浙江“最多跑一次”改革的實踐探索和發展意蘊

□ 李 一

浙江“最多跑一次”改革的實踐探索和發展意蘊

□ 李 一

以人民為中心的發展思想，是以習近平同志為核心的黨中央治國理政新理念新思想新戰略的重要內容，是引領中國社會發展的一大核心價值理念，為我國各領域的改革與發展提供了重要的價值指向。浙江推行的“最多跑一次”改革，將以人民為中心的發展思想作為根本價值遵循，著力于優化和改進政府職能部門的公共服務，以此來進一步帶動各方面體制機制的改革創新，促進發展環境的全面優化，增強和激發各領域發展的動力和活力?！白疃嗯芤淮巍备母?，成為以人民為中心的發展思想在浙江的生動實踐，具有深厚的發展意蘊。

以人民為中心的發展思想；“最多跑一次”改革；發展環境；公共服務

以人民為中心的發展思想，是以習近平同志為核心的黨中央治國理政新理念新思想新戰略的重要內容，是引領中國社會發展的一大核心價值理念，具有非常明確的價值指向。一個時期以來，浙江在推動新一輪省域發展的過程中，將以人民為中心的發展思想作為改革與發展的根本價值遵循，在全省推開了“最多跑一次”改革的實踐探索，通過政府自身改革的再推進和再深化，再創體制機制新優勢，為浙江省域發展注入新的動力和活力。

一、以人民為中心的發展思想是我國改革發展的重要價值引領

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，在全面推進中國特色社會主義現代化建設事業的時代進程中，先后提出了一系列治國理政的新理念新思想新戰略，引領全國人民萬眾一心、砥礪奮進，在實現中華民族偉大復興中國夢的新長征路上，不斷奪取新的偉大勝利。以人民為中心的發展思想，是以習近平同志為核心的黨中央治國理政新理念新思想新戰略的重要組成部分，蘊含著鮮明的價值指向，成為引領當代中國社會發展實踐的一大核心價值理念。

在2015年10月12日召開的中共中央政治局會議上，黨中央明確提出以人民為中心的發展思想。同年10月26-29日召開的黨的十八屆五中全會，則不僅正式提出了創新、協調、綠色、開放、共享這五個方面的新發展理念，而且首次把以人民為中心的發展思想這一表述寫進黨的正式文件,把堅持人民主體地位作為推動經濟社會持續健康發展必須遵循的指導原則，強調“必須堅持以人民為中心的發展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點”。

習近平總書記在談到推動當代中國社會發展和實現中華民族復興夢想時，多次強調以人民為中心的發展思想這一根本價值導向和工作導向，表達出誠摯而深切的為民情懷。他指出，“人民是歷史的創造者，群眾是真正的英雄。人民群眾是我們力量的源泉?！覀円欢ㄒ冀K與人民心心相印、與人民同甘共苦、與人民團結奮斗，夙夜在公，勤勉工作，努力向歷史、向人民交出一份合格的答卷?！?習近平：《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第5頁。2016年7月1日，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立95周年大會上發表重要講話時強調說，堅持“不忘初心、繼續前進”，就是要堅信黨的根基在人民、黨的力量在人民，堅持一切為了人民、一切依靠人民，充分發揮廣大人民群眾積極性、主動性、創造性，不斷把為人民造福事業推向前進。

以人民為中心的發展思想，具有豐厚的價值意涵和明確的行動指向。一方面，它堅持唯物史觀和馬克思主義社會發展觀的正確立場，深刻闡述了社會發展的本質問題。在以人民為中心的發展思想看來，人是社會發展的主體，也是社會發展的根本目的。推動社會發展，最終是為了給人的發展創造條件，是為了促進和實現人自身的自由全面發展。以人民為中心的發展思想明確告訴我們，實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益，是社會發展的根本目的所在，增進人民福祉、促進人的全面發展是社會發展的出發點和落腳點，而人民則是推動社會發展的根本力量。在推動和實現社會發展的進程中，則要把人民幸福作為發展的目的和歸宿，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。這就從最為本質的價值理念和發展準則層面，闡述和回答了社會發展“為了誰”和“依靠誰”的根本問題，深刻闡釋出人民性這一當代中國社會發展的本質內容，進一步豐富了人類自身對于社會發展本質的理解。

同時，在另一方面，以人民為中心的發展思想，對中國共產黨立黨為公、執政為民的人民性本質，也給予了深刻揭示并作出了精確表達。在推動當代中國社會的發展進步，推動中國特色社會主義現代化建設事業不斷前行的進程中，作為執政黨的中國共產黨，是這一偉大進程和偉大事業的核心領導力量。中國共產黨的宗旨是全心全意為人民服務，它的本質集中體現在人民性上面，體現為立黨為公和執政為民。由黨的宗旨和黨的本質所決定，引領好當代中國的社會發展進程，不斷將中國特色社會主義事業推向前進，不斷改善人民生活和增進人民福祉，讓人民公平地享有社會發展的成果，就自然成為中國共產黨的責任和使命。就此而言，黨的本質和當代中國社會發展進步的本質之間，就形成了某種內在的邏輯貫通。

以人民為中心的發展思想，在價值指向上主要包括三個方面的明確要求：

第一，尊重人民群眾的主體地位。以人民為中心的發展思想的首要價值指向，在于充分尊重人民群眾的主體地位，要在推動發展的進程中注重堅持人民群眾的主體地位。習近平總書記指出，“中國特色社會主義是億萬人民自己的事業，所以必須發揮人民主人翁精神，更好保證人民當家作主。”*習近平：《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第13頁?！拔覀円獙崿F黨的十八大確定的奮斗目標和中國夢,必須緊緊依靠人民,充分調動最廣大人民的積極性、主動性、創造性。”*習近平：《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第367頁。在達沃斯世界經濟論壇2017年年會開幕式上的講話中，習近平主席向全世界宣告，中國秉持以人民為中心的發展思想，把改善人民生活、增進人民福祉作為出發點和落腳點，在人民中尋找發展動力、依靠人民推動發展、使發展造福人民。這就明確告訴我們，在整個經濟社會發展的過程中，一定要尊重人民群眾的主體地位，注重發揮人民群眾參與發展、推動發展的主體作用。

第二，站穩服務人民的根本立場。以人民為中心的發展思想，在價值指向上同時要求，共產黨人尤其是黨的各級領導干部，要在發展實踐中站穩服務人民的根本立場。習近平總書記指出，“黨性和人民性從來都是一致的、統一的”。*習近平：《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第154頁。中國共產黨是全心全意為人民服務、代表中國最廣大人民根本利益的馬克思主義政黨。黨的性質和宗旨，決定了黨的一切工作的出發點和落腳點，都是為了人民。從本質上來說，堅持黨性就是堅持人民性，而堅持人民性也就是堅持黨性，這兩者之間是相互貫通、緊密結合的關系。這就需要全黨上下在發展實踐中，不斷強化公仆意識、服務意識以及領導和引領發展的責任擔當意識，凝神聚力，共促發展。黨的各級領導干部，都要注重增強領導和引領經濟社會發展的能力。只有更好地謀劃、引領和推動發展，才能肩負起自身的使命擔當，才能真正把自己的黨性充分體現出來，才能真正做到尊重人民群眾的主體地位。

第三，實現全體人民的發展權益。以人民為中心的發展思想，在價值指向上還要求，廣大黨員干部務必殫精竭慮、恪盡職守，有效地維護和實現全體人民的發展權益。習近平總書記強調指出，堅持以人民為中心的發展思想,是“馬克思主義政治經濟學的根本立場”，要堅持把增進人民福祉、促進人的全面發展、朝著共同富裕方向穩步前進作為經濟發展的出發點和落腳點,部署經濟工作、制定經濟政策、推動經濟發展都要牢牢堅持這個根本立場。以人民為中心的發展思想，集中體現了馬克思主義群眾觀和人民觀的內在要求，同時也全面彰顯出人民至上的價值取向和服務人民的行動指向。因此，在衡量和檢驗發展成效時，我們必須堅持讓人民滿意的評判標準，要看我們的各項發展行動和發展舉措，究竟有沒有實現好、維護好和發展好最廣大人民的根本利益，要看我們所制定和推行的各項發展政策，究竟有沒有贏得廣大人民的真心擁護和廣泛認可。

以人民為中心的發展思想，是全黨上下領導中國特色社會主義現代化建設事業，引領當代中國社會發展實踐的重要價值遵循。深刻領會和完整把握以人民為中心的發展思想的價值意涵和行動指向，意義重大。只有堅持這一正確的價值指向,將其全面貫穿和融匯在我國經濟社會發展的各個領域和各個層面，使其成為我國改革發展實踐的重要指導，我們才能夠更加有效地應對發展進程中的各類挑戰，破解發展進程中的各種難題，不斷增強發展的動力和活力，從而更好地實現預期的發展目標。

二、浙江“最多跑一次”改革的實踐展開與核心要素

堅持以人民為中心的發展思想，不僅是一個重大理論問題，同時也是一個重大實踐問題。

2016年1月18日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆五中全會精神專題研討班開班式上發表重要講話，強調全黨上下“要著力踐行以人民為中心的發展思想”，明確指出，以人民為中心的發展思想，不是一個抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環節，而要體現在經濟社會發展各個環節。

在我國建立和完善社會主義市場經濟體制的過程中，行政審批制度改革與政府職能轉變一直是相伴而行的。有學者在回溯研究中提出，以往行政審批制度改革之所以進展遲緩，與經濟發展中政府“居主導者的地位”相關。經濟新常態則要求，“政府轉變原來的角色”，要讓市場在經濟中發揮“主導作用”，這就需要政府放棄“原來掌管經濟的一些權力(尤其是經濟權力)”，“審批必須減少，讓市場和社會發揮活力”。*竺乾威：《行政審批制度改革：回顧與展望》，《理論探討》，2015年第6期。也有論者提出，我國的行政審批制度改革，需要“法治進階”，“改革要取得進一步成功，真正還權于市場，同時實現政府職能的綜合轉型，就必須將改革與法治兩個系統相互嵌入形成一個內生系統，以法治勾勒改革，以改革形塑法治，只有兩者之間形成良性互動，才能為審批制度改革注入源源不斷的動力?！?朱新力：《困境與出路：行政審批制度改革的法治進階》，《中共浙江省委黨校學報》，2016年第3期。

近年來，為了順應我國經濟社會發展的現實需要，全國各地都推開了一系列的審批制度改革實踐，從而極大地推動了政府職能轉變的進程，提升了公共服務的質量。其中，近年來我國推行的“放管服”改革*“放管服”改革，作為近年來我國推行的一項旨在轉變政府職能的重大改革舉措，核心內容即是簡政放權、放管結合、優化服務。，尤其具有標志性的實踐意義。興起于浙江大地上的“最多跑一次”改革，是浙江省委省政府為了進一步推進政府職能轉變，優化提升政府公共服務，更好地推進“放管服”改革，而在推出“四張清單一張網”改革*浙江省的“四張清單一張網”改革，自2014年開始推行，以政府權力清單、責任清單、企業投資負面清單、省級部門專項資金管理清單這“四張清單”和政務服務網建設這“一張網”為抓手，是一項全面推進政府自身改革的重要舉措。等簡政放權措施的基礎上，創造性地提出的新一輪深化改革和制度創新的政府改革發展目標。浙江“最多跑一次”改革的有益探索，是以人民為中心的發展思想在省域改革發展層面的生動實踐，是浙江“干在實處 走在前列 勇立潮頭”*2015年5月習近平總書記在浙江考察調研時，對浙江發展提出了“干在實處永無止境 走在前列要謀新篇”的要求；2016年G20峰會期間，習近平總書記對浙江發展提出了更高要求，即要“秉持浙江精神 干在實處 走在前列 勇立潮頭”，要在提高全面建設小康社會水平上“更進一步”，在推進社會主義現代化進程上“更快一步”。的又一次重大的實踐創新，堪稱是以人民為中心的發展思想在浙江現實發展實踐中的一大成功探索和典型范例。

在2016年年底召開的經濟工作會議上，浙江省委明確提出要全面推進讓民眾和企業到政府辦事“最多跑一次”的改革舉措，目的是通過在政府權力上“做減法”，來為激發市場活力“做加法”。用“最多跑一次”改革，倒逼各級各部門減權、放權、治權，形成覆蓋行政許可、行政處罰、行政征收、行政裁決、行政服務等領域的“一次辦結”機制。要求到2017年底，能夠基本實現群眾和企業到政府辦事“最多跑一次是原則、跑多次是例外”覆蓋80%左右行政權力事項的目標。就此，全省58個省級部門和11個市，迅速行動起來，全面推開了“最多跑一次”改革的制度創新過程。

2017年6月召開的浙江省第十四次黨代會，則進一步明確地提出了“突出改革強省，增創體制機制新優勢”的時代命題，強調要以“最多跑一次”改革為突破口，謀劃實施一批“群眾最期盼、發展最急需的重大改革舉措”，再創浙江經濟社會發展的新優勢，“努力在治理體系和治理能力現代化上繼續走在前列”。這些新的目標要求，再一次為“最多跑一次”改革的實踐探索，提供了戰略層面的行動指向。

在具體操作層面，要真正做到讓需要辦理相關事項的企業和群眾“最多跑一次”，讓一些審批服務事項實現“一次辦結”，必然就會要求政府相關職能部門，對其自身所承擔的審批服務功能，全面予以優化和提升，這就需要它們圍繞特定審批事項的業務流程，事先做好內容梳理、事項刪減、環節設計、機制優化和流程再造工作，在完成部門內部各項業務流程整合優化的基礎上，還需注意打破各個不同部門之間長期以來形成的“信息孤島”的格局，盡量消除或減少因為部門之間彼此封閉而導致的信息數據難以分享、業務流程與事項環節交叉重復之類的現象，從而盡可能地讓那些前來政府職能部門辦理各類事項的企業和群眾，不再為了辦理極其簡單的一宗事項，而不得不在不同職能部門之間或同一部門的不同辦事窗口之間多次奔波。一個時期以來，“最多跑一次”改革的實踐探索，在浙江大地的各個領域和不同層面得以迅速鋪展開來，并已開始顯現出多方面的明顯成效。

概括而言，浙江“最多跑一次”改革，在其實踐展開層面，主要涉及以下幾個最具有決定性意義的核心要素：

其一，以回應社會民生訴求為起點。浙江“最多跑一次”改革的實踐探索，堅持問題導向，廣泛搜集各方面的意見建議，全面梳理出政府職能部門在審批事項處理等公共服務層面存在的問題和不足，對于社會公眾和企業在同政府職能部門打交道時，經常會碰到的那些信息告知不充分、辦事流程不明確、部門內部或部門之間審批職能和服務事項交叉重復的情況，甚至可能會出現的一些推諉、低效、不作為甚至亂作為等現象，下大力氣予以改變。

其二，以政府職能轉變為核心。浙江“最多跑一次”改革的著力點在于，政府職能部門自身深入省察其在管理服務過程中，究竟還存在哪些審批環節、流程設計、服務事項等方面的“功能缺陷”？究竟在哪些方面、是什么原因造成群眾和企業不滿意？而針對自身的這些“功能缺陷”和“服務不周”，則要本著簡政放權的原則“苦練內功”，推動職能轉變，優化體制機制，提升服務能力，讓企業和社會民眾在生產與生活中享受到更加便捷和高效的公共服務。這是問題的核心所在。

其三，以信息數據共享為助推。在行政審批制度改革方面，浙江省的實踐探索一直走在全國前列。早在1999年，全省的行政審批制度改革就率先在全國破冰，之后又在這方面持續推開了一系列改革嘗試。“最多跑一次”改革，在“四張清單一張網”改革的基礎上，順應當代信息化發展的時代潮流，充分發揮了互聯網絡信息互通、資源整合和數據共享的優勢和便利，通過對社會需求和政務服務之大數據的深度挖掘和有效利用，進一步優化服務流程、創新服務方式，以職能部門的數據共享，助推了公共服務效率和質量的提高。

其四，以人民是否滿意為標準。浙江“最多跑一次”改革的出發點，在于更加充分、更加有效地回應企業和社會民眾的期待和訴求，著力點則在于通過政府職能部門的自身改革和服務優化，讓社會各方面滿意，讓整個發展環境更加和諧有序和富于活力。因此，在各領域和各層面的改革推進當中，人們是否滿意，就成為衡量政府職能部門工作和“最多跑一次”改革成效的根本評判標準所在。傾聽民意、接受監督、制約權力和透明決策，自然成為可靠而有效的保障條件。

可以說，浙江“最多跑一次”改革的內在實質在于，其從轉變和強化為民服務的價值理念起步，著力優化和改進政府職能部門為民眾和企業辦事服務的基本流程和制度設計，以此帶動各方面體制機制改革創新的實際進程，全面優化整體發展的制度環境，增強和激發各領域發展進步的動力和活力，從而更加有效地推動和實現高水平、高質量的發展。浙江“最多跑一次”改革的重大意義，集中地體現為它在深化“放管服”改革方面，提供了一個具體、可參考的執行藍本，從政策、制度、環境等諸多方面，為優化政府公共服務探索并提供了實現路徑。據此，我們可以預見和斷言，浙江“最多跑一次”改革將不斷向縱深推進，它必將深深地融匯在簡政放權、放管結合、優化服務的“放管服”改革進程當中，必定可以讓越來越多的民眾和企業感受到它所帶來的積極變化，人們到政府職能部門辦事，會變得越來越方便、快捷和高效。

三、浙江“最多跑一次”改革的發展意蘊

習近平總書記指出，“我們的黨是全心全意為人民服務的政黨?！薄拔覀兊呢熑?，就是要團結帶領全黨全國各族人民，繼續解放思想，堅持改革開放，不斷解放和發展生產力，努力解決群眾的生產生活困難，堅定不移走共同富裕的道路?！?習近平：《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第4頁。以人民為中心的發展思想，集中體現了作為執政黨的中國共產黨，在領導和引領當代中國社會發展進程，推動中國特色社會主義現代化建設事業，不斷走向前進、走向勝利、走向未來的使命擔當。

在我國全面建成小康社會的決勝階段，面對當前我國經濟社會發展面臨的新趨勢與新機遇，以及可能出現的新矛盾與新挑戰，我們黨堅持以人民為中心的發展思想，團結和帶領全國各族人民，統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，全面踐行創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，以此來推動我國經濟社會發展不斷取得新的成效，不斷向全面建成小康社會的奮斗目標邁進。在推動我國全面建成小康社會的時代征程中，堅持以人民為中心的發展思想，使其同我們黨在新時期治國理政實踐中提出的其它一系列新理念新思想新戰略一起，更好更有效更充分地發揮引領作用，是所有共產黨人尤其各級領導干部必須擔負的時代責任。

“最多跑一次”改革的根本價值遵循，在于以人民為中心的發展思想。秉持和踐行以人民為中心的發展思想，全力推動改革發展的進程，則充分體現出共產黨人的使命擔當。在浙江省域經濟社會發展的推進過程中，“最多跑一次”改革，具有多方面的促進和推動發展的實踐意義。浙江“最多跑一次”改革的實踐創新之發展意蘊，集中體現在以下幾個方面：

首先，這一實踐創新，可以充分彰顯人民至上的價值理念。浙江“最多跑一次”改革的實踐探索和制度創新，在深層價值理念上，高度契合了以人民為中心的發展思想?！白疃嗯芤淮巍备母?，是浙江省委省政府為了進一步推進政府職能轉變，優化提升政府公共服務，而在推出“四張清單一張網”等簡政放權措施的基礎上，創造性地提出的新一輪深化改革和制度創新的政府改革發展目標。浙江“最多跑一次”改革，針對各級政府職能部門的公共管理和公共服務領域展開，盡管其涉及領域和涵蓋內容非常廣泛，也非常復雜，但其所秉承和強化的核心理念和行動準則卻是高度一致的，即要堅持恪盡職守、為民服務、消除懶政的“人民邏輯”。

其次，這一實踐創新，可以著力完善為民服務的辦事流程。浙江“最多跑一次”改革，定位于各級政府職能部門，都要在管理服務的體制機制創新方面做到精準施策和精準發力，以期促成相關部門在管理服務行為上的深刻轉變和優化提升。要真正做到對審批或服務事項“一次辦結”，必定會要求政府相關職能部門，著眼于審批服務功能自身的優化提升，圍繞特定審批事項的業務流程，事先做好內容梳理、事項刪減、環節設計、機制優化和流程再造工作。同時，在部門內部完成各項業務流程整合優化的基礎上，還需注意打破各個不同部門之間長期以來形成的“信息孤島”的格局，盡量消除或減少因為部門之間彼此封閉而導致的信息數據難以分享、業務流程與事項環節交叉重復之類的現象，從而盡可能地讓那些前來辦理各類事項的企業和群眾，少付出些人力、物力和時間的代價。

再次，這一實踐創新，可以持續優化服務發展的制度環境。良好的制度環境，是有效促進一個地方經濟社會健康持續發展的重要保障因素。制度環境因素雖然看似“無形”，但人們在實際生活中卻時時可以感受得到，一些不良的制度環境因素甚至成為制約或阻礙現實發展的羈絆。我國自改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和不斷完善，各級政府部門在簡政放權、優化公共服務以及全力推動職能轉變方面，走過了一個改革發展與制度創新的實踐探索歷程，其間有成功的經驗，也有失敗的教訓。但無論是成功還是失敗，其根本的目標指向都是非常清晰的，那就是為發展營造出一個良好的制度環境，以此來更好地服務于經濟社會發展。“最多跑一次”改革的推行，已經在優化制度環境、服務發展實踐方面取得了明顯成效，但這方面的努力還需要進一步持續下去和向縱深推進。

最后，這一實踐創新，可以全面提升整體發展的綜合效益。盡管從簡政放權、優化公共服務及推動政府職能轉變的意義上講，浙江“最多跑一次”改革也許并非“新東西”，也算不上是一個全新的實踐課題，但如果我們從政府職能部門服務意識得以全面大幅度地提升、相關體制機制得以深入持續地創新優化，各類資源要素進而得以實現充分有效的深度整合的綜合性視角來看，就會發現，也許并非“新東西”的浙江“最多跑一次”改革，其實蘊含著非常豐富的引領發展、推動和實現發展的新的理念元素和實踐價值，它必將進一步深深地融匯在簡政放權、放管結合、優化服務的“放管服”改革進程當中，必定可以讓越來越多的民眾和企業感受到它所帶來的積極變化，它的深遠意義會在浙江經濟社會發展所取得的整體發展效益層面，逐步顯現和充分顯現出來?！?/p>

(責任編輯：石洪斌)

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1007-9092(2017)06-0070-006

2017-09-08

李一，中共浙江省委黨校、浙江行政學院教授，碩士生導師，哲學教研部主任，主要研究方向為發展社會學與發展哲學、網絡社會學與網絡哲學。

省一流學科“馬克思主義理論”項目成果。