“最多跑一次”改革與地方治理現(xiàn)代化的新發(fā)展

□ 汪錦軍

“最多跑一次”改革與地方治理現(xiàn)代化的新發(fā)展

□ 汪錦軍

“最多跑一次”改革既是“放管服”改革在地方的創(chuàng)新實(shí)踐，也是服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容。與以往很多改革不同的是，“最多跑一次”改革是以問題為導(dǎo)向的改革，對政府職能體系、流程再造和運(yùn)行機(jī)制都提出了多重改革命題，由此在一個新的歷史時期為全局思考規(guī)劃地方治理現(xiàn)代化提供了一個突破口，對于統(tǒng)籌推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化建設(shè)具有多重戰(zhàn)略意義。

最多跑一次；政府改革；治理現(xiàn)代化；政府職能；地方治理

引 言

在關(guān)于中國發(fā)展的各種討論中，盡管不同認(rèn)識角度不同，但有一個基本共識，那就是都認(rèn)同我們發(fā)展中的政府角色是最為關(guān)鍵的。無論中央政府還是地方政府在推動發(fā)展方面都發(fā)揮著極其重要的作用，尤其是在經(jīng)濟(jì)方面，地方政府扮演著一個推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要角色。①Gordon White,“The Road to Crisis:The Chinese State in the Era of Economic Reform,”in Gordon White, ed.,The Chinese State in the Era of Economic Reform:The Road to Crisis,Armonk,NY:M.E.Sharpe,1991,pp.23-49.在很多關(guān)于地方發(fā)展的討論中，都發(fā)現(xiàn)有效激勵地方政府的改革創(chuàng)新對地方發(fā)展而言至關(guān)重要。比如錢穎一等學(xué)者指出，地方政府擁有半自主的權(quán)力，②錢穎一、許成鋼、董彥彬：《中國的經(jīng)濟(jì)改革為什么與眾不同——M型的層級制和非國有部門的進(jìn)入與擴(kuò)張》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，1993年第1期。從而使得地方政府在各種事務(wù)處理中擁有一定的自主權(quán)，這種自主權(quán)為地方創(chuàng)新活動提供了空間和可能性。而且地方政府又處在一個壓力型的結(jié)構(gòu)中，③榮敬本等人曾經(jīng)提出了“壓力型體制”的概念，并進(jìn)行了較為詳細(xì)的分析。參見榮敬本等:《從壓力型體制到民主合作體制的轉(zhuǎn)變》，中央編譯出版社，1998年版。在壓力型體制下，下級政府必須有效完成上級交代的任務(wù)和指標(biāo)，否則其官員很難在上級決定的職位晉升中勝出。這種體制使得地方政府為了取得良好政績而展開地方競爭，被認(rèn)為是解釋中國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的體制原因之一。④參見周黎安:《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社、上海人民出版社2008年版。可以說，改革開放以來地方發(fā)展最大的邏輯是政府邏輯。我們可以發(fā)現(xiàn)，在宏觀背景相近的前提下，不同地方政府的行為特征實(shí)際上極大影響著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形態(tài)，經(jīng)濟(jì)背后的政府行為差異直接影響了地方經(jīng)濟(jì)的競爭力。

浙江的發(fā)展歷程很好說明了地方政府在改革與發(fā)展中的重要作用。作為改革開放的前沿陣地，浙江一直致力于探求符合浙江實(shí)際的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和路徑。同時我們也發(fā)現(xiàn)，近些年浙江地方政府的改革創(chuàng)新越來越呈現(xiàn)出超越簡單地推動經(jīng)濟(jì)增長邏輯，而開始從政府自身建設(shè)、從社會公平建設(shè)等多個方面，系統(tǒng)全面地推動地方的改革與發(fā)展。2016年以來，浙江推行的以人民為中心的“最多跑一次”改革，在某種意義上也超越了過去簡單的地方發(fā)展型政府的固有認(rèn)識。*地方發(fā)展型政府，指的是“發(fā)展中國家在向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的過程中，以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，以長期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟(jì)增長作為政治合法性主要來源的政府模式”。參見郁建興、徐越倩：《從發(fā)展型政府到公共服務(wù)型政府——以浙江省為個案》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2004年第5期。因此，從治理現(xiàn)代化的高度來系統(tǒng)全面地審視這種改革，是新時期觀察地方改革創(chuàng)新的重要切入點(diǎn)。

黨的十八屆三中全會《決定》指出，到2020年，要“在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”，“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”。即要在2020年初步實(shí)現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化。而治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，涉及到價值、制度和組織體系的全面優(yōu)化，也是重構(gòu)政府與市場關(guān)系、政府與社會關(guān)系、中央與地方關(guān)系的過程。國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，既需要中央的頂層設(shè)計與統(tǒng)籌改革規(guī)劃，也需要在中央頂層設(shè)計框架基礎(chǔ)上，地方結(jié)合自身的發(fā)展水平、發(fā)展階段和發(fā)展環(huán)境，進(jìn)行創(chuàng)新性實(shí)踐，推動地方治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

作為浙江全省一個系統(tǒng)性的改革，“最多跑一次”改革不但延續(xù)了浙江改革的歷史路徑，也在一個新的歷史時期為全局思考規(guī)劃治理體系提供了一個突破口，對于浙江整體治理體系建設(shè)具有多重戰(zhàn)略意義，也為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供了地方改革創(chuàng)新的樣本和路徑。

一、從效能建設(shè)到“最多跑一次”改革：浙江治理現(xiàn)代化的政府改革邏輯

浙江的發(fā)展與浙江政府的改革創(chuàng)新精神是密不可分的，浙江政府在積聚浙江發(fā)展優(yōu)勢和形成浙江治理特色方面發(fā)揮了極其重要的作用。可以說，浙江治理現(xiàn)代化的探索過程，也是浙江地方政府順勢而為、不斷改革創(chuàng)新的歷程。

(一)從作風(fēng)建設(shè)到職權(quán)重塑：本世紀(jì)以來浙江治理中的政府改革進(jìn)程

改革開放以來的浙江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，地方政府始終發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，而這在很大程度上得益于浙江歷屆政府改革創(chuàng)新的智慧和決心。尤其是本世紀(jì)以來，在八八戰(zhàn)略的指引下，浙江的政府改革進(jìn)入了新的歷史階段。

2004年，浙江在全省范圍內(nèi)掀起了一場以狠抓落實(shí)為主題的機(jī)關(guān)效能建設(shè)，而這一建設(shè)的初衷，就是向衙門作風(fēng)導(dǎo)致的機(jī)關(guān)效能低下問題宣戰(zhàn)。2004年2月2日，浙江省召開了全省機(jī)關(guān)效能建設(shè)電視電話會議，正式把效能建設(shè)確立為提高執(zhí)政水平和執(zhí)政能力的重大舉措。中共浙江省委、浙江省人民政府在2004年發(fā)布的《關(guān)于開展機(jī)關(guān)效能建設(shè)的決定》中，提出要“切實(shí)解決機(jī)關(guān)效能中存在的突出問題，使各級機(jī)關(guān)和廣大機(jī)關(guān)干部在履行職責(zé)和改革創(chuàng)新上有新的突破”，其重點(diǎn)在于轉(zhuǎn)變政府衙門作風(fēng)，加強(qiáng)自身建設(shè)，增強(qiáng)服務(wù)意識，改善政府權(quán)力運(yùn)行方式，從而通過政府自身建設(shè)推動經(jīng)濟(jì)社會更好更快發(fā)展，服務(wù)浙江改革發(fā)展的大局。

在效能建設(shè)的推動下，浙江在效能監(jiān)察、效能問責(zé)、群眾參與等方面進(jìn)行了一系列改革創(chuàng)新，在便民服務(wù)中心建設(shè)、效能投訴熱線、政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)等方面都走在了全國前列。效能建設(shè)大大改善了浙江的政務(wù)環(huán)境和營商環(huán)境，也大大改變了政府在百姓心中的形象，為服務(wù)型政府建設(shè)打下了堅實(shí)的基礎(chǔ)。

十年之后的2014年，浙江在2004年試行辦法基礎(chǔ)上發(fā)布了《浙江省影響機(jī)關(guān)工作效能行為責(zé)任追究辦法》，對各級黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)及其所屬部門和機(jī)構(gòu)，以及經(jīng)授權(quán)、委托具有公共事務(wù)管理職能的組織及其工作人員的工作效能的責(zé)任追究進(jìn)一步細(xì)化和明確。

2014年開始，浙江又啟動了政府職能和政府服務(wù)的四張清單一張網(wǎng)建設(shè)，通過明確政府職權(quán)范圍和行為規(guī)范，大幅度減少政府對資源的直接配置，大幅度減少政府對微觀事務(wù)的管理和干預(yù)，大幅度減少政府對資源要素價格的干預(yù)，增強(qiáng)政府權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化水平。

2016年12月，省委經(jīng)濟(jì)工作會議提出了“最多跑一次”改革，從而開啟了政府權(quán)力運(yùn)行更加科學(xué)化的改革歷程。2017年1月，省政府工作報告正式提出加快推進(jìn)“最多跑一次”改革。之后一系列改革創(chuàng)新工作依次展開，在行政審批事項(xiàng)梳理、辦事流程優(yōu)化、數(shù)據(jù)共享建設(shè)等方面，浙江創(chuàng)造了多個全國第一，成為新時期地方政府改革的典范。

可以說，從效能建設(shè)和效能革命，到四張清單一張網(wǎng)，再到“最多跑一次”改革，浙江政府的每一次改革，都緊扣時代發(fā)展的主題，將政府改革置于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的前沿陣地，不斷加強(qiáng)政府自身建設(shè)，進(jìn)行自我革命，為浙江發(fā)展提供了良好的政務(wù)環(huán)境。而且，面對浙江發(fā)展和浙江治理轉(zhuǎn)型的加速，浙江政府改革不斷向縱深推進(jìn)，呈現(xiàn)出越來越系統(tǒng)化統(tǒng)籌化的發(fā)展特征。如果說2004年的效能建設(shè)主要側(cè)重于政府黨政干部和廣大公務(wù)員隊伍的作風(fēng)建設(shè)的話，那么2014年開始的四張清單一張網(wǎng)則更側(cè)重于政府職權(quán)的制度化、規(guī)范化。而目前的“最多跑一次”改革，則在政府職權(quán)配置的科學(xué)化、政府權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化和政府人員的服務(wù)意識等方面進(jìn)行通盤考慮和重塑。因此，浙江治理過程中的政府改革，呈現(xiàn)出從強(qiáng)調(diào)依法行政，到摸底地方政府的整體權(quán)力界限，再到探索權(quán)力運(yùn)行全面科學(xué)化的發(fā)展脈絡(luò)。如果說效能建設(shè)更側(cè)重解決權(quán)力運(yùn)行中的人如何嚴(yán)格按規(guī)則辦事的話，那么四張清單一張網(wǎng)更側(cè)重于梳理調(diào)整地方政府的權(quán)力范圍和界限，而“最多跑一次”改革則從問題出發(fā)，來思考并致力于解決地方治理中的政府職權(quán)、制度安排和權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)的再優(yōu)化問題。因此，從效能建設(shè)到“最多跑一次”改革，既是基于浙江實(shí)踐不斷發(fā)展的，也是一脈相承的。這些改革在不同歷史時期的治理體系建設(shè)中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，為當(dāng)前進(jìn)一步探索浙江治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的政府轉(zhuǎn)型奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。

(二)尋求政府有效性：浙江治理現(xiàn)代化的核心與靈魂

治理一詞在不同的語境下有不同的理解。在一般公共管理的學(xué)術(shù)討論中，治理是一種超越政府單一主體的多元參與合作的制度安排和運(yùn)行機(jī)制。它是政府在應(yīng)對現(xiàn)代化進(jìn)程中高度復(fù)雜的社會活動所做出的反應(yīng)。這種治理話語無論在發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家都有廣泛的實(shí)踐基礎(chǔ)。對于發(fā)達(dá)國家而言，政府在經(jīng)濟(jì)社會活動中往往面臨科層體制不可避免的失靈問題，因此近幾十年來西方國家的改革創(chuàng)新都致力于探索多元合作的治理格局。對于發(fā)展中國家而言，政府的有效性對大部分國家而言都是奢侈品，在經(jīng)濟(jì)社會活動中政府能力的弱勢使得他們必須借助其他治理主體的力量來共同應(yīng)對發(fā)展所遇到的難題。自20世紀(jì)八十年代以來，治理的討論和實(shí)踐逐步形成了新的公共治理研究范式，并對當(dāng)前治理體系與治理能力現(xiàn)代化的討論產(chǎn)生了多重影響。

不可否認(rèn)，我們治理體系的討論需要正視并回應(yīng)當(dāng)前全球的治理體系、治理范式與治理轉(zhuǎn)型問題。但同時需要清醒地認(rèn)識到，無論和西方發(fā)達(dá)國家相比還是和發(fā)展中國家相比，我們治理體系建設(shè)的背景、歷程和目標(biāo)都具有自身的獨(dú)特性，因此需要立足于我們自身的發(fā)展環(huán)境來審視治理體系與治理能力現(xiàn)代化問題。與大部分發(fā)展中國家不同的是，我們建國以來的歷程，大部分時期都是在強(qiáng)有力的黨和政府推動下來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的，黨和政府一直扮演著一個極其重要的角色。與西方發(fā)達(dá)國家不同的是，我們的現(xiàn)代化進(jìn)程盡管激發(fā)了市場與社會的發(fā)展，但一直沒有形成邊界清晰的市場與社會領(lǐng)域，換言之，我們的市場與社會發(fā)育都是不完善的。因此，我們的治理體系與治理能力現(xiàn)代化，既要認(rèn)識到我們黨和政府主體的關(guān)鍵性角色，又需要動態(tài)調(diào)適政府與市場、政府與社會的關(guān)系，從而構(gòu)建具有中國特色的治理體系。

浙江政府改革創(chuàng)新的進(jìn)程實(shí)際上也是浙江治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程。在這一進(jìn)程中，浙江政府一直致力于通過改革創(chuàng)新以增強(qiáng)政府的服務(wù)能力、政策執(zhí)行能力和黨密切聯(lián)系群眾的能力。而這些努力歸根結(jié)底都是為了增強(qiáng)政府在治理體系中的有效性，這也是浙江治理現(xiàn)代化探索的核心和靈魂。

始于2004年的效能建設(shè)，是通過規(guī)范政府的微觀行為來推動政府的有效性。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和觀念的變革都對政府行為提出了更高的期望和要求，而政府的官僚化必然阻礙經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求。通過效能建設(shè)，破除衙門作風(fēng)，目的是營造良好的政務(wù)環(huán)境和營商環(huán)境，提高政府的辦事效率和社會公信力，從而為浙江轉(zhuǎn)型升級和全面建設(shè)小康社會提供良好的基礎(chǔ)。

始于2014年的四張清單一張網(wǎng)建設(shè)，是通過規(guī)范政府的職權(quán)范圍來提升政府的有效性。幾十年的超高速發(fā)展帶來了生產(chǎn)關(guān)系和社會關(guān)系的全面重構(gòu)，使得經(jīng)濟(jì)社會活動的不同主體之間的聯(lián)系和互動加深，由此也帶來了政府、市場與社會的權(quán)力關(guān)系和權(quán)力邊界調(diào)整問題。四張清單一張網(wǎng)的建設(shè)，目的是通過全面梳理政府權(quán)力清單，界定權(quán)力范圍，強(qiáng)化政府應(yīng)負(fù)的責(zé)任，從而為市場和社會活動騰出更多的發(fā)展空間，為新時期的治理體系建設(shè)提供基本權(quán)力框架。

始于2016年的“最多跑一次”改革，則是通過強(qiáng)化政府服務(wù)能力來提升政府的有效性。權(quán)力的邊界是相對的，在職權(quán)清單基礎(chǔ)上，重要的是政府作為權(quán)力運(yùn)行主體如何更好提供政府服務(wù)的問題。而這些問題不僅依賴于清晰的制度設(shè)計，更有賴于公務(wù)人員的服務(wù)意識，以及不同部門之間基于公共利益的有效協(xié)同合作，這些都需要基于問題導(dǎo)向的統(tǒng)籌推進(jìn)。“最多跑一次”改革正是基于此種考慮，從人民群眾的需求出發(fā)，倒查政府的組織制度和運(yùn)行環(huán)節(jié)的問題，從而構(gòu)建了一個問題解決型的統(tǒng)籌安排，為治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了一個新的改革路徑。

可以說，尋求政府在現(xiàn)代治理中的方位和有效性，是浙江在治理現(xiàn)代化探索中一直不變的核心，是浙江治理改革創(chuàng)新的靈魂。

二、“最多跑一次”改革對浙江治理現(xiàn)代化的意義

“最多跑一次”改革，表面看是一個針對具體問題的改革，其背后實(shí)質(zhì)是政府改革的系統(tǒng)工程。其所推動的一系列改革，不但推動了服務(wù)型政府和法治政府的系統(tǒng)性優(yōu)化，而且在強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)、推動政府流程再造、強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同和重塑政府市場社會關(guān)系方面都產(chǎn)生了一系列深刻影響，對思考地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有重大意義。

(一)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與服務(wù)型政府建設(shè)融合

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，是“在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系”，*習(xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到十八屆三中全會精神上來》，新華網(wǎng)2013年12月31日，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118787463.htm。因此黨的領(lǐng)導(dǎo)是國家治理體系現(xiàn)代化的應(yīng)有之意，這在地方治理體系建設(shè)中同樣如此。黨對治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，就是發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，“最多跑一次”改革是以人民為中心的改革，是通過政府自身改革讓群眾有更多的獲得感。因此“最多跑一次”改革與黨的性質(zhì)和宗旨是一致的。

但是不可否認(rèn)，在一般的日常工作中，黨的領(lǐng)導(dǎo)職能與政府職能部門具體任務(wù)之間是有差別的，黨盡管在理論上可以領(lǐng)導(dǎo)政府部門日常工作，但在實(shí)際工作中則缺乏明確的操作規(guī)則。而對黨的領(lǐng)導(dǎo)而言，如果離開了具體職能部門的系統(tǒng)化服務(wù)，則很難真正實(shí)現(xiàn)黨為人民服務(wù)的目標(biāo)宗旨。因此，加強(qiáng)黨的建設(shè)和推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)際上是一個問題的兩個方面，其根本都在于通過治理體系與治理能力的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國家為人民服務(wù)的目標(biāo)。從這個意義上說，治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，是要進(jìn)一步梳理并夯實(shí)黨政之間的聯(lián)系，從公共利益最大化的角度強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，并通過黨的領(lǐng)導(dǎo)作用強(qiáng)化政府服務(wù)群眾的能力。

“最多跑一次”改革作為浙江提出并踐行的系統(tǒng)性政府改革舉措，為推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府服務(wù)能力建設(shè)的融合提供了契機(jī)。在“最多跑一次”改革推進(jìn)過程中，各級黨委部門從目標(biāo)出發(fā)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，梳理各種政策，商討各種改進(jìn)措施。廣大黨員干部在加強(qiáng)政府自身建設(shè)、更好服務(wù)廣大群眾方面發(fā)揮了先鋒模范作用。通過“最多跑一次”改革，強(qiáng)化了黨為群眾服務(wù)的能力，也為建立適應(yīng)現(xiàn)代治理體系的服務(wù)型政府提供了指引。也正是由于加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，使得“最多跑一次”改革更加統(tǒng)籌，更加全面，改革也更加徹底。

(二)推動整體性政府治理變革

長期以來，政府在服務(wù)和審批過程中的條塊分割、部門主義、繁文縟節(jié)一直是政務(wù)服務(wù)的頑疾。為了攻克這些頑疾，各地方都曾經(jīng)嘗試各種改革創(chuàng)新，比如過去的便民服務(wù)中心創(chuàng)新，寧波81890平臺服務(wù)創(chuàng)新等，都對改善政府服務(wù)起到了非常積極的作用。但由于過去的大部分創(chuàng)新是增量創(chuàng)新，即在不破壞政府已有的制度、流程和組織架構(gòu)基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，因此難以解決政府服務(wù)分割的根本問題。

與以往很多改革不同，“最多跑一次”改革是以問題為導(dǎo)向的改革戰(zhàn)略。它既不簡單是某個具體的改革舉措，也不是某項(xiàng)具體的制度安排，而是從問題出發(fā)來謀求一系列的改革與創(chuàng)新，因此“最多跑一次”改革必然是多層面系統(tǒng)化的改革。通過一系列改革組合拳，推動政府系統(tǒng)性流程再造，實(shí)現(xiàn)政府管理服務(wù)的有效協(xié)同，從而為探索優(yōu)化政府整體性治理打開了大門。

首先，“最多跑一次”改革是由省政府來協(xié)調(diào)推動的系統(tǒng)性改革工程。政府管理和服務(wù)是一個多層級政府和多個部門協(xié)調(diào)互動的系統(tǒng)，要實(shí)現(xiàn)便捷化的管理和服務(wù)，就必須使服務(wù)的不同環(huán)節(jié)有效協(xié)調(diào)聯(lián)動。長期以來，由于各部門各自為政，推進(jìn)政府部門的協(xié)調(diào)合作一直是政府管理的難題。“最多跑一次”改革在浙江省委省政府強(qiáng)力推動下，形成了全省改革一盤棋的局面，大大推動了省以下各層級政府和各部門的協(xié)調(diào)合作，使原來分散在不同層級和不同部門的事務(wù)得以重新梳理，使一些過去老大難的管理問題能夠快速減少環(huán)節(jié)和流程，從而大大提升政府審批和政府服務(wù)的效率。

其次，“最多跑一次”改革是目標(biāo)導(dǎo)向的倒逼式改革。當(dāng)讓群眾“最多跑一次”成為改革目標(biāo)的時候，各級政府部門就必須通過各種改革舉措實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，由此形成了強(qiáng)大的改革推動力量，促使各部門盡最大可能簡化政府辦事流程、減少繁文縟節(jié)、強(qiáng)化部門間協(xié)調(diào)合作。過去一直難以突破的部門利益被打破，從而形成了以結(jié)果來衡量改革成效的格局，成為激發(fā)全省上下齊心協(xié)力推進(jìn)政府改革的新動能。

再次，“最多跑一次”改革是基于數(shù)據(jù)協(xié)同的政府職能重構(gòu)。傳統(tǒng)的政府管理是以部門分工為基礎(chǔ)的組織化體系，這種體系在實(shí)現(xiàn)政府管理專業(yè)化的同時，也帶來了嚴(yán)重的部門鴻溝、數(shù)據(jù)壁壘和政府職能碎片化問題。為此，浙江省委省政府在“最多跑一次”改革中，不斷總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，并前瞻性頒布了《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》，針對當(dāng)前數(shù)據(jù)壁壘、數(shù)據(jù)孤島等問題，《辦法》對政務(wù)數(shù)據(jù)運(yùn)用和數(shù)據(jù)協(xié)同做出了系列制度性安排，規(guī)定各個部門需按照“公共數(shù)據(jù)資源目錄”的要求，將目錄內(nèi)的數(shù)據(jù)全部歸集到公共數(shù)據(jù)平臺，由數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)對歸集的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，各部門因履行職責(zé)需要均可以使用共享數(shù)據(jù)，真正實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的共享使用，從技術(shù)層面為“最多跑一次”數(shù)據(jù)協(xié)同打下堅實(shí)基礎(chǔ)。技術(shù)層面的數(shù)據(jù)協(xié)同也促使各職能部門重新梳理自身的職權(quán)范圍、辦事流程和對接方式，從而也開啟了政府職能系統(tǒng)化重構(gòu)的新階段。

(三)重塑政府、市場與社會的職能關(guān)系

一直以來，我們存在一個發(fā)展與改革的悖論：從發(fā)展的角度而言，我們需要一個強(qiáng)而有力的政府來協(xié)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的健康可持續(xù)發(fā)展，因此無論什么時期，黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)能力都是第一位的。但黨和政府的主導(dǎo)性角色，可能會抑制市場與社會的活力，最終會阻礙經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。因此黨和政府又需要通過不斷改革創(chuàng)新，來激發(fā)市場與社會的活力，但這種改革又是需要由具有主導(dǎo)作用的政府自身來完成的，由此形成了一個政府改革來推動發(fā)展的悖論：發(fā)展需要政府的主導(dǎo)力量，同時又需要通過政府的這種主導(dǎo)力量削減自身的權(quán)力和影響力，從而進(jìn)一步激發(fā)市場與社會活力。政府既需要推動自身的改革，同時又要動態(tài)協(xié)調(diào)自身與市場、社會的關(guān)系。這種改革的平衡術(shù)一直考驗(yàn)著政府的智慧和魄力，歷史上，政府在職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)精簡中的不斷反復(fù)也說明了這一點(diǎn)。

從某種意義上說，我們的治理體系與治理能力的現(xiàn)代化過程，就是政府、市場與社會關(guān)系的科學(xué)化重塑與再平衡的過程。“最多跑一次”改革對治理的意義在于，它通過問題導(dǎo)向的改革，實(shí)際上推動了政府、市場與社會關(guān)系的重構(gòu)。通過“最多跑一次”改革的系統(tǒng)性推進(jìn)，很多政府的審批模式、審批事項(xiàng)被重塑。而且，這種重塑不是簡單在理論意義上去探討，而是在具體的政策實(shí)踐中，在一個個的審批事項(xiàng)中，去厘清為什么這些事項(xiàng)和這些環(huán)節(jié)需要政府的審批，哪些環(huán)節(jié)是不必要的，政府的監(jiān)管責(zé)任是什么，哪些事項(xiàng)是市場與社會可以自主的。在這一過程中，就不再是簡單的削減審批事項(xiàng)的問題，而是從群眾需求出發(fā)，來系統(tǒng)梳理審批和監(jiān)管事項(xiàng)流程的科學(xué)化問題。因此，改革不但簡化了審批流程，也使地方各級政府系統(tǒng)全面審視政府的監(jiān)管方式、審批方式的合理性問題。通過“最多跑一次”改革，政府一方面簡化了辦事流程，另一方面則努力強(qiáng)化政府的監(jiān)管責(zé)任，尤其是通過數(shù)據(jù)化協(xié)同、政府內(nèi)部部門協(xié)同的改革，強(qiáng)化了政府在各審批事項(xiàng)中的監(jiān)管能力。從這個意義上說，改革不但增加了群眾辦事的便利性，也有助于強(qiáng)化政府的服務(wù)能力和監(jiān)管能力。

“最多跑一次”改革也進(jìn)一步激發(fā)了市場和社會主體的活力。通過減少行政審批事項(xiàng)和審批流程，大大縮短了一些事項(xiàng)的審批時間，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的開展贏得了時間、降低了成本。通過數(shù)據(jù)化協(xié)同，不但減少了瑣碎的證明材料，而且使政府監(jiān)管更加精準(zhǔn)全面，增強(qiáng)了社會自律意識和誠信意識。通過強(qiáng)化規(guī)范審批中介行為，進(jìn)一步改善了政商關(guān)系，進(jìn)一步釋放了市場主體的活力。通過下放審批權(quán)力，增強(qiáng)地方和基層政府的審批能力，大大便利了各社會主體的審批活動，增強(qiáng)了社會的積極性和活力，推動形成政社良性互動的關(guān)系格局。

因此，“最多跑一次”改革，既是政府的自我革命，也是重構(gòu)政府、市場和社會關(guān)系的過程，通過“最多跑一次”的系統(tǒng)性改革，進(jìn)一步激發(fā)了市場活力，推動了政府與社會的良性互動，為浙江治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。

(四)形成政府創(chuàng)新學(xué)習(xí)與擴(kuò)散的機(jī)制

浙江是靠吃改革飯發(fā)展起來的，改革創(chuàng)新對浙江治理而言具有極其重要的地位和意義。“最多跑一次”改革延續(xù)了浙江改革的精神內(nèi)核，而且自上而下的改革動員形成了全省范圍內(nèi)的創(chuàng)新學(xué)習(xí)和創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制，極大提升了浙江整體的治理能力和治理水平。

首先，省政府自上而下的改革要求形成了全省上下各級政府部門的創(chuàng)新倒逼機(jī)制。政府審批事項(xiàng)的“最多跑一次”要求，是各級政府部門的改革目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，光依靠目前的制度安排是難以實(shí)現(xiàn)的，因此必須在法律和政策允許范圍內(nèi)進(jìn)行政策和運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新，通過信息技術(shù)、流程再造、部門協(xié)調(diào)、人員素質(zhì)提升等多方面創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

其次，改革的推進(jìn)形成了上下各級政府部門的創(chuàng)新競爭和創(chuàng)新學(xué)習(xí)機(jī)制。各級政府部門不但要通過創(chuàng)新完成基本的改革任務(wù)目標(biāo)，而且這是一個地方創(chuàng)新競爭的錦標(biāo)賽機(jī)制，如果本地區(qū)本部門的創(chuàng)新落后于其他地區(qū)和部門，就會影響本地區(qū)的發(fā)展政績并對領(lǐng)導(dǎo)干部升遷帶來潛在影響。因此這種創(chuàng)新的倒逼機(jī)制也是創(chuàng)新的競爭機(jī)制。各地為了在“最多跑一次”改革中能夠先人一步，必須不斷學(xué)習(xí)省內(nèi)外的各種經(jīng)驗(yàn)，并在本地區(qū)和部門創(chuàng)新性地發(fā)展和運(yùn)用，由此帶動了全省基于“最多跑一次”改革的政府創(chuàng)新大競賽，大家通過相互學(xué)習(xí)、相互借鑒、相互模仿，不斷推陳出新，帶來了整個政府治理氣象的大變革。

改革開放以來，國家間、地區(qū)間甚或部門間的公共政策擴(kuò)散，是我國政府公共政策活動的重要特征，在我國的改革開放進(jìn)程中發(fā)揮了巨大作用。*王浦劬、賴先進(jìn)：《中國公共政策擴(kuò)散的模式與機(jī)制分析》，《北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2016年第6期。“最多跑一次”改革形成了創(chuàng)新學(xué)習(xí)和創(chuàng)新擴(kuò)散的體系，每個地方都在總目標(biāo)激勵下不斷推陳出新，強(qiáng)化政府服務(wù)效能，而各地的創(chuàng)新又快速被其他地方學(xué)習(xí)和模仿，由此形成目標(biāo)激勵——創(chuàng)新實(shí)踐——創(chuàng)新擴(kuò)散——再創(chuàng)新的有效政府改革路徑，為浙江治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了新動力。

三、以“最多跑一次”改革開啟治理現(xiàn)代化新征程

今后五年是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵五年，也是浙江治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要時期。“最多跑一次”改革不但是浙江治理體系建設(shè)的重要一環(huán)，也是浙江治理創(chuàng)新的突破口。正如浙江省第十四次黨代會提出的，浙江要以“最多跑一次改革為突破口，……在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)各個領(lǐng)域，謀劃實(shí)施一批群眾最期盼、發(fā)展最急需的重大改革舉措，以改革再創(chuàng)民營經(jīng)濟(jì)新優(yōu)勢，以改革加強(qiáng)社會治理，以改革優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，以改革惠及更多人民，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，努力在治理體系和治理能力現(xiàn)代化上繼續(xù)走在前列”。因此，“最多跑一次”改革對統(tǒng)籌規(guī)劃政府改革與地方治理創(chuàng)新具有深遠(yuǎn)意義，可以探討以“最多跑一次”改革撬動其他各領(lǐng)域的改革，開啟地方治理現(xiàn)代化的新征程。

(一)以“最多跑一次”改革推動政府治理現(xiàn)代化

“最多跑一次”改革是以問題為導(dǎo)向的綜合性改革，其對政府自身的組織、制度和運(yùn)行方式都提出了諸多改革命題。因此，“最多跑一次”改革也是推動政府自身系統(tǒng)全面治理現(xiàn)代化建設(shè)的良好契機(jī)。

首先，應(yīng)以“最多跑一次”改革推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。浙江在政府職能轉(zhuǎn)變方面領(lǐng)跑全國，尤其是四張清單一張網(wǎng)建設(shè)以來，政府的職能邊界愈加清晰。但也必須承認(rèn)，目前的政府職能范圍、職能界定和職能科學(xué)化等問題，都依然存在諸多模糊、交叉和混亂之處。當(dāng)前正值“最多跑一次”改革如火如荼之時，應(yīng)以此輪改革為契機(jī)，進(jìn)一步梳理并規(guī)范政府的職能范圍，將本不屬于政府的職能剝離出去，并對一些政府管不好，市場和社會有能力履行的事務(wù)交給市場和社會。進(jìn)一步梳理規(guī)范政府內(nèi)部的職能關(guān)系，理順并優(yōu)化條塊之間、部門之間和上下級之間的職權(quán)范圍，從而在動態(tài)優(yōu)化中推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，使政府在現(xiàn)代治理體系中發(fā)揮更有效作用。

其次，應(yīng)以“最多跑一次”改革推進(jìn)政府管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。長期以來，由于政府管理服務(wù)長期滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，政府管理服務(wù)面臨諸多無標(biāo)準(zhǔn)可依、不同標(biāo)準(zhǔn)之間相互打架、制度標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)等各種問題，嚴(yán)重阻礙了政府管理服務(wù)的現(xiàn)代化。近些年來，各級部門積極探索以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為基礎(chǔ)推動政府管理服務(wù)的規(guī)范化，大大提升了政府治理績效。但在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中，一直存在盲目制定標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)難以履行等問題。而這些問題的背后，是缺乏對政府體系的系統(tǒng)認(rèn)知和以群眾需求為導(dǎo)向的規(guī)劃。此次“最多跑一次”改革，為系統(tǒng)謀劃各級政府部門的標(biāo)準(zhǔn)化提供了良好機(jī)遇，省級層面可以以此出臺標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的基本原則和指導(dǎo)意見，以更加系統(tǒng)科學(xué)推進(jìn)政府管理服務(wù)各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

再次，應(yīng)以“最多跑一次”改革推進(jìn)政府協(xié)同體系建設(shè)。當(dāng)前“最多跑一次”改革的成效，在很大程度上是基于強(qiáng)化政府協(xié)同帶來的。由省政府牽頭的數(shù)據(jù)共享規(guī)劃、各審批事項(xiàng)的聯(lián)審聯(lián)批，實(shí)際上都是朝著政府協(xié)同方向所做的努力，這也反映了政府部門的分割和碎片化，是阻礙“最多跑一次”改革的關(guān)鍵性問題。在“最多跑一次”改革創(chuàng)新中，各地總結(jié)積累了大量推動政府協(xié)同的辦法和經(jīng)驗(yàn)。省政府可以以此為基礎(chǔ)，總結(jié)規(guī)律，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以數(shù)據(jù)共享為基礎(chǔ)平臺，以強(qiáng)化部門協(xié)同為導(dǎo)向推動機(jī)構(gòu)改革和基層服務(wù)平臺建設(shè)，同時加強(qiáng)政府監(jiān)管體系建設(shè)，從而改變政府條塊之間、部門之間的碎片化現(xiàn)狀，構(gòu)建整體性的政府治理新格局。

(二)以“最多跑一次”改革推動社會治理現(xiàn)代化

以“最多跑一次”改革推動構(gòu)建政社良性互動關(guān)系。社會治理體系現(xiàn)代化是治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。社會治理體系現(xiàn)代化首先需要構(gòu)建一個良性的政府與社會互動關(guān)系。長久以來，政府與社會之間的關(guān)系缺乏良性互動的基礎(chǔ)，一方面，政府對社會擁有大量的管理事務(wù)，過多的事務(wù)管理不但使管理服務(wù)過于粗放，而且限制了社會自我管理服務(wù)能力的提升；另一方面，政府管理服務(wù)存在過多的繁文縟節(jié)，在管理服務(wù)中難以與社會建立基本的互信關(guān)系。“最多跑一次”改革聚焦于政府自我瘦身和自我能力提升，為構(gòu)建新型政社關(guān)系提供了新的可能。因此，通過“最多跑一次”改革，進(jìn)一步強(qiáng)化社會參與和社會監(jiān)督，有助于推動構(gòu)建更加和諧良性的政社關(guān)系，從而為社會治理現(xiàn)代化建立基礎(chǔ)。

以“最多跑一次”改革提升基層治理和服務(wù)能力。良好社會治理的根本在于基層治理和服務(wù)能力的優(yōu)化和提升。“最多跑一次”改革為探索和優(yōu)化基層治理和基層服務(wù)能力提供了新的突破口。在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》中提出，到2020年，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力全面提升，服務(wù)內(nèi)容更加豐富，服務(wù)方式更加便捷，服務(wù)體系更加完善，基本形成職能科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)有序、保障有力、服務(wù)高效、人民滿意的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理體制機(jī)制”。因此，“最多跑一次”改革，應(yīng)與基層治理和服務(wù)能力的整體提升綜合協(xié)調(diào)推進(jìn)，比如將“最多跑一次”改革與基層的四個平臺建設(shè)有機(jī)結(jié)合，將“最多跑一次”改革與有效激發(fā)社會參與監(jiān)督的機(jī)制有機(jī)結(jié)合，從而使“最多跑一次”改革成為提升基層治理和服務(wù)能力的推進(jìn)劑和發(fā)動機(jī)。

以“最多跑一次”改革強(qiáng)化社會自我治理能力。“最多跑一次”改革是政府職權(quán)的自我調(diào)整和優(yōu)化，也是進(jìn)一步激發(fā)市場和社會活力的系統(tǒng)化改革舉措。因此”最多跑一次”改革需要與強(qiáng)化社會自我治理和自我服務(wù)能力緊密結(jié)合。通過積極簡化社會組織登記注冊的審批流程，鼓勵社會組織的增長；通過強(qiáng)化政府對社會組織活動的監(jiān)管能力，引導(dǎo)社會組織健康發(fā)展；通過下放審批權(quán)力、增強(qiáng)數(shù)據(jù)協(xié)同運(yùn)用，提升社區(qū)治理和服務(wù)能力；通過整合強(qiáng)化社會監(jiān)督政務(wù)的平臺建設(shè)，增強(qiáng)社會參與積極性。

(三)以“最多跑一次”改革推動市場治理現(xiàn)代化

現(xiàn)代治理體系是基于市場有效運(yùn)轉(zhuǎn)的治理體系。因此，治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程，首先是市場治理現(xiàn)代化的過程。改革開放以來，我國的治理體系建設(shè)在很大程度上是在推動市場治理現(xiàn)代化的過程中不斷發(fā)展的，沒有有效的市場活力、市場秩序，就不可能有現(xiàn)代化的治理體系。黨的十八屆三中全會提出，要讓市場在資源配置中起決定性作用。在最近召開的浙江省第十四次黨代會報告中，也明確浙江將通過深化改革使市場在資源配置中起決定性作用。

以“最多跑一次”改革激發(fā)市場活力。“最多跑一次”改革，就是盡最大可能減少審批事項(xiàng)和審批流程，為企業(yè)和群眾提供服務(wù)便利。因此，“最多跑一次”改革是進(jìn)一步激發(fā)市場活力的改革。在新的改革起點(diǎn)上，在涉及市場主體的各種審批事項(xiàng)中，應(yīng)當(dāng)以是否能夠進(jìn)一步激發(fā)市場主體的活力作為改革的出發(fā)點(diǎn)和基本原則，對各項(xiàng)改革內(nèi)容進(jìn)行深入論證和細(xì)化。通過改革科學(xué)化減少審批流程，增進(jìn)市場主體的參與感和競爭力，使“最多跑一次”改革成為服務(wù)型政府建設(shè)的新起點(diǎn)，不斷提高為企業(yè)辦事的效率和滿意度。

以“最多跑一次”改革強(qiáng)化市場監(jiān)管。政府的審批是為了規(guī)范市場主體的活動，減少行政審批的目的是推動市場良性競爭。因此，要避免過去一些審批改革中出現(xiàn)的審批簡化帶來監(jiān)管缺失的問題，減少行政審批必須與強(qiáng)化政府監(jiān)管緊密結(jié)合、兩者協(xié)同規(guī)劃。在法律框架內(nèi)，需將“最多跑一次”改革與市場監(jiān)管體制改革有機(jī)結(jié)合，倡導(dǎo)并推動各級政府和部門在改革中充分論證審批流程簡化所帶來的監(jiān)管風(fēng)險問題，從而使改革不但激發(fā)市場活力，而且強(qiáng)化政府監(jiān)管能力。

以“最多跑一次”改革推進(jìn)審批中介改革。在政府審批中，審批中介問題一直是改革中的重點(diǎn)和難題。全省范圍內(nèi)的“最多跑一次”改革為系統(tǒng)化改革審批中介問題提供了契機(jī)。當(dāng)前可系統(tǒng)梳理哪些領(lǐng)域是必須要有審批中介的，哪些領(lǐng)域的審批中介是不必要的，哪些領(lǐng)域的審批是可以一攬子統(tǒng)一論證的。在“最多跑一次”改革框架下可展開一系列改革，包括對審批中介服務(wù)進(jìn)行規(guī)范，推進(jìn)審批部門和審批中介脫鉤，強(qiáng)化審批中介的透明度和競爭機(jī)制，降低審批中介的服務(wù)價格等，使審批中介成為“親、清”政商關(guān)系的橋梁和紐帶，推動市場治理現(xiàn)代化的發(fā)展。□

(責(zé)任編輯：石洪斌)

D630.1

A

1007-9092(2017)06-0062-008

2017-09-05

汪錦軍，浙江省委黨校(浙江行政學(xué)院)公共管理教研部教授，博士，浙江省“科學(xué)發(fā)展觀和浙江發(fā)展研究中心”成員，研究方向?yàn)楣卜?wù)改革與社會治理。

國家社科基金一般項(xiàng)目“新常態(tài)下基層社會矛盾的協(xié)同治理研究”(編號：16BZZ083)