“非職工”群體納入工傷保險制度保障探析

陳 敏

(周口師范學院政法學院，河南周口 466001)

“非職工”群體納入工傷保險制度保障探析

陳 敏

(周口師范學院政法學院，河南周口 466001)

傳統意義上社會保險的對象與勞動關系下的單位“職工”相契合，在醫療保險、養老保險等領域，其對象漸漸趨向“公民化”，覆蓋所有的人群。當前我國的工傷保險制度沒有將靈活就業人員、農業勞動者、公務員等“非職工”群體納入其中，造成不同群體的差別對待，這與社會保險制度分散風險的宗旨相背離。應順應我國《社會保險法》保障對象“公民化”趨勢，以“工傷保險社會保障化論”理論為支撐，借鑒其它社會保險制度的經驗，減弱社會保險與勞動關系的關聯性，將“非職工”納入工傷保險體系，使更多群體因工作損害享受工傷待遇。

勞動關系；工傷保險；社會保險；保險對象；賠付標準

一、“職工”與“非職工”的提出

我國社會保險法律制度最初的適用對象為企業及其固定職工， 1951年的《中華人民共和國勞動保險條例》對享受工傷待遇的對象限定較為狹窄。*《中華人民共和國勞動保險條例》(1951年)第2條規定：“本條例的實施，采取重點試行辦法，俟實行有成績，取得經驗后，再行推廣。其適用范圍，暫定為下列各企業：甲、雇用工人與職員人數在一百人以上的國營、公私合營、私營及合作社經營的工廠、礦場及其附屬單位與業務管理機關。乙、鐵路、航運、郵電的各企業單位及附屬單位。”2004年的《工傷保險條例》(以下簡稱：《條例》)適用對象為所有類型的企業雇員和個體工商戶的雇工，2010年修訂后的《條例》將其適用對象進一步擴展到非參照公務員管理的事業單位和社會團體、民辦非企業、基金會、律師事務所、會計師事務所、合伙組織等單位中的職工，與我國《勞動合同法》下的用人單位主體類型保持一致，進一步擴大了工傷保險制度覆蓋的人群，這些所有被納入保護的單位的工作人員，筆者于本文中統稱其為“職工”*這些“職工”包括人事關系中的工作人員和勞動關系下的“勞動者”。“勞動者”是指在法定的勞動年齡內(一般為16歲至60歲)、具有勞動能力的公民，這些勞動關系下的“勞動者”要服從單位的領導和管理，以單位員工的身份工作，領取單位支付的工資。。從《條例》規定的對象來看，保險的對象主要為勞動關系下的“職工”，也有屬于人事關系的非參照公務員的事業單位和社會團體的“職工”，如教師、醫生等。

公務員、參公管理的事業單位和社會團體的工作人員(以下簡稱：公職人員)與其單位間也存在人事關系，卻沒有被納入《條例》，成為工傷保險的對象。*《條例》第65條規定，這些人員遭受工作上的傷害或者職業傷害的，由所在的單位參照現行條例的標準自己支付費用。非企業型的家政人員、*這主要指自雇型和通過中介介紹的家政人員，而不是企業員工。作為企業員工的家政人員當然是工傷保險的對象。工作狀態中的學生、*工作狀態中的學生主要包括實習學生、校內外有償的勤工助學和校外參加實踐教學活動學生。超過法定退休年齡的勞動者、監獄勞役人員、從事農業生產的農民以及從事其它勞務謀生的人員等亦不屬于工傷保險適用的對象。這些被排除的對象中，有的被絕對排除，如非企業型家政人員無法與受雇家庭建立勞動關系、監獄勞役人員與監獄也不是勞動關系；有的被選擇性地排除，是否納入工傷保險取決于“職工”身份是否依舊存在，如超過法定退休年齡的人員，在未辦理離退休手續和新招用的單位參加工傷保險的情況下可以享受單位工傷待遇，*2016年人力資源社會保障部《關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見(二)》(人社會部發[2016]29號)第二點規定：“達到或超過法定退休年齡，但未辦理退休手續或者未依法享受城鎮職工基本養老保險待遇,繼續在原用人單位工作期間受到事故傷害或患職業病的，用人單位依法承擔工傷保險責任。用人單位招用已經達到、超過法定退休年齡或已經領取城鎮職工基本養老保險待遇的人員，在用工期間因工作原因受到事故傷害或患職業病的，如招用單位已按項目參保等方式為其繳納工傷保險費的，應適用《工傷保險條例》。”換言之，不符合該條規定的不能享受工傷待遇；有的雖然被《條例》排除，但是卻在地方性或者其他部門的規定中得到保護，如實習的學生、靈活就業人員、公職人員等。這些主體未被納入工傷保險對象的主要原因在于傳統的工傷保險適用對象局限于勞動關系下的“職工”群體。

筆者于本文中提及的 “非職工”這個特定的概念，主要與工傷保險對象“職工”相對應。“非職工”的含義為工傷保險對象“職工”之外符合法定勞動年齡、有勞動能力、參與謀生工作的群體的稱呼，而絕非其余所有的人。不符合勞動年齡的，又不參與勞動謀生的人不在其列。“非職工”的范圍大致包括：公職人員、非企業型的家庭保姆、超過勞動年齡等提供勞務謀生的人員、從事耕作的農民、處于工作狀態的學生、作家及其他靈活就業人員等，這個群體中除了公職人員，其余的多為社會弱勢群體。將這些“非職工”排除在工傷保險之外不適應和諧社會發展和經濟全球化的要求，也不適應勞動關系多元化、復雜化和非正規就業現象出現的要求，更與工傷保險作為社會保險的風險分擔宗旨不符。

二、“非職工”群體納入工傷保險的現實必要性

(一)“職工”與“非職工”因工作受傷后待遇差別大

公務員目前實施“公傷”政策，《條例》第65條將其排除在適用范圍之外。實踐中公務員因公致殘的，享受國家規定的傷殘待遇。公務員因公犧牲、因公死亡或者病故的，其親屬享受國家規定的撫恤和優待，這些支付的承擔主體是國家財政。其工作中受到的損害和職業傷害的醫療費由單位負擔，傷殘撫恤由民政部門負責，*《傷殘撫恤管理辦法》(2007年7月31日民政部令第34號公布，根據2013年7月5日民政部令第50號《民政部關于修改〈傷殘撫恤管理辦法〉的決定》修訂)第2條規定：“本辦法適用對象為下列中國公民：……(三)因戰因公負傷時為公務員以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的國家機關工作人員”；2004年12月24日民政部《關于國家機關工作人員、人民警察傷亡撫恤有關問題的通知》規定，國家機關工作人員、人民警察因公犧牲和病故的確認，參照《軍人撫恤優待條例》的有關規定辦理。一次性撫恤金標準，參照《軍人撫恤優待條例》執行”。但是撫恤的對象僅限達到傷殘等級和因公犧牲的人員，那些受傷但是沒有達到傷殘級別的則不予撫恤。撫恤標準和工傷保險中傷殘和死亡的標準還是有區別的，工傷保險有明確的按照傷殘等級支付的補助金標準，2013年修訂后的《傷殘撫恤管理辦法》卻只提及支付傷殘撫恤金，沒有提及撫恤金的標準；公務員的撫恤金是按照定額處理的，傷殘撫恤和定期撫恤都是定額制*參見民政部《關于調整部分優撫對象等人員撫恤和生活補助標準的通知》(民發[2008]155號)，http://www.mca.gov.cn/article/yw/yfaz/fgwj/201605/20160500000124.shtml， 2016年5月10日訪問。，而按照《條例》第35條、第36條、第37條、第39條的規定，其中傷殘待遇與本人工資掛鉤，支付的標準是不同傷殘等級按照工資的不同百分比來支付，對于親屬的撫恤金，也是按月發放，不超過本人生前的月工資，公務員與工傷保險對象傷殘待遇體現了差別對待。

就靈活就業人員而言，最典型的如受家庭雇用從事家務勞動的保姆和個人雇工，以及那些按照勞務關系處理的超年齡工作人員、返聘人員。這些人員在工作中受傷，屬于雇傭糾紛，依最高人民法院《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第11條的規定應按照人身損害賠償來處理。就《條例》和該司法解釋而言，前者實施無過錯賠償原則，后者采用過錯分擔原則；前者的賠償多由基金支付，不受單位經濟狀況的影響，后者的最終受償取決于雇主的經濟狀況；前者的賠償項目中，死亡賠償金是上一年度全國城鎮居民可支配收入的20倍，撫恤金是按月發放給被撫恤的對象，直到被撫恤對象成年或者死亡，而后者死亡賠償取決于是農村戶口還是城市戶口，不同戶口的年均收入差別很大，“被扶養人的生活費”是一次性給予的，以年齡確定生活費支付年限不具科學性；前者的宗旨是不僅僅對損失進行賠償，還要對工傷事故進行預防，促進被保險人的康復，后者無法實現此功能；后者中受傷者舉證責任較前者更大。

在學校從事科學試驗受傷的學生，與學校間不存在勞動關系，無法得到工傷賠償，同是因試驗受傷的教師和試驗管理人員則享受著工傷待遇。由于身份不同，傷害導致的賠償待遇不同，形成對“非職工”人群的歧視對待，造成這些人群有可能承受訴訟之累和保障不力的后果。

(二)社會保險參與主體公民化已成為趨勢

養老、醫療風險分擔體現了由用人單位負擔、政府負擔到政府、單位、個人共同分擔的運行機制，養老保險、醫療保險的制度設計目前已經覆蓋全體“公民”，遠遠超出了傳統勞動關系領域下“勞動者”(職工)的范疇，使社會保險的強制性不再主要針對特定身份的“職工”，沒有“職工”身份的城鄉居民也進入了社會保險的體系。*2016年人力資源社會保障部與財政部發出《關于階段性降低社會保險費率的通知》,生育保險和基本醫療保險合并實施工作，待國務院制定出臺相關規定后統一組織實施。這種主體的擴展，充分體現了社會保險的保障性，將沒有職工身份的“非職工”群體納入，保障他們年老、疾病時能夠得到國家保障的權利。工傷保險的功能與其他社會保險一樣，旨在分散風險，使勞資關系風險處在一個相對公平和平衡的狀態中，它應當順應這種“公民化”的改革趨勢，適時擴大自己的適用范圍，為更多的群體“謀生”時受到的傷害提供保障，減輕政府或者個人的風險成本。

(三)體現對“非職工”群體工作的尊重和和諧社會發展的需要

工傷保險制度的初衷是分散工業化帶來的個人無法承擔的風險，并根據不同風險系數設置不同的繳費費率。就我國而言，根據2015年人社部《關于調整工傷保險費率的通知》(人社部發[2015]71號)，工傷保險費繳納分8個行業，比例分別控制在0.2%至1.9%之間。就這些行業中的單位類型來分析，第一類行業發生工傷的概率是比較低的，包括中國共產黨機關，國家機構，人民政協、民主黨派等單位，這與工業化沒有太多關系。問題是：工傷繳費低，意味工傷概率低，工傷概率這么低的人群都被納入工傷保險制度之中，而遠比這類人群工作風險高很多的個人雇工從事《工傷保險行業風險分類表》中第八類(煤炭開采和洗選業、黑色金屬礦采選業、有色金屬礦采選業、非金屬礦采選業)的工作的“非職工”，以及一個家庭的保姆(屬于分類表中第二類其他服務業中的家政服務)，工作中的傷害風險都比機關團體工作人員高，為什么卻不能被納入工傷保險保護對象呢？筆者認為，這主要不是行業的問題，而是區別對待“職工”與“非職工”的體制問題。《條例》保護對象“職工”的工作多為正規就業的工作，而“非職工”群體往往是為了謀生的一些勞務勞動、農業勞動，監獄服刑人員的勞役更無法與“職工”群體的勞動相提并論，筆者認為這不符合勞動者無貴賤的理念。

構建和諧社會的過程，也是建立健全社會社會保障制度的過程，其中必然包括工傷保險制度的健全和完善。根據2015年國民經濟統計公報，“年末全國就業人員77451萬人，其中城鎮就業人員40410萬人，而參加工傷保險人數僅21404萬人”，工傷覆蓋率約為27.64%。城鎮就業人員中有19006萬人沒有參加工傷保險，這些沒有參加工傷保險的人群包括靈活就業人員；非城鎮就業人員有37041萬人，占比例為47.8%，這些非城鎮從業人員也多為靈活就業人員，可見，靈活就業人員占有至少50%以上的比例；此外，還有廣大的從事農業生產的農民群體。他們的穩定關系著社會的穩定，他們的脫貧關系著國家的脫貧，賦予這些靈活就業人員和農民群體工傷保險的保障，可以補償他們在工作中受到的傷害，能夠使這些弱勢群體共享經濟發展的成果，也有利于政府扶貧工作的順利開展。

(四)工傷保險保障功能的不可替代性

商業保險公司是以營利為目的的，對于市場是否存在營利空間的判斷是商業保險公司業務拓展的關鍵。在索賠時被保險人仍面臨舉證問題，被保險人必須沒有一點疏忽才能拿到賠償，被保險人還要履行告知的義務，告知的時間和范圍又是一個很復雜的問題，關系著被保險人權利的實現。*馬寧:《保險法如實告知義務的制度重構》,《政治與法律》2014年第1期。對于人身保險是否適用補償原則還在學術探討之中，故保險理賠糾紛經常出現“同案不同判”的尷尬。*于海純:《論人身保險不應適用損失補償原則及其意義》,《政治與法律》2014年12期。所以即使是單位繳商業保險費，商業保險的支付保障功能也替代不了工傷保險的強制性、便捷性、預防性和補償性。例如，我國《社會保險法》第41條和第42條規定了工傷“先行支付制度”和“第三人不能支付代位支付”制度，最大程度保障受損對象的利益，商業保險就達不到這個標準。

商業保險下發生工作上的傷害能夠享受的待遇與工傷保險待遇有較大差別，人身保險傷殘評定標準和工傷傷殘鑒定標準還有不同，在工傷保險中構成四級傷殘的，在商業保險的傷殘鑒定標準中可能只構成六級；在工傷保險體系內，受傷者能一直保留勞動關系，享受傷殘津貼直到退休享受養老保險待遇，而單純的商業保險沒有配套這種待遇。*李丹青：《靈活就業人員如何邁進工傷保險之門？》，http://www.spicezee.com/xinwen/133403.html，2016年5月10日訪問。商業保險實行的是自愿投保原則，這會影響“非職工”群體投保的數量和范圍，因此仍無法實現工傷保險作為社會保險的福利性功能。

另外，社會保障體系中的社會救助制度不能擔負工傷保險的補償和賠償功能，社會救助水平有標準和條件的限制，目前我國的救助具有自愿性和臨時性，社會救濟制度標準較低，不能實現因工作受傷對本人的補償、預防和康復功能。據民政部的統計數據，截至2015年底，全國城市低保月人均補助水平316.6元，一年總計不過3799.2元；全國農村低保年人均補助水平1766.5元，與全國居民人均消費支出15712元和農村居民人均消費支出9223元相比，差距較大，靠這些低保及其他不確定的臨時救助，無法解決這部分人因工作受傷而導致的困難，尤其無法解決影響勞動能力的傷殘救濟問題。

三、“非職工”群體納入工傷保險的理論基礎

(一)社會保險制度以分散風險為宗旨

社會保險是國家以法律的形式規定的保障勞動者在年老、疾病、工傷、失業、生育情況下獲得物質幫助的制度。社會保險制度的誕生兼顧了國家的利益和勞動者的利益，尤其在國家面臨經濟危機時，所謂的高福利的國家也不堪重負，不能兌現對勞動者的保障標準，社會救濟和社會福利這種不繳費的保障制度又不能替代他們生老病傷殘死情況出現后的補償，社會保險制度才應運而生。*王永峰：《社會保險制度的發展歷史》，http://finance.china.com/fin/sxy/201307/09/8962033.html,2016年8月20日訪問。這種勞動者保障制度要求勞動者自己交納一部分費用，國家承擔一部分費用，單位也分擔一些，由原來的國家完全負擔變成了三個主體的共同負擔，有共濟互助的性質。其充分運用保險制度上的大數法則，將風險和費用支出保持平衡狀態，國家以法律的形式將這種制度加以固定。“當國家無力承擔全部社會保障責任之時，必須選擇家庭、社區、私人財團、社會組織作為國家的補充，改革過去政府在社會保障上扮演的唯一角色，由傳統的福利國家走向后福利國家的時代。”*參見馬金芳：《社會法的未來發展特征》，《政治與法律》2013年第10期。

在某種意義上說，工傷保險的作用是無處不在的，每個公民為了生存都需要去“工作”，在工作中隱藏著職業帶來的危害，對于這種危害和損害，個人乃至家庭可能會無法承擔而陷入貧困，需要有一種國家層面的保障機制，既然醫療保險、養老保險已“公民化”了，那么工傷保險也需要擴展自己的對象。擴展后對繳費的單位和社保基金而言，都不會帶來太大的沖擊，因為工傷保險在繳費和賠付方面具有可控制性。“非職工”加入工傷保險，并不意味著加重國家的負擔。通過單位承擔、自我繳費、集體補助和國家財政支持的共同分擔機制，可以使“非職工”群體的風險承擔社會化，“非職工”漸漸能共享“職工”的工傷保險基金。

(二)日本“工傷保險社會保障化論”的啟示

日本在1960年修改工傷保險制度時，對于工傷保險性質的爭論最終集中體現在三種觀點的交織或者對立上，這三種觀點是“雇主集團損害賠償責任論”、“工傷保險的社會保障化(或者生活保障化)論”和 “折中論”。*參見郭曉宏:《中國工傷保險制度研究》,首都經濟貿易大學出版社2010年版，第2-4頁。“工傷保險社會保障化論”將工傷保險制度特點歸納為：保險賠付的長期化或者無期限化，國家財政投入的制度化，保險適用對象的“非純粹勞動者化”(如上下班交通事故)，保險事故的非純粹“工傷事故化”(如墊付破產企業職工被拖欠的工資)與工傷賠償無關性的內容導入等，并最終形成了工傷保險不是以損害賠償為宗旨而是以職工或者遺屬生存支援為目的的“工傷保險社會保障化論”。這種學說認為，工傷保險無論在保障對象上還是補償范圍及水準上的規定都早已超過了對于勞動災害的補償，體現了工傷保險作為社會保障體系的一個組成部分的保障功能。

(三)我國“工傷保險社會保障化”趨勢逐漸顯現

工傷保險損害賠償的功能不斷被突破，待遇出現福利性和恩惠的成份。它不僅僅是一次性的經濟補償，更重要是對傷殘、死亡者全過程的保障。《條例》第30條至第41條規定的待遇項目眾多，它要解決醫療期的工資、工傷醫療費、傷殘待遇、死亡職工的喪葬、撫恤及供養直系親屬的生活待遇。在醫療期內，除免費醫療外，還有護理津貼、職業康復、傷殘重建、生活輔助器具、傷殘人員的轉業培訓與就業，以及工傷預防等；工傷保險不需要個人繳費，工傷保險待遇比疾病、失業和養老保險的待遇都要高，工傷保險除了保障傷殘人員的生活外，還要根據其傷殘情況補償因工受傷的經濟損失，并且實行無過錯責任原則，較好體現了社會保障功能。

我國目前的工傷保險制度也不再拘泥于工業傷害的保障，對非工業領域造成的傷害同樣給予賠償，工傷原因出現多樣化、社會化，如上下班的交通事故、工作外出發生事故下落不明的、工作中突發疾病死亡的、搶險救災、軍人舊傷復發等，有的還體現國家和社會對那些不畏艱難搞好生產、見義勇為、維持社會秩序、保障人民財產的勞動者的保護和鼓勵，與工業災害補償功能的關聯性已經不大。

四、“非職工”群體納入工傷保險具有可行性

(一)我國某些部門與地方的規定對“非職工”群體適用工傷保險已有探索

近年來我國各地相繼出臺地方性規定，將公務員職業損害納入工傷保險制度加以保護；迄今為止，大連、重慶、寧夏等九地將公務員納入了工傷保險。*參見林曉潔:《在探索中前行——公務員工傷保險穩中推進》，《中國人力資源社會保障》2013年第8期。所以建立公務員社會保險法律制度不但有必要性，也有經驗的積累和借鑒，能夠分擔政府財政壓力，具備可行性和可操作性。

勞動部1996年發布的《企業職工工傷保險試行辦法》第61條規定：“到參加工傷保險的企業實習的大中專院校、技工學校、職業高中學生發生傷亡事故的，可以參照本辦法的有關待遇標準，由當地工傷保險經辦機構發給一次性賠償。工傷保險經辦機構不向有關學校和企業收取保險費用。”遺憾的是，《條例》將此項規定完全刪除，且不對其作另外規定。2010年修改的《條例》也對此只字未提。筆者認為，1996年的這個試行辦法，對工作狀態中的學生給予了較有利的保護。河南省2007年出臺的《河南省工傷保險條例》第46條也規定了保護準就業狀態學生的內容：“大中專院校、技工學校、職業高中等學校學生在實習單位由于工作遭受事故傷害或者患職業病的，參照本條例規定的標準，一次性發給相關費用，由實習單位和學校按照雙方約定承擔；沒有約定的，由雙方平均分擔。”該條規定解決了準就業狀態學生的工傷待遇的問題，但是沒有工傷保險的特征，這個資金不是由工傷保險機構來承擔的，而是由學校和實施單位承擔的。而且，該規定僅僅針對的是實習工作，對于其他的勤工助學和實踐課的危險沒有涉及，2010年我國《社會保險法》出臺和《條例》修改后，《河南省工傷保險條例》并未修改，此條款是否適用也不得而知。

對于靈活就業人員的工傷保險，其他地方也在探索。例如，上海對外來務工人員的靈活就業人員、非全日制工、協管員和非正規就業勞動者的工傷保險做出了規定；江蘇南通于2007年規定有勞動保障代理關系的所有靈活就業人員都必須辦理工傷保險參保手續，生活確實有困難的，可采取自愿參加保；江蘇省太倉市將靈活就業人員工傷保險的參保對象確定為“本市戶籍勞動年齡段的靈活就業人員”。這些規定都為擴展工傷保險對象提供了思路。

(二)其他國家的經驗可供借鑒

以下各國除了將一般雇員納入工傷保險對象外，還有不同于我國的工傷保險對象，其范圍比我國工傷保險保障對象的范圍要寬。日本部分自謀職業者如司機、手工藝匠經批準可參加工傷保險；新加坡工傷保險對象包括所有體力勞動者，但是家務傭工、臨時雇工、家庭勞動者、月收入低于1500 新元的薪金雇員被排除；德國將大多數自我雇傭者、學徒、學生、幼兒園兒童以及家庭傭工納入工傷保險的保障對象；法國將職業教育學校學生，社會服務組織的某些非領薪成員，農業和非農業自我雇傭者等納入工傷保險的保障對象。*參見孫樹菡主編：《工傷保險》，中國人民大學出版社2000年版，第3章、第12章。從這幾個國家的情況看，工傷保險參保對象的范圍已經從雇員擴展到非雇員，甚至擴充到沒有參加工作的學生。這種變遷反映了工傷保險的發展趨勢，即保障對象由危險行業的勞動者、重體力勞動者到一般體力勞動者，進而擴展至非體力勞動者，再擴展至非勞動者。這種從特殊到一般、從小范圍到普遍性的變遷，是社會發展的要求，可以使更多的人的社會權利得到有效保障。

(三)我國《社會保險法》已經預留了制度空間

我國《社會保險法》第1條規定其立法宗旨是“為了規范社會保險關系，維護公民參加社會保險……制定本法”。其第2條規定：“國家建立……等社會保險制度，保障公民……從國家和社會獲得物質幫助的權利。”由此可見，“公民”和勞動關系中“職工”不是一個概念。而且，我國《社會保險法》并不僅僅局限于“職工”，該法第10條規定：“無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加基本養老保險，由個人繳納基本養老保險費”。并且，該法規定了城鎮居民養老保險和農村養老保險制度，2014年的《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》將后兩者合并。可見，居民也好，農民也罷，社會保險的對象已擴展到這些“非職工”群體。我國《社會保險法》第23條規定的醫療保險也將對象擴展到無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加職工基本醫療保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員。事業單位、社會團體工作人員等這些原來與“公職人員”一樣沒有被納入社會保險對象的群體，2011年以后也被納入，實踐證明并無不妥，還解決了適用法律的難題。*2007年《河南省工傷保險條例》第2條規定：“ 國家機關和財政經常撥款支持的事業單位、民間非營利組織的工作人員因工作遭受事故傷害或者患職業病的，由所在單位支付費用，具體辦法按國家機關工作人員的工傷政策執行。”事業單位的工傷賠償因找不到依據，只能適用《傷殘撫恤管理辦法》第2條中有關標準來賠償。這些已有的規定，為工傷保險擴大適用對象提供了一個可參照的制度空間，未來，工傷保險未必不能采取這種方式擴展適用對象。

(四)經濟與社會環境的變化

從2004年《條例》的制定到2010年《條例》的修訂，在此期間，國家財政收入不斷增強，國民生產總值、城市居民可支配的收入、農村村民可支配的收入不斷提高，國家對社會保障等民生問題的投入也不斷加大。擴展工傷保險適用的范圍，給予必要的財政支持是有可能的。

此外，法治社會建設的過程中，公民的法治意識和權利意識不斷增強，要求平等對待的意愿強烈。養老保險領域實現了養老金、退休金“雙軌制”向養老金“單軌制”轉變，養老、醫療保險領域實現城鄉居民一體化，都是要求同等對待權利意識不斷加強的結果。隨著“大眾創業、萬眾創新”戰略的實施，一些選擇創業的年輕人就會面臨工傷保險等問題；現實中靈活就業人員、準就業學生受傷后要求享受工傷待遇的訴求不斷加強，卻因為制度的原因無法得到滿足。設計一個覆蓋“非職工”群體的工傷保險制度已成為迫切的客觀需要。

五、擴展“非職工”群體的理論障礙及突破

“從法學的視角來說，社會保險是一種以勞動者的社會保險權為核心的法律制度。”*鐘明釗：《社會保障法律制度研究》，法律出版社2000年版，第96頁。“社會保險制度，即國家以法律形式規定的保障勞動者在發生勞動風險的情況下獲得物質幫助的制度”。*參見王全興：《勞動法》(第二版)，法律出版社2004年版，第317-318頁。根據既有的勞動與社會保障法理論，社會保險是勞動關系領域的延伸，享受社會保險的對象是勞動關系中的“勞動者”，國家強制發展社會保險，是為廣大勞動法上的勞動者服務的，保證勞動者在特殊情形下，其本人和家屬能夠獲得國家物質幫助的制度。這種強制性的社會保險，能夠分散用人單位和勞動者的風險，保障勞動者的利益。這里的“勞動者”就是“職工”群體。

細究中國的社會保險制度，上述“勞動法理論”下的社會保險關系對象不斷被突破。這種原來旨在保護勞動者(“職工”)的社會保險制度，保護范圍已超出勞動關系中“勞動者”(“職工”)的范圍，擴展至“非職工”群體。非參公的事業單位的工作關系是一種人事關系，2010年這類單位的員工被納入工傷保險對象之列；在養老保險中，多年來養老保險的改革基調與重心均是盡可能擴大覆蓋范圍，即形成城鎮職工基本養老保險、城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險構成的全面覆蓋體系，*馮輝：《我國養老金籌集和投資管理機制的改革及法律對策———以利益平衡與風險控制為中心》，《政治與法律》2014年第6期。養老保險對象覆蓋了“全民”；在醫療保險關系中，2016年提出城鎮居民醫療保險和農村醫療保險(新農合)并軌城鄉醫療保險后，其覆蓋對象“公民化”；被并入醫療保險的生育保險的主體對象包括“未就業的配偶”，這類根本沒有參加任何勞動的勞動者家屬都能進入社會保險關系之中。然而，在工傷保險領域，“非職工”群體被勞動關系理論阻擋在工傷保險范圍之外，這顯然不公平。勞動者，無論其受雇于誰，社會為他承擔的風險不應有所不同，法律為他提供的保護不應有所不同。

鑒于此，有學者建議需要尋找一個新的理論來取代勞動關系理論，需要突破勞動關系理論將其擴展為雇傭關系理論，認為雇傭關系要比勞動關系的內涵更為清晰，外延更為廣泛。*楊慧：《工傷保險保障主體理論反思及其重構》，《人民論壇》2013年第5期。筆者認為這種做法不妥，因為雇傭關系本身不易界定，沒有一個官方的定義去界定雇傭關系的內涵，引入雇傭關系理論，與現實的規定相沖突。如社會保險法中的“自由職業者”、“城鄉居民”、“沒有工作的配偶”都無法納入雇傭關系；公務員，屬于傳統的人事關系，其較強的行政性也決定了無法將其納入雇傭關系。最重要的問題是，在社會保險領域，就不是“雇”與“不雇”的問題，而是保險制度的“社會保障”目的和“分散風險”功能。

所以在實踐的變革中，傳統的“勞動法理論”要突破，不能再以“勞動關系”、“勞動者”(職工)來限制社會保險對象范圍，而應順應社會的發展，以“社會保障理論”來闡述社會保險制度。然而，對于社會保障的定義，理論界尚未統一。縱觀各國社會保障的實踐，其特征一般包括：主體是國家與社會，從而需要國家或者政府統一管理，并體現社會性；目的是穩定社會，促進整個社會的經濟協調、穩定發展；通過經濟或物質援助的手段，為社會成員的基本生活權利提供安全保障，以確保社會成員不因特定事件的發生而陷入生存困境，并體現出公平性等等。*鄭功成：《中國特色的社會保障制度》， 中國勞動社會保障出版社2009年版，第5頁。在這種理論之下，可以將社會保險制度的定義修改為：為了保障“公民”(而不僅僅是“勞動者”)在特殊情形下合理“分擔風險”的制度。不能僅僅強調“國家的物質幫助”，因為社會保險的最大特征是風險的“社會分擔”機制，并且在某些社會保險類型中，有“完全自我繳費”的形式，“國家提供物質幫助”特征并不突出。

重新厘清勞動關系與社會保險關系概念之后，過去在企業工作的人員、有勞動者身份、簽訂勞動合同、能夠享受社會保險的時代已經過去了，縱觀社會保險制度變遷的歷史，其對象不斷地擴展(如前所述已經擴展至“職工”以外的范疇)。值得注意的是，并不是勞動關系的存在才能引起社會保險關系，而社會保險關系的存在同樣證明不了勞動關系的存在。

六、擴展“非職工”后面臨的問題

(一)對于“非職工”群體的界定

目前在已經“公民化”的養老保險和醫療保險中，參加保險的人群分三類：城鎮職工、城鄉居民、能夠自由選擇在城鎮職工和城鄉居民之間自由轉換的靈活就業人員。適用工傷保險的“非職工群體”，是否也要遵循職工的年齡限制和勞動能力條件？國外將兒童納入工傷保險對象，在中國是不是所有的兒童和不到勞動年齡的在校學生也要納入工傷保險對象？處于工作狀態中的學生，從事農業生產的農民、監獄勞役人員是否要借鑒國外的經驗納入？在擴充對象時，是否需要制定排除條款，哪些人群絕對不納入？就“非職工”群體而言，是一次性全部納入還是分階段納入？需不需要制定單獨的條款乃至另行制定單行法？當前社保立法中，有“靈活就業人員”的概念出現，卻沒有對其的準確界定；對于學生而言，有在校生實踐生、校外實習生、校內外勤工助學等，如何去規范；還有農民、監獄勞役人員、個人的雇工，已達退休年齡的人員，他們屬于什么類型？這些問題在今后相關的法律規范中需要加以明確。

(二)關于工傷的認定

工傷保險納入“非職工”群體后，對這些非傳統“職工”如何去進行工傷認定，即他們的工作受傷中“工作”如何界定？他們工傷認定的部門、程序、條件、待遇與適用于“職工”的制度設計有何不同之處呢？就目前國內已經開展試點的江蘇太倉而言，擴大的對象主要為靈活就業人員，而尚未擴及更多的主體，其命名不是“工傷保險”，而是“職業傷害保險”，享受職業傷害保險的前提是參加了養老保險和醫療保險；對職業傷害認定的情形、職業傷害的保險待遇與工傷保險條例不完全相同，個人不繳費，主要由人力資源與社會保障部門來認定。在江蘇南通，這種保險的主要適用對象也是靈活就業人員，需要個人繳費，保險待遇項目與工傷保險條例基本一致。上海市對非全日制從業人員、非正規就業勞動組織從業人員、非城鎮戶籍外來從業人員、協保人員做了與職工工傷保險不同的特殊規定，對這些特殊對象要先進行登記。在擴充了適用群體的工傷保險制度設計中，需要吸收這些地方成熟的經驗，對其不成功的地方進行改進。

(三)工傷繳費和工傷待遇支付

根據《條例》的規定，工傷保險的繳費基數都是與勞動者的收入相掛鉤的，但是對于這些“非職工”群體，除了公務員，其余的對象所從事的工作并不像職工那樣穩定，而且對于其收入也難以監管和證明。就目前而言，“職工”的工傷保險費用是由用人單位來繳納的，但是對于“非職工”而言則要復雜的多，這些“非職工”群體有的有形式意義上的工作單位，有的連形式意義上的工作單位都沒有，可能只是個人雇工或者為家庭勞動。這些形式意義上的單位，不會像實質意義上的單位一樣，履行各種工傷繳費義務和承擔工傷待遇部分責任，這些形式意義上的單位沒有法律義務(也不想)為自己所雇用的“非職工”群體繳納工傷保險；那些連形式意義上的單位都沒有的群體，是否要靠自己繳費，是否自己繳納多少與工傷待遇掛鉤，實行什么繳費制，一年一繳還是一次性繳納享受終生？“非職工”群體工傷待遇是否和“職工”一樣，享受所有《條例》上規定的項目待遇，這些群體待遇以補償性為主還是以預防、補償和康復為一體？正常職工有月工資收入作為計算工傷傷殘補助、醫療救助待遇的依據，而“非職工”群體中收入不固定該選擇什么樣的參數？這些問題也是工傷保險制度擴大適用到“非職工”以后在法律中必須明確的。

七、擴大適用范圍的具體實施

(一)現階段“非職工”群體范圍限定

根據當前中國的國情，并借鑒國外的經驗，筆者認為，“非職工”應限定為到達最低的法定勞動年齡并且有勞動能力的群體。對于沒有到達法定年齡的“非法童工”應絕對排除在外，這里“非法童工”是指沒有在勞動行政部門辦理審批手續的童工，而在勞動部門辦理過審批手續的小運動員、小演員仍屬于合法的勞動者，應當得到工傷保險的保障；非法使用童工的行為應受到刑法嚴懲。

“非職工”人群不需要細分追究其人群的混雜性，可以借鑒養老保險和醫療保險的經驗，將其一分為三。一是必須要參加工傷保險的，如公職人員，因為他們與“職工”形態上并無實質性區別，完全納入“職工”范疇。二是可以參加工傷保險的人群，即繳費上可以自由選擇的人群，如靈活就業人員，從事長期勞務的人員，如果有形式上的單位，可以參照單位的標準繳費，如果沒有形式上的單位，繳費實行第三種人群的模式。對于靈活就業人員，其工傷保險繳費額及其待遇可以自由選擇，既可以按職工繳納費用和享受待遇，也可選擇按照城鄉居民繳費和待遇標準執行，并制定“城鄉居民”和“職工”工傷保險的轉移銜接辦法。三是政府鼓勵、完全自愿參加工傷保險的人員，主要是城鄉居民，如農業生產者、家政工作人員，臨時勞務人員、包括工作狀態中的學生，如實習生、實踐生、校內外勤工助學學生，因為他們連形式上單位都沒有或者勞務時間很短，無法強制雇主承擔責任，同時，考慮到工傷保險制度改革的漸進性，可以考慮允許他們自愿繳費或者政府給予資助。

(二)對”非職工“群體單獨進行立法

對于“非職工”群體中的“公職人員”，可以完全納入現有的工傷保險制度中，繳費實行用人單位負責制，不再贅述。對于靈活就業人員和城鄉居民，需要單獨制定“非職工”工傷保險法律，并與現行“職工”工傷保險制度銜接，目前我國的養老保險和醫療保險也分為兩大類人群(職工和城鄉居民)分別立法，并有制度銜接辦法。靈活就業人員的工作特點與城鄉居民的工作特點還不相同，其涉及的問題比較復雜，靈活就業人員和城鄉居民很多并沒有用人單位，因此工傷保險費用可能需要自己繳納或者政府承擔一部分，這顯然與《條例》規定不同；現有的工傷保險制度對于工傷認定的前提是勞動關系的存在，而靈活就業人員、城鄉居民多處于勞務關系之中，不符合現行工傷保險制度適用的前提。隨著“大眾創業、萬眾創新”政策的出臺以及嚴峻的就業態勢，未來就業形式更加多樣化，自由職業者數量可能增加，對工傷保險保障需要的迫切性加強，僅靠修改《條例》是不夠的，需要單獨制定適合自由職業者的工傷保險法律，結合養老保險和醫療保險的經驗，其應仍使用“工傷保險”為稱謂，而不提“職業傷害保險”。

(三)擴大工傷保險中的“工作”的內涵

現有工傷保險中的“工作”一般限于勞動法上的“勞動”。工傷適用對象要擴大，那么“工傷”中“工作”內涵就要擴大。1921年國際勞工大會通過的公約中對“工傷”的定義是：“由于工作直接或間接引起的事故為工傷。”這個“工作”是個很廣泛的概念，國家機關工作人員的工作是工作，事業單位工作人員的工作是工作，家政人員的工作也是工作；這種工作不限于勞動法上的“勞動”，即需要具備五個要件的工作。*黎建飛：《勞動與社會保障法教程(第三版)》，中國人民大學出版社2013版，第3頁。在界定工傷保險中的“工作”時，可以超出已有“勞動”特征和構成要件的范疇，只要不是家庭內部勞動，不是義務勞動，凡從事謀生收入的勞動都是工作(農民的耕作也屬于勞動)，皆應納入工傷保險中“工作”的范疇，因工作的原因引起的傷害均可為工傷。另外，應取消“公傷”，將“公傷”納入“工傷”。“公傷”概念是歷史遺留的產物，主要是針對國家機關、事業單位干部職工因工作原因負傷致殘的通稱。事業單位的工傷在2010年被《條例》規定的工傷吸納了，所以“公傷”適用對象只剩下國家機關公務員和參照公務員管理的事業單位和社會團體，如果將這些公職人員也納入工傷保險之中，那么“公傷”概念就沒有存在的必要了。

(四)對工傷認定的靈活化

就靈活就業人員而言，工作內容和方式比較多樣化，工作場所不固定，對其遭受事故傷害或者職業病傷害認定比較困難。筆者認為，對于靈活就業人員及城鄉居民的工傷認定，除了應結合“職工”工傷認定的情形外，還應采納與商業保險中的“意外傷害事故”認定的辦法進行，只要是因為工作原因、在工作時間和工作崗位上出現的意外傷害事故，均可認定為工傷。這種意外事故，可以采納一般保險公司的意外險產品對意外傷害的定義，即外來的、突發的、非本意的客觀事件為直接且單獨的原因致使身體受到的傷害。對于確定工傷認定小組成員構成時，應根據這部分群體不同的工作特點，吸納行業協會、群眾基層組織參加，對于從事農業勞動者需要村委會等工作人員的參與，以便于對事故的調查、分析和認定。對于工傷認定的情形，除了《條例》規定的情形外，還可以針對這些群體制定更多的情形和排除條款，使其較為靈活和人性化。筆者認為，就技術操作層面而言，靈活就業人員的工作時間、工作場所不固定，在對他們進行工傷認定時可以采取主動申報登記備案制，登記形式要靈活，可以是網絡登記，也可以是現場登記，參保人員需一一登記自己所從事的職業種類，否則影響工傷的認定；職業發生變化的，辦理變更登記。應根據其申報的內容確定其繳費比例、繳費時間和工傷認定的范圍，確保盡可能擴大保護對象。

(五)繳費方式設計和賠付標準的統一

“非職工”群體除了公職人員外，其余人員工作處于較不穩定的狀態，多數處于收入不固定和較低的狀態，而工作風險和出現工傷的概率也不同，對于他們是否需要繳費、繳費比例、繳費方式都要進行更深入的研究。江蘇太倉對于靈活就業人員全員免費參保，建立職業傷害保險基金，根據以支定收、收支平衡的原則籌資，但是限定的人員為“已經參加城鎮企業職工養老保險或居民養老保險、城鎮職工醫療保險或居民醫療保險的，并正常繳納社會保險費的相關人員”。由此可見，其所實施的免費是有條件的，是與養老保險和醫療保險捆綁實施的。

因全國各地經濟發展差異較大，將“非職工”群體納入工傷保險制度實現全國全員免費參保是不可行的，各地方根據自己的經濟條件可以給予一定的支持。更客觀地看，“非職工”自己承擔工傷繳費可能性更大，對于某些存在用人單位的靈活就業人員也可實施雇主負責制，由單位繳納部分費用。針對這些群體特點和其工作的行業特點和風險系數，參照工傷行業繳納費率的標準，合理確定繳費基數，對流動性較大的人員，可以考慮定額繳納，動態管理，充分利用基層社區和高科技手段的作用，將工傷保險的繳費便民化。為了推動工傷保險的“公民化”，筆者建議對于靈活就業人員和城鄉居民的工傷保險也實施基本免費，由政府提取工傷基金或者與養老保險、醫療保險合并實施，實現其與“職工”群體得到同等對待。

另外，工傷賠付標準應全國統一化。這里的標準統一不是最終賠付金額的統一。對公民而言，無論他從事什么行業，工作上帶來的事故對個體造成的傷害風險是同等的，都會影響其勞動能力和再就業的能力。*俏媚：《2016靈活就業人員納入工傷保險政策專家解讀》,http://www.cnrencai.com/shebao/gongshang/457276.html,2016年9月19日訪問。所以，賠付的項目應該同等，而不能根據工作行業不同、以工作時間的長短和勞動付出的多少來判定刪減項目，否則會引發新的社會矛盾。當然，工傷保險中最經濟、最有效的做法是工傷預防，要輕補償重預防，配合勞動安全保護措施，才能從根源上避免工傷事故的發生。

八、結 語

工傷保險制度是集預防、賠償、補償、康復為一體的國家強制性的社會保險制度，體現了以人為本的保障功能，商業保險不能替代它，合同中約定的免除責任條款也不能發生效力。除了現有的我國工傷保險制度的保障對象“職工”之外，應當將“非職工”群體納入其中，實行工傷保險的“公民化”，保障不同行業、不同工種人群得到同等對待，促進社會和諧發展。

(責任編輯：江 鍇)

陳敏，周口師范學院政法學院副教授。

*本文系2017年度河南省教育廳人文社會科學研究項目“全面二孩政策下的社會保障制度跟進研究”(項目編號：2017-ZZJH-633)的階段性研究成果及2014年國家社會科學基金項目“我國法治建設中多元價值沖突解決機制研究”(項目編號：14CFX003)的階段性研究成果。

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