戶籍制度改革與中小城市公共服務供給
——湖州市的實踐探索與路徑構建思考

□陳娟

戶籍制度改革與中小城市公共服務供給
——湖州市的實踐探索與路徑構建思考

□陳娟

新一輪戶籍制度改革的目標設定是將戶籍制度與城市化戰略和其他制度聯動改革，削弱戶籍制度的附加功能，最終實現基本公共服務均等化;城市公共服務供給無疑成為戶籍制度改革的重要內容。在深度剖析湖州市新一輪改革實踐的基礎上，探討新形勢下戶籍制度改革與中小城市公共服務供給面臨的深層次矛盾，并提出深化戶籍制度改革、推動中小城市公共服務供給的路徑構建思考。

戶籍制度;居住證;常住人口;城市公共服務供給;湖州

一、城市化進程中戶籍制度的功能承載與改革轉型

(一)城市化進程中戶籍制度基本功能的弱化與附加功能的固化

現行戶籍制度是以1958年《中華人民共和國戶口登記條例》為基礎、將社會成員以戶籍身份為標準劃分為“農業”和“非農業”二元割據的一系列制度設計總和，①熊萬勝:《新戶籍制度改革與我國戶籍制度的功能轉型》，《社會科學》，2015年第2期。戶籍的人口登記和社會管控等基本功能與福利待遇分配等附加功能綜合在一起，使戶籍成為城鄉身份識別、人口流動限制和公共資源再分配的重要制度設計。改革開放以來，伴隨著市場經濟條件下資源要素的自由平等配置、社會結構領域內大規模持續性的遷徙流動和城市(鎮)化進程的快速推進，戶籍作為人口統計和社會管控的功能在事實上已經逐漸失去效力，以戶口為載體的社會管制模式也逐漸被以身份證和居住證為載體的新型人口管理模式取代。②陳學法、丁浩:《走出農民市民化的困境:戶籍與土地管理制度創新》，《江蘇社會科學》，2015年第3期。伴隨著糧油等供應制度退出歷史舞臺，附著在戶籍上的一些舊有資源分配功能也逐漸弱化。但人口登記和社會管控基本功能的弱化并不能導致戶籍制度的自然消亡。相反，在現有體制模式下，依附在戶籍上的義務教育、最低生活保障、勞動就業、醫療保險等福利供給功能卻依然直接或間接維續并固化，成為戶籍制度承載的重要功能。③詳見《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》。伴隨著城市化步伐的加快，戶籍作為一種身份標識和準入門檻，愈發成為發達地區城市政府公共財政支出和公共服務差異性供給的重要依據和調控杠桿;城市的行政級別越高、人口規模越大，戶籍的福利分配功能也就越固化。

在中央政府的推動下，地方政府已經展開了多輪戶籍制度改革;但出于維護地方利益和城市發展需要，改革多是圍繞戶籍制度的淺表功能(如人口登記等)進行的以降低進城準入門檻為表征的政策調試，突出體現在中小城市“最低條件、全面放開”、一般性城市“取消限額、條件準入”和特大城市“筑高門檻、開大城門”為特征的不同標準的制度改革。①吳開亞、張力:《發展主義政府與城市落戶門檻:關于戶籍制度改革的反思》，《社會學研究》，2010年第6期。由于改革沒有觸及到戶籍制度承載的核心資源分配功能，“戶口”依然是城市公共服務全覆蓋和城鄉基本公共服務均等化改革不可跨越的制度藩籬。令人憂心的是，由地方政府操刀的戶籍制度改革其自帶的區域性和差異性特質，進一步致使本省戶籍和外來戶籍、省域內農業戶口和非農業戶口在義務教育、醫療保險、社會保障、失業救濟等公共服務資源差異化供給的固化。戶口承載的公共資源配置功能從根本上得不到解除，直接導致戶籍制度改革呈現出改不動和內卷化的局面。②吳業苗:《從“農業內卷化”到“打工內卷化”:人的城鎮化困境與訴求》，《河北學刊》，2016年第5期。

(二)新一輪戶籍制度改革與功能轉型

黨的十八大以來，戶籍制度改革的步伐逐漸加快，改革的目標定位逐漸由“社會管制”向“基本公共服務全覆蓋”轉變。2012年《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》明確指出，在繼續落實放寬中小城市和小城鎮落戶條件既定政策的同時，遵循城鎮化發展規律，在出臺就業培訓和義務教育等方面的政策和措施“不與戶口性質掛鉤”，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。③2014年《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)進一步明確指出，要以人為本，建立積極穩妥、規范有序的新型戶籍管理制度，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，在2020年努力實現1億農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。此外，重點突出“統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，穩步推進教育、就業、醫療、養老、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋到全部常住人口”;逐漸完善農村產權制度，尊重農民意愿，不以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等作為進城落戶條件。④詳見《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。

從政策內容和目標設定上看，本輪改革力在推動“戶籍”制度的功能轉型:一是人口管制模式的轉型。在社會管理上力圖打破“農”和“非農”身份限制以及“二元”戶籍模式下的“人戶分離”，以居住證的形式統一為“一元化”管理，在形式上實現“戶隨人走”，并考慮構建以居住證為載體的基本公共服務供給機制。這種變化既反映了改革開放以來社會結構變遷的客觀事實，也順應了大規模社會流動中有效進行社會管理和公共服務的需要。二是資源配置模式的轉型。突出戶籍改革的統籌與協調，實現基本公共服務全覆蓋。從政策內容上看，本輪改革的重點是通過戶籍制度改革與新型城鎮化、農村土地制度改革、財政體制改革等相關配套戰略的統籌推進，最終實現基本公共服務的全覆蓋和均等化。在實踐領域，自2012年始至2016年9月，安徽、浙江、重慶、江蘇、四川、上海、北京等30個省(市)陸續出臺了深化戶籍制度改革的政策方案，普遍取消了“農業”和“非農業”戶口性質差別，同時以“合法穩定就業”、“合法穩定住所”、“參加城鎮社會保險年限”和“居住年限”、“積分”等指標不同程度地嘗試構建新的戶口遷移制度。新一輪戶籍制度改革邁進深入推進階段。

二、公共服務全覆蓋:湖州市的戶籍制度改革實踐

浙江省處于改革的前沿陣地，承擔了大量的國家改革試點任務，戶籍制度改革便是其中之一。從2012年起，浙江省先后在湖州、嘉興、溫州等11個地市率先開啟了試點探索，湖州市的改革力度最大，效果也最為明顯。作為一個地級城市，湖州市在梳理2013年德清縣戶籍制度改革經驗基礎上，經過2014年的精心整頓和2015年的全面實施，于2016年全面取消了戶籍的“農業”和“非農業”差異，統一為居住證制度，率先在全省乃至全國統一了城鄉基本公共服務供給。與此聯動，湖州市在轄區內完成了土地制度改革，為深化戶籍制度改革和公共服務全覆蓋進一步掃清障礙。

(一)建立以居住證為載體的戶口登記和管理制度，為基本公共服務全覆蓋提供前提

以常住人口而非戶籍人口為統計對象的居住證制度的實施，是公共服務全覆蓋的前提和基礎。為此，湖州市在居民登記上徹底取消“農業”和“非農業”戶口性質劃分，統一登記為居民戶口。通過注銷重復戶口、補錄各類無戶口人員，2015年底將全市263萬戶籍人口全部統一登記為居民戶口，實現城鄉人口在戶口性質上的平等。此外，打破戶口遷移控制區限制，創建以居住地登記為基本原則、“合法穩定職業或合法穩定住所”為基本條件的城鄉統一戶口遷移制度，消除農村人口向城鎮轉移的體制性和政策性障礙，并對外省籍人員同樣適用。在此基礎上，健全人口信息管理制度，在省公安廳的技術支持下，借助現代信息科技，進一步做好戶口數據信息轉換準備工作，推進管理和服務精準有效。

(二)通過“確權增利”改革，實現戶籍制度與土地制度改革聯動

前幾年“以土地換戶口”的改革舉措已經帶來明顯弊端。湖州市另辟蹊徑，“以農村利益可保留、城鎮利益可享受”為基本原則，“先確權再戶改”，以戶籍制度改革帶動土地制度聯動改革。主要包括:(1)做好“確權固權”，對農民的宅基地、土(林)地承包經營權和村集體資產依法梳理、確權、頒發權證，做到“三權到戶、權跟人走”，保障農民合法權益。截止2016年7月，湖州市的農房宅基地確權登記發證已完成年度目標任務，村級集體資產股份合作制改革全面結束，整個農村確權工作也進入掃尾階段。(2)將土地權益盤成“活權活錢”，出臺農村土地承包經營權流轉交易和農村集體經濟組織固權交易制度，建立產權交易平臺和交易規則，推進承包權與經營權分離，盤活農村資源資產活力，鼓勵農民“帶著資產進城”。以德清市為例，截止2016年7月，德清市全部農村已經基本建立產權交易中心，交易農戶4.8萬戶，土地流轉累計發放抵押貸款8.47億元。(3)堅持“自主選擇”原則，充分尊重農民意愿，由農民自主選擇是否進城鎮落戶，不片面追求城市(鎮)化規模。與“以土地換戶口”相比，湖州的改革措施大大增加了農民的獲得感，更具操作性和可行性，也更能夠得到民眾的認可和擁護。改革中沒有出現上訪等不安定因素，社會秩序穩定，成為湖州市戶籍制度改革的亮點之一。

(三)將戶籍制度改革與多部門協同聯動，實現公共服務全覆蓋

除土地制度改革外，湖州市戶籍制度改革的最大亮點就是把城鄉公共服務全覆蓋作為戶籍制度改革的重要聯動舉措，內容主要包括:(1)通過跨部門的信息整合和政策配套改革實現統籌聯動。湖州市以消除依附于戶口性質的差別待遇為導向，一改之前的公安系統獨立操作，由公安部門牽頭組成綜合協調部門，全面梳理與戶口性質掛鉤的民政、社保、衛計、教育、醫療、公安等26個職能部門的33大項政策，并做好與戶口脫鉤后城鄉公共服務并軌的配套政策制定。同時，明確規定今后出臺政策將不再與戶口性質掛鉤，確保城鄉居民共享公共服務的權利，協同推進戶籍制度改革。(2)做好擴大公共服務覆蓋面需增加的財政預算。據統計，湖州市本輪戶籍制度改革約花費21384.5余萬元，在現有常住人口規模下，公共福利政策調整新增財政支出預計達到14700萬/年。(3)做到新居民公共服務全覆蓋。針對外籍人口的遷徙，湖州市規定凡滿足“合法穩定住所或合法穩定職業”基本條件，均可以申請戶口遷移并給予準入。按照“消除差異率先并軌、縮小差異逐步并軌、承認差別維持現狀”的思路，在不減少城鎮居民福利的情況下，以原戶籍居民、持《浙江省居住證》新居民和持《浙江省臨時居住證》新居民三個類別，提供分級、分層次的社會保障等福利待遇，解決新居民在醫療衛生、子女教育、勞動就業等方面的實際困難，推動基本公共服務向新居民延伸，逐步實現全覆蓋。

三、戶籍制度改革與城市公共服務供給面臨的深層次矛盾

本輪戶籍制度改革致力于以居住證制度為突破口，為基本公共服務的全覆蓋和均等化掃清制度障礙。湖州市的戶籍制度改革更進一步，從制度制定、政策協同、財政保障等各個領域都做了結構性的調整，并取得實質性進展。雖然作為一項任務而言，“戶籍”制度改革本身會在中央和省級政府的推動下在較快時間內完成，但在區域經濟發展不平衡、社會大規模流動長期持續、社會治理難度增加的態勢下，因戶籍制度變革而引發的教育、醫療、就業、社保等結構性配套改革難題，仍以戶籍的形式直接或間接地表現出來，成為亟需解決的深層次矛盾。

(一)公共服務供給結構性不均衡與農業轉移人口市民化之間的矛盾

一是城市公共服務的戶籍化供給造成常住居民公共服務獲得成本過高，城市化能力不足。戶籍制度改革的首要目標是加快農業轉移人口市民化，推動城市化進程。由于現行城市公共服務供給和公共財政支出的標準還是與戶籍制度掛鉤，①甘行瓊、劉大帥:《論戶籍制度、公共服務均等化與財政體制改革》，《財政研究》，2015年第3期。城市公共服務供給仍以戶籍人口為依據，大量的常住人口在基本公共服務的獲得和共享方面是缺失的。②江依妮、張光:《財政資源錯配:戶籍區隔下的地方公共服務供給》，《經濟體制改革》，2016年第4期。因此，很多公共服務并沒有真正覆蓋到常住居民，特別是那些個人稟賦較低、從事較低層次工作的常住人口。或者即使有所覆蓋，也與本地人差距懸殊。在城市化過程中當義務教育、住房、就業保障、醫療保險、社會養老等公共服務需自己獨自承擔時，常住居民的城市生活成本和壓力無疑大大增加，造成城市化能力不足。常住居民出于既擔心不能穩定就業又難以割舍原籍農村利益的考量，在城市落戶的意愿就不強烈。一些中小城市雖然能夠實現基本社會保障服務全覆蓋，但是由于其自身就業機會有限，基本公共服務質量偏低，并沒有得到外來人員的青睞，反而造成工作在城市、戶口在農村的“半城鎮化”現象。③余穎慧:《基于我國半城鎮化問題下的基本公共服務均等化研究》，《經營管理者》，2011年第17期。湖州市的數據也顯示，本輪戶籍制度改革推進以來，并沒有造成人口大批涌入，在德清還出現城鎮戶籍人口比例下降的現象。

二是發達城市周邊因土地價值攀升造成“逆城市化”。在城市新居民公共服務缺失的同時，城市周邊發達地區農民則擔心農村福利損失而不愿進城。近些年由于城市化進程中土地等資源要素價值的不斷攀升，農村戶籍居民的相對利益優勢逐漸顯現。在江浙等發達地區，“農民”已然成為一個褒義詞，發達地區更是如此。農村土地的出讓收益以及村集體股權的分紅，使得離城越近的農民越不愿意把戶口遷出，反而出現等待拆遷和集體利益分紅等大量的“非轉農”現象。④沈東:《“非轉農”:逆城市化的本土實踐與現實反思》，《福建論壇》，2016年第5期。同時，隨著城鄉統籌步伐的加快，特別是城市周邊農村因村集體經濟發展態勢良好，富裕的農村已經做到了公共服務全覆蓋。加之交通、信息技術的便利，城鄉差距已經很小，基于現實利益考量，農民的進城愿望不明顯。湖州更是如此:湖州城鄉統籌水平較高(2015年湖州市城鄉居民收入比僅為1.73∶1)，依托杭州、上海等大城市的輻射，借助生態農業和生態旅游業的迅速發展，農村基本公共服務已由村集體收入做到全覆蓋，“就地城市化”成為當地農民的首選，農村戶口反而優于城市戶口。

(二)公共服務改革成本與城市財政承載能力之間的矛盾

戶籍制度改革的首要目標，是有序推進農業轉移人口市民化。但要有序推進農業轉移人口市民化，就必須實現基本公共服務全覆蓋和均等化。戶籍制度的改革難點也正體現在這里。作為增量改革，戶籍制度改革的前景只能是建立城鄉統一的福利待遇，實現基本公共服務全覆蓋。⑤蔡昉:《戶籍制度改革與城鄉社會福利制度統籌》，《經濟學動態》，2010年第12期。但目前中央和地方政府之間關于基本公共服務的財政事權和支出責任并不明晰，出現了財政資金與公共政策相分離的狀況，即中央政府規定改革的政策目標和工具手段，但政策執行和財政支出由地方政府買單。①許經勇:《推進戶籍制度改革面臨的深層次問題》，《吉首大學學報》，2013年第11期。這種“事權下移，財權上移”的改革模式使得地方政府普遍以財政承載能力有限而缺乏動力。

湖州也面臨著這個難題。近年來湖州市逐步統一了城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險、最低生活保障等領域的城鄉差別，實現了基本公共服務的均等化，這些增量改革的提前完成，為全面推進戶籍制度改革掃清了財政障礙。當前本次改革的財政預算比預想中的要少，阻力也相對較小。但筆者了解到，改革的21384.5余萬元財政支出主要是由湖州市財政和下級地方政府承擔，省級政府的扶持可忽略不計，中央政府更是沒有。據湖州市政府測算，改革后短期內每年的財政投入為大約14737.6萬元，未來隨著外來流動人口在城鎮落戶、就業和享受住房、醫療、教育、養老以及其他社會福利方面的需求增加，以及老齡化程度的加快，政府還需要增投更多資金。當地官員普遍擔憂，雖然目前改革成本的經費投入還能夠承擔，但未來在沒有外來財力幫扶的情況下，僅靠本地政府獨自承擔，即使完成了戶籍管理制度改革任務，后續系統性改革也終將放緩甚至停滯。

(三)公共服務區域性覆蓋與整體性供給間的協調矛盾

相對于其他地方性改革，湖州的超前性主要體現在基本公共服務向常住居民全覆蓋。但其基本前提是湖州市基本公共服務體系的提前形成和較好的惠民政策，以及對外來人口的包容。以義務教育為例，湖州市周邊和鄉鎮小學中的學生有60%以上都是外來務工子女。由于城鄉差異不是很明顯，“本地居民就地城市化”和“新居民本地化”的成本相對來說不是很高，因此，政策協調和整體推進相對比較容易。但也仍然面臨著區域性覆蓋與整體性改革之間的矛盾，突出體現在:

一是區域發展不平衡下的基本公共服務全覆蓋問題。由于區域發展不平衡，越是發達的城市和地區，新居民落戶的意愿就越強烈，城市承載能力和財政支出壓力就越大。這也是戶籍制度改革面臨的最大阻力。《中國城市發展報告》(2013)的數據顯示，當前我國農業轉移人口市民化的人均公共服務成本約為13.1萬元，2030年前我國大約有3.9億農業人口需要市民化，所需公共成本約51.1萬億元。②張國勝、陳瑛:《我國戶籍制度改革的演化邏輯與戰略取向——以農民工為例的新政治經濟學分析》，《經濟學家》，2014年第5期。在當前中央和地方財政支出責任劃分不明晰，財政轉移支付制度仍與戶籍制度匹配的情形下，地方政府特別是發達地區政府改革戶籍的動力明顯不足。隨著城市人口的增多，公共服務全覆蓋的財政支出在沒有中央扶持的情況下，即使是中小城市，考慮到城市未來公共服務承載能力和社會秩序維護能力等因素，也會逐漸減弱深入改革的動力。筆者在調研中了解到，作為三線城市的湖州，在依據國務院文件制定戶籍制度改革方案的過程中，也已經悄悄起草積分制，以應對未來城市承載能力不足的問題。

二是區域間的政策如何協調、統一的問題。目前全國已經有30多個省(市)在推進戶籍制度改革，但各省戶籍制度改革的標準和制度設定不盡相同;即使是在同一省域內，各大、中小城市的落戶門檻和公共服務的供給標準也是不完全相同。還以湖州為例，湖州市各城區和郊區、縣在最低保障標準上也沒有做到完全統一(城區低保標準664元/月，三區低保標準615元/月)。人口的長期流動以及在跨省、跨地區流動中各地的社會保障、醫療保障不統一以及如何對接、協調，成為各地戶籍制度改革無法回避的難題。③侯力:《戶籍制度改革的新突破與新課題》，《人口學刊》，2014年第6期。隨著戶籍制度改革的深入推進，這一問題將會逐漸顯性化并上升為全國性的公共服務均等化難題。

四、深化戶籍制度改革、推動

中小城市公共服務供給的路徑思考

(一)建立以居住證為載體的基本公共服務供給體系，推動戶籍制度的功能回歸

戶籍制度功能回歸的直接體現是不再將公民的“戶籍身份”作為城市乃至全國公共服務供給的標準，再直接點就是“戶籍是戶籍，公共服務供給是公共服務供給”，①童光輝、趙海利:《新型城鎮化進程中的基本公共服務均等化:財政支出責任及其分擔機制——以城市非戶籍人口為中心》，《經濟學家》，2014年第11期。戶口的原始功能就是為社會管理和服務提供決策依據，而不是公共服務供給的功能載體。戶口與公共服務供給之間并不一定要有必然的聯系，打破二者之間的掛鉤和聯動，是居住證制度實施的直接出發點。居住證制度的重要意義在于，將常住居民與城市公共福利掛鉤，使基本公共服務以居住證為載體向城市新居民覆蓋，這種改革做法也得到了新居民的認可。可以預見的是，在深入戶籍制度改革的過程中，基本公共服務全覆蓋和均等化將會以居住證作為重要實施載體，居住證制度將會成為戶籍制度改革過程中的一種重要的過渡性制度安排。隨著城鄉基本公共服務全覆蓋和均等化的逐步實現，原依附于戶籍上的公共福利差異將會逐漸消失，戶籍的附加功能也將終結。

居住證制度已經在逐步推進，目前浙江等省份以“家庭戶”和“集體戶”為特征的居住證制度已經覆蓋了所有城鎮的常住人口(包括外來新居民)，至少從形式上已經取消了傳統的“農業戶”和“非農業戶”城鄉差異，實現了形式上的平等。這就為基本公共服務全覆蓋創造了前提條件。雖然這在初期不能完全實現一旦獲得居住證就可以享受所有社會福利和權利，但相對于原戶籍制度而言，基本福利和權利的準入門檻已經大大降低并且在操作上走向簡化。因此，結合2014年《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，加快居住證管理制度建設，將居住證與教育、醫療、社會保障、就業、養老等基本公共服務真正掛鉤，賦予居住證持有者即“人”而不是“戶籍”在居住地的基本公共服務權益，逐步實現基本公共服務全覆蓋。這樣，以居住證為載體的公共服務全覆蓋模式，將會有力推動基本公共服務(社會福利)脫離戶籍，最終推動戶籍制度的消亡。

(二)完善土地制度改革，為農業轉移人口市民化提供有力保障

土地承包經營權、宅基地使用權和農村集體產權是農民最重要的財產權利，也是農民進城的重要啟動“資產”。在當前城市公共服務供給沒有實現對所有居住人全覆蓋和均等化的情況下，土地作為農民的最低生活保障功能在短期內仍無法取代，不能因為城鎮化而被剝奪;同樣，農民帶著土地資產進城也是提高城市化質量的有益保障，這已經成為本輪戶籍制度改革深入推進的重要前提。因此，戶籍制度改革必須與農村土地制度改革有效聯動，確保農民市民化期間的土地權益受到有效保證和保護。對此，以下這些問題需要從戰略上思考并探求解決之道:(1)進一步健全土地物權的流轉和經營機制。在合理確權的基礎上，健全經營權流轉和交易機制，進一步提高土地資源的利用效率和資本轉化效能，釋放土地資源紅利，增加農民的“進城資產”。(2)加快研究物權固化后的土地承包繼承和流轉機制。需要提前研究和探索2028年后新一輪土地承包是否需要重新確權與流轉;確權后農村新生居民如何獲得土地物權;土地物權與集體股權能否以及如何繼承等問題，減少農民進城的后顧之憂。(3)加快建立城鄉統一的土地市場。通過農村土地物權化、資本化、市場化，實現土地在城鄉之間的合理配置，減少因制度不統一所導致的“非轉農”現象，有效緩解社會矛盾。

(三)合理劃分公共服務的支出責任，為城市公共服務供給提供制度保障

戶籍制度改革最亟待解決的就是統一戶口后公共服務供給方面的財政事權和責任支出機制。當前公共服務供給中的“事權下放、財權上移”的財政事權劃分體制，已經不能給予城市政府充分的激勵和動力。財政支出責任的不合理也成為流入地城市主動利用戶籍制度規避支出責任特別是公共福利支出的主要原因。②李曉飛:《中國戶籍制度變遷“內卷化”實證研究》，《廣東社會科學》，2013年第1期。國務院2016年發布的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》中明確指出，要建立財政事權劃分動態調整機制。深化戶籍制度改革應以此為契機，研究改革中各主體的財政事權支出責任承擔機制。就此，筆者建議:(1)中央和省級政府——應對最基本的公共服務及跨省新居民在流入地城市定居所需公共服務給予整體性統籌和保障，重點是義務教育、社會保障、醫療等基本公共服務。對這些屬于資源再分配性質的整體性公共服務，中央政府應在統籌的基礎上合理劃分與省級政府共同承擔的財政分擔比例和支出責任，維護整體性和地域性公共服務供給穩定。(2)流入地城市政府——重點考慮進城落戶人員在城市(鎮)居住所需要的城市擴容、公共設施建設和社會秩序管理成本，如學校建設、公共交通、醫院、就業、最低生活保障等支出，保障城市的承載力和地區財政能力，同時做好常住人口的預測和規劃。(3)企業——嚴格按照國家《勞動法》與行業規范，提供同等標準工資待遇和相關福利保障和權益，承擔其應有的社會責任，為增強新居民的市民化能力助一臂之力。(4)進城居民個人——主動承擔必須的生活成本和各種保險繳納。通過構建合理的成本分擔機制，分類化解戶籍制度后改革時代公共服務支出的財政需求，減輕流入地城市發展的負擔和壓力。

(四)完善財政轉移支付制度，助推城市公共服務全覆蓋

改革開放以來，財政轉移支付一直被視為中央扶持欠發達地區的重要手段。隨著中西部人口大規模涌入發達地區和城市，地域性的基本公共服務類財政轉移支付制度就顯得不合時宜。相反，以具體的“公共服務事項”和“常住人口”為導向的專項轉移支付機制就愈發顯得迫切。這既對緩解城市常住人口的公共服務供給有著非常重要的意義，同時也是實現城市公共服務全覆蓋和均等化的重要手段。雖然相對于中西部地區來說，發達地區和城市的經濟和財政實力都較為豐厚，但隨著流入人口的增加以及城市公共服務需求的大量增加，其面臨的巨大財政投入和資金缺口，越來越需要專項轉移支付的扶持。為激勵其更好地接納流入人口和保證基本公共服務供給質量，需要中央建立與常住人口掛鉤的財政轉移支付機制。事實上，流入城市的常住人口基本上來自中西部地區，中央對這些人的財政轉移支付，既可以在一定程度上減輕流入地城市的公共財政支出負擔，也能逐漸淡化“戶籍”對公共服務供給的制約和影響，減輕放開城市戶口對城市基本公共服務支出增加造成的財政壓力，為實現城鄉基本公共服務均等化提供更有利的變量。

(五)以常住居民為主體，協調統籌公共服務的區域性覆蓋與整體性供給

公共服務區域性覆蓋與整體性供給統籌協調面臨的階段性難題是，本地戶籍農民獲取城市(鎮)公共服務較為容易，外來人口仍然較為困難。當前各地戶籍制度改革增進城市(鎮)化水平的統籌區域范圍最多也只能達到省級層面，做到省域內的城鄉基本公共服務均等化。湖州市的戶籍制度改革雖然向前跨越了一步，但由于新居民遷入的不多，改革成果惠及面不是很明顯。隨著新居民本地化程度的提升，新居民基本公共服務全覆蓋、本地居民與新居民的融合、流入地城市的承載能力等諸多問題將會日益凸顯。

因此，深化戶籍制度改革必須以常住居民特別是新居民為主體，協調統籌公共服務的區域性覆蓋與整體性供給。正如一位學者所言，任何有關戶籍制度的改革努力，如果不能切實以農民工為主體的外來人口為重點，就容易變成表面功夫。①于建嶸、李人慶:《我國城鄉戶籍制度改革的誤區和路徑》，《中國延安干部學院學報》，2012年第4期。在這方面，要結合建立以居住證為載體的公共服務供給體系，將公共服務的地域性供給轉化為人的供給，在合理制定各級政府公共服務供給職責分工和責任分擔機制的基礎上，將基本公共服務作為全體人民的基本權益由中央政府和省級政府統籌提供，并不因為其跨域性的流動而有所增加或減少，更不因戶籍的不同而強制性地出現差異和非均衡。在區域性與整體性協調的過程中，動態調整義務教育、社會保障等專項轉移支付的屬地性差異，根據常住人口的規模增加流入地城市基本公共服務財政支出比重，縮減新居民與流入地居民在基本公共服務供給上的差異，推動新居民與流入地居民之間社會融合和基本公共服務區域間的均衡，真正實現基本公共服務的“廣覆蓋”和“均等化”。□

(責任編輯:石洪斌)

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1007－9092(2017)05－0077－007

2017－07－05

陳娟，中共浙江省委黨校/浙江行政學院公共管理教研部副教授，浙江省“科學發展觀和浙江發展研究中心”成員，主要研究領域為城市治理、公共服務供給。

國家社科青年項目“城市公共服務分類供給的機制建設與路徑完善研究”(編號:13CZZ053)的階段性研究成果