的成長，建立協商性的民主政治，即協商政治?！?林尚立：《協商政治：中國特色的社會主義民主政治》，《毛澤東鄧小平理論研究》，2007年第9期。

上述邏輯決定了中國特色政黨制度既不同于西方國家的兩黨或多黨競爭制，也有別于有的國家實行的一黨制。在中國多黨合作制度中，中國共產黨與各民主黨派長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共，共同致力于建設中國特色社會主義，形成了“共產黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政”的基本特征。民主黨派的參政職能具體體現為“一個參加，三個參與”，即：民主黨派參政的基本點是：參加國家政權，參與國家大政方針和國家領導人選的協商，參與國家事務的管理，參與國家方針政策、法律法規的制定和執行。中國共產黨同各民主黨派既親密合作又互相監督，而不是互相反對。中國共產黨依法執政，各民主黨派依法參政，而不是輪流執政。對于西方政黨制度來說，其功能和作用主要在國家與社會之間，運行代議民主，西方各政黨通過競爭性的選舉制度，在選舉民主的憲政框架下，根據得票多少，獲取執政的合法性來輪流執掌國家政權。對于中國政黨制度來說，主要在黨的領導與人民民主之間運行協商民主，將選舉民主與協商民主有機地結合起來。人民通過選舉投票行使權利和人民內部各方面在作出重大決策之前進行充分協商，盡可能取得一致意見，是社會主義民主的兩種重要形式。選舉民主與協商民主相結合，拓展了社會主義民主的深度和廣度。經過充分的政治協商，既尊重了多數人的意愿，又照顧了少數人的合理要求，保障最大限度地實現人民民主，促進社會和諧發展。

從以上分析可以看出，中國特色政黨制度既是中國民主革命發展的必然邏輯，同時中國特色的政黨制度又對中國革命起著積極的建構作用。在今天，對它的堅持和完善直接決定著中國特色社會主義民主政治的發展方向、實踐效果以及具體內容。因而與中國政治制度中的其它制度相比，中國特色的政黨制度在一定程度上決定著其它政治制度能否得到真正的貫徹和落實。可以說，中國政治制度的運行，從根本上依賴于中國特色的政黨制度的堅持和完善。

二、黨的性質與中國政黨制度理論依據

中國多黨合作制度既堅持中國共產黨的堅強領導，又體現廣泛民主；既保持一致性，又體現多樣性；既規范有序，又充滿活力。堅持中國共產黨的領導是中國多黨合作制度的本質要求，同時也是中國特色社會主義事業的根本政治保障。如何建構中國特色的政治理論，“人民內部矛盾理論”提出了具有中國特色的社會主義政治學命題。正如毛澤東所說，“在人民有了自己的政權以后,這個政權同人民的關系就基本上是人民內部的關系了,采用的方法不是壓服而是說服。這是一種新的政治關系?！边@一“新的政治關系”是以毛澤東為代表的中國共產黨人對傳統的以“階級斗爭”為核心的馬克思主義政治范式的突破。正如西方學者所述，對于取得社會主義革命勝利的無產階級政黨來說，“它必須建構新的不同于階級關系的結構性關系。民主化的大眾或大眾民主的象征浮現出來去構造不同于階級立場的主體立場。在此意義上，毛澤東對矛盾的分析確實有把社會斗爭領域當成豐富的矛盾領域的巨大優點，而不是完全返回到階級原則上去?！边@一理論形成了具有中國特色的政治體制，其中關鍵的就是要處理好人民代表大會制度和政治協商制度之間的關系。從表面上看，人民代表大會制度和政治協商制度之間有著不同的功能目標和制度設計，存在著沖突。關于它們之間的關系，1982年4月12日胡喬木同志在憲法修改委員會第三次會議上對憲法修改草案修改稿作了說明：“關于民主監督。但在憲法上寫上民主監督，從法律的角度看，這就與人大的權力有矛盾了。政治上講民主監督是正確的，但不能在國家權力結構中法律化。憲法上寫上不方便，也不明確。人大、政協意見不同時，怎么辦？”*胡喬木：《關于政協的地位和作用問題的說明》，《中國共產黨統一戰線文獻選編》(第十一卷)，第111頁。但從另一方面來看，人大與政協之間從根本上又是一致的。如何深入理解它們之間的一致性其實就是探索中國政治體制之所以不同于西方政治體制的過程。對此，1954年憲法通過后，據李維漢回憶，關于人民代表大會制度與政治協商會議制度之間的關系問題，“毛澤東同志在政協開會前兩天，召集了黨內外幾十人舉行座談，指出今后要加強統一戰線工作，人大是權力機關，并不妨礙我們成立政協進行政治協商。他說人大已經包括了各個方面，常委會是人大的常設機關，代表性當然很大，但它不能包括所有方面，所以政協仍有存在必要，而不是多余的。政協全國委員會委員559人當中，當全國人民代表大會代表的140人，只占總數的四分之一，還有四分之三不是人大代表，可見通過政協容納許多人來商量事情很需要。并說蔣介石也搞過參政會，但他不敢也不愿意要這些機關起作用，他要的是扼殺民主。我們是人民政府，我們一定要把一切機關都活躍起來。有人說，政協既然這樣重要，是否可以把它搞成國家機關？主要的問題是政協的性質問題，是國家機關還是人民團體？政協的性質有別于國家權力機關——全國人民代表大會，它也不是國家的行政機關。有人說，政協全國委員會的職權要相等或大體相等于國家機關，才說明它是被重視的。如果這樣說，那么共產黨沒有制憲之權，不能制定法律，不能下命令，只能提建議，是否也就不重要了呢？不能這樣看。如果把政協全國委員會也搞成國家機關，那就會一國二公，是不行的。要區別各有各的職權?！薄安荒馨阉愠蓢覚C關。因為人大和國務院是國家權力機關和國家管理機關，如果把政協也搞成國家機關，豈不是成了二元論了嗎？這樣就重復了、分散了，民主集中制就講不通了。要實事求是，政協不僅是人民團體，而且是各黨派的協商機關，是黨派性的機關。這不等于不重視它，而恰好是重視它。共產黨就是黨派，也不是國家權力機關，但它的價值并不因此而有所降低。”*李維漢：《回憶與研究》，中共黨史出版社2013年版，第620頁。

上述論述精辟地分析了“新的政治關系”中政治體制中兩個基本制度人大與政協之間的關系。由于人民內部矛盾建立在共同階級利益基礎之上，因而它們之間從本質上都是為了解決人民內部矛盾而設立，雖然存在權力機關和非權力機關之分，但這只是從形式上來看，實質上無論是人大還是政協都是“說服”而不是“壓服”，從本質上不同于西方政治由于國家社會二元對立而導致的政治強制。值得注意的是，在人大與政協之間，中國政黨制度發揮著重要作用，或者可以說，中國政黨制度的重要功能恰恰就在于聯結人大與政協，彌補它們之間的漏洞，解決它們之間的分歧，其方式就是黨的領導與政黨之間的協商。因而，對中國政治體制的思考和分析，最終必須回歸到對中國政黨制度，尤其是對中國共產黨特殊屬性的分析。

1956年8月30日，毛澤東在八大預備會議第一次會議上講到：“領導我們事業的核心是我們的黨。單有黨還不行，黨是一個核心，它必須要有群眾。我們的各項具體工作，包括工業、農業、商業、文化教育等等工作，90%不是黨員做的，而是非黨員做的。所以要好好團結群眾，團結一切可以團結的人一道工作。過去，在團結全黨和團結黨外人士方面，我們還有許多毛病。我們要在這次大會上和大會以后進行宣傳教育，把這方面的工作好好加以改進?！?毛澤東：《增強黨的團結，繼承黨的傳統》，《毛澤東文集》第七卷，人民出版社1999年版。對此，1957年4月24日周恩來在中共浙江省委擴大會議上的講話中也指出：“所以從種種方面看起來，我們這樣的大國，多一點民主黨派去聯系各個方面的群眾，對國家，對人民的事業，有好處。以共產黨為核心，為領導，各黨派團結合作，有什么不好？”*周恩來：《長期共存，互相監督》，轉引自：全國政協辦公廳：《人民政協重要文獻選編》，中央文獻出版社2009年版。

中國共產黨之所以能成為中國特色社會主義事業和中國政黨中的領導核心，從根本上源于黨所具有的先進性和人民性的統一。中國共產黨以全心全意為人民服務為宗旨，代表中國最廣大人民的根本利益。中國共產黨的領導和執政，就是領導和支持人民當家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務，管理經濟和文化事業，維護和實現人民群眾的根本利益。因而從根本上來說，中國共產黨所具有的領導核心地位與其它民主黨派之間的關系都是黨的先進性與人民性之間關系的具體體現。它們都是黨的群眾路線所決定的。這就意味著，從根本上來說中國共產黨的領導核心就是與其它民主黨派在協商的過程中確立起來的。中國共產黨與其它民主黨派之間不是競爭與對立的關系，而是合作共生的關系，正是由于這種特殊的關系，具有中國特色的協商民主才得以產生和運行。

1949年9月7日，周恩來在《關于人民政協的幾個問題》中談到：“新民主主義議事的特點之一，就是會前經過多方協商和醞釀，使大家對要討論決定的東西事先有個認識和了解，然后再拿到會議上去討論決定，達成共同的協議?！薄靶旅裰髦髁x的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協商和反復的討論?！?954年12月19日毛澤東邀請各民主黨派、無黨派人士對政協工作作了座談。毛澤東論述到：“我們的國家制度是人民民主專政，民主是商量辦事，不是獨裁，但集中是必要的。”1956年12月8日毛澤東在《同工商界人士的談話》中談到，對與會者提出的許多問題，毛澤東說對他幫助很大，而且承諾政府會和他們商量，協商一個辦法，凡是能夠解決的總要解決。毛澤東進一步指出：“我們政府的性格，你們也都摸熟了，是跟人民商量辦事的，是跟工人、農民、資本家、民主黨派商量辦事的，可以叫它是個商量政府?！薄吧塘亢蜻x人名單。對全國人民代表大會代表和地方同級人民代表大會代表的候選人名單以及政協各級委員會組成人員的人選進行協商，它有這種權利。全國人民代表大會的代表是人民選舉的，但各黨派、團體要先進行協商。”“總之，國家各方面的關系都要協商，國民黨的參議會才是投閑置散、虛應故事的，我們的政協是有事情做的。”

從以上論述可見，堅持中國特色政黨制度就是堅持中國共產黨的領導，就是堅持中國特色的政治體制，中國特色政黨制度與中國特色政治體制不是對立的，而是完全內在一致的。

三、政治發展與中國政黨制度完善

2012年12月25日習近平同志走訪看望民主黨派中央，指出：“中國共產黨將堅定不移堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，堅定不移貫徹十六字方針，加強同民主黨派合作共事，支持民主黨派更好履行參政議政、民主監督職能?！敝袊厣h制度完善和發展的根本動力，首先來源于中國共產黨自身所具有的歷史使命。建國后，毛澤東同志還針對黨內嚴重存在的“左”傾關門主義傾向，強調要在黨內廣泛開展對統一戰線政策的宣傳教育。他指出：《共產黨宣言》1883年德文版序言中說，“被剝削被壓迫的階級(無產階級)，如果不同時使整個社會一勞永逸地擺脫任何剝削、壓迫以及階級劃分和階級斗爭，就不能使自己從進行剝削和統治的那個階級(資產階級)的控制下解放出來?！闭麄€《宣言》的基本思想，就是工人階級只有解放全人類才能最后解放自己。中國工人階級只求得自己的解放不行，必須求得四個階級的共同解放，對地主也要改造他們，否則，工人階級自己就不能得到解放。毛澤東同志的這段話，把統戰工作提高到無產階級解放全人類的戰略需要的高度，這樣就把統一戰線的重要性給徹底說透了。*李維漢：《回憶與研究》，中共黨史出版社1986年版，第619頁。為了實現這一歷史使命，中國共產黨必須不斷加強自身建設，而執政黨建設與參政黨建設相互促進，就是一個重要的方式和路徑。中國共產黨與各民主黨派互相監督，有利于強化體制內的監督功能，避免由于缺乏監督而導致的種種弊端。各民主黨派反映和代表著各自所聯系群眾的具體利益和要求，能夠反映社會上多方面的意見和建議，能夠提供一種中國共產黨自身監督之外更多方面的監督，有利于執政黨決策的科學化、民主化，更加自覺地抵制和克服官僚主義和各種消極腐敗現象，加強和改進執政黨的工作。毛澤東強調，為了打掉官風，使干部與群眾打成一片，防止特權階層、貴族階層的形成，我們必須“肅清一切工作上、作風上、制度上的錯誤”。毛澤東認為，處于執政地位的我們的黨和干部，為了防止自己脫離群眾直至蛻化變質，除了應當堅持共產主義的理想信念、嚴于律己以外，還必須接受來自各方面的監督。他說，“主要監督共產黨的是勞動人民和黨員群眾”，同時還有民主黨派；“因為一個黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音”，所以“有了民主黨派對我們更為有益”。*毛澤東:《反對官僚主義、命令主義和違法亂紀》毛澤東文集(第六卷)，人民出版社1999年版，第253頁。

1957年4月8日，鄧小平同志在西安干部會議上作報告進一步談了如何加強黨的監督問題：“所謂監督來自三個方面。第一，是黨的監督。對于共產黨員來說，黨的監督是最直接的。要求黨的生活嚴一些，團的生活也嚴一些，也就是說，黨對黨員的監督要嚴格一些，團對團員的監督要嚴格一些。第二，是群眾的監督。要擴大群眾對黨的監督，對黨員的監督。第三，是民主黨派和無黨派人士的監督。要擴大它們對共產黨的監督，對共產黨員的監督。一怕黨，二怕群眾，三怕民主黨派，總是好一些，謹慎總是好一些。”“‘長期共存、互相監督’也是這樣，有監督比沒有監督好，一部分人出主意不如大家出主意。共產黨總是從一個角度看問題，民主黨派就可以從另一個角度看問題，出主意。這樣，反映的問題更多，處理問題會更全面，對下決心會更有利，制定的方針政策會比較恰當，即使發生了問題也比較容易糾正?！?957年4月24日，周恩來同志在中共浙江省委擴大會議上的講話《長期共存，互相監督》中又談到：“當然，共產黨員首先要黨的監督，可是整個黨的工作，也還要其他黨派來監督?！薄爱斎?，反過來，民主黨派也應該愿意接受共產黨的監督，但這個問題并不怎么嚴重。重要的是共產黨要承認長期共存、互相監督。我們只要是一個敢于面對現實的人，敢于揭露錯誤、批判錯誤、改正錯誤的人，那就不怕監督。越是監督我們，我們越是能進步。只有怕人家揭露錯誤，自己又沒有勇氣承認錯誤、改正錯誤的人，才怕人家監督。”

值得思考的是，雖然黨充分認識到了“十六字方針”的重要意義，但在實踐中，中國特色政黨制度仍然存在一些問題，比如如何用制度來保障地方黨委負責人對堅持和完善政黨制度給予高度重視？如何克服政黨協商中有制度無程序、有制度無規定等弊端？如何解決政黨制度運行中“體制內、外”、中央和地方兩種感受的問題？如何讓民主黨派的政治監督發揮更大、更好的作用？

可見，除了在認識和理論上不斷加深對中國特色政黨制度的理解外，更重要的是要將中國政黨制度完善和發展與中國特色的民主政治發展相融合，應當將中國特色政黨制度完善納入中國特色政治體制完善和發展的總體框架下來謀劃。

1957年4月24日，周恩來同志在中共浙江省委擴大會議上作了《長期共存，互相監督》的講話，他指出：“長期共存、互相監督的方針，實際上是擴大民主。我們要加強各級人民代表大會及其常委會對政府工作的監督，并且使下級對上級也能夠有監督的責任。這對我們的民主化有極大的好處。民主集中制是我們政治生活的基本原則。我們的民主是有領導的民主，這方面過去有足夠的解釋，現在要多強調民主的擴大?！币蚨袊h制度的發展是與中國民主政治的發展內在地聯系在一起，中國政黨制度能否得到發展，根本上取決于中國共產黨所領導的人民民主的發展，取決于中國共產黨特殊的領導體制和運行制度。對此，林尚立教授認為：“中國共產黨的執政很容易將黨內的民主集中制原則帶入國家政治體系，首先帶入國家政權機關的組織與運作，其次帶入整個政權體系的組織與運作，所以國家政權體系展開過程所貫徹的民主集中制原則往往帶有作為政黨組織原則的民主集中制色彩。實踐證明，這樣做的后果既不利于黨的領導，也不利于國家的民主運作。面對這些初步結論，我們就不得不提出這樣一個問題，如何建構一種既能滿足政黨組織要求，又能滿足國家政權要求，進而能夠運用于中國政治生活各方面的民主集中制？這個問題的核心就是如何使民主與集中獲得具有普遍適應性的有機統一。實踐證明，僅僅通過強調其內在的辯證統一來協調民主與集中的關系，難以取得最佳效果，民主常常由于缺乏制度規范和程序過程而被集中所取代。因此，今天健全和完善民主集中制的關鍵，不在于政治上強化這個制度的重要性，而在于機制上強化這個制度的可運作性，即建立一套有效的運作機制，使得民主與集中有機統一起來，既能實現民主的要求，也能實現集中的需要。顯然，這個運作機制就是協商。在中國，作為民主集中制運行機制的協商，是以人民當家做主的參與體系、群眾路線的工作程序和政治協商的制度安排為基礎的，體現為權利主體在政治生活中的溝通、協商與合作。有了協商這個機制，民主也就有了更為切實有效的運行形式，同時，集中也就有了更為實實在在的民主基礎。”*林尚立：《中國特色民主政治的基本形態》，《毛澤東鄧小平理論研究》，2007年9期。因而，為了更好地發展以“民主集中制”為核心的中國民主政治，更好地堅持和完善黨的領導，就需要在政治體制層面不斷完善中國特色的政黨制度，尤其是需要從機制上不斷完善中國共產黨與民主黨派之間的政黨協商、充分發揮民主黨派的民主監督功能，以及不斷推進基層社會治理中的基層民主協商，這三大領域構成了未來中國特色政黨制度發展的重點和方向，這樣以民主集中制為主要內容的黨的領導體制與多黨合作政黨制度，以及具有中國特色的協商民主之間互相補充，構成一個連貫的整體，中國政黨制度的發展與堅持黨的領導具有內在的一致性，黨的領導體制的改革完善成為中國政黨制度發展和完善的根本動力，黨的領導體制的改革和完善需要中國政黨制度的不斷完善和發展?！?/p>

(責任編輯：徐東濤)

2017-05-23

董亞煒，中央黨校黨建教研部副教授，主要研究方向為黨的領導體制、比較政治體制、中國特色政黨制度。

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1007-9092(2017)04-0076-006