基層公安機關(guān)輔警隊伍建設(shè)研究

□張應(yīng)立

（寧波市公安局北侖分局，浙江寧波 315800）

基層公安機關(guān)輔警隊伍建設(shè)研究

□張應(yīng)立

（寧波市公安局北侖分局，浙江寧波 315800）

輔警是處在基層一線輔助公安機關(guān)打擊違法犯罪、強化治安管理和服務(wù)人民群眾的重要力量。目前基層公安機關(guān)輔警隊伍建設(shè)主要有三種模式，主要存在著保障不力、待遇偏低、違法亂紀突出等問題。制約和影響基層公安機關(guān)輔警隊伍建設(shè)的因素主要體現(xiàn)在制度、保障和職業(yè)發(fā)展三個方面。解決基層輔警隊伍建設(shè)中存在的問題，規(guī)范和健全基層公安機關(guān)輔警隊伍建設(shè)，既要從外部的頂層設(shè)計與加大保障力度入手，又要從內(nèi)部的以控量、提質(zhì)、增資為目標(biāo)的強化管理出發(fā)。

輔警隊伍建設(shè)；基層公安機關(guān)；問題；制約因素；工作對策

○治安學(xué)研究

主持人：郭建華

推進輔警隊伍職業(yè)化、正規(guī)化、規(guī)范化（以下簡稱“三化”）建設(shè)是全面深化公安改革的重要內(nèi)容之一。浙江省公安機關(guān)歷來重視輔警隊伍建設(shè)，在理論研究和“三化”建設(shè)上，均取得了一定成績，但同時也存在著思想困惑，面臨不少困難。加強輔警使用管理已經(jīng)列為浙江省深化公安改革的“五大”重點攻堅項目之一。為進一步推動輔警隊伍“三化”建設(shè)，筆者在之前探討的基礎(chǔ)上，就基層公安機關(guān)輔警隊伍建設(shè)問題進行梳理與探究，提出拙見，以供參考。

一、輔警概念

輔警在西方國家也叫輔助警力或特殊警察[1]。2012年以來，隨著蘇州市及廣東、甘肅兩省相關(guān)地方性立法的頒布實施，輔警不僅成為法定職業(yè)，也上升為一個法定概念?？傮w而言，目前我國輔警概念界定方式有三種。

（一）學(xué)界的概念。有學(xué)者提出，輔警也稱協(xié)警或協(xié)輔警（輔協(xié)警），人們習(xí)慣上將輔警與協(xié)警兩個詞通用，都是指輔助或協(xié)助警察從事與警務(wù)有關(guān)的活動的人員[2]。有學(xué)者認為：“輔警，全稱輔助警察，通常指協(xié)助正規(guī)警察提供額外警力的警務(wù)輔助人員”[3]。

（二）政府規(guī)范性文件的概念。政府規(guī)范性文件將輔警稱為協(xié)輔警或警務(wù)輔助人員。2012年2月23日寧波市人民政府辦公廳下發(fā)的《關(guān)于進一步加強和改進公安協(xié)輔警隊伍建設(shè)的意見》中明確規(guī)定：“公安協(xié)輔警是協(xié)助公安機關(guān)從事安全保衛(wèi)、治安巡防、交通管理、人口管理、技術(shù)保障、輔助管理、行政事務(wù)等工作的編外用工人員?！?013年9月5日、2014年9月30日長沙、南京兩市的市政府辦公廳分別下發(fā)《警務(wù)輔助人員管理辦法》也明確規(guī)定：“警務(wù)輔助人員是指在公安機關(guān)和人民警察的指揮和監(jiān)督下，協(xié)助從事特定警務(wù)輔助工作的人員。”2015年8月10日浙江省編制辦等四部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強和改進公安協(xié)輔警隊伍建設(shè)的意見》中明確指出：“公安協(xié)輔警是由相關(guān)部門審批核準(zhǔn)，經(jīng)依法聘用，由公安機關(guān)直接管理使用，協(xié)助公安機關(guān)治安、刑偵、交管、特警、監(jiān)所等部門開展一線工作，不具有人民警察身份的人員?！闭?guī)范性文件中輔警概念大同小異，只是在產(chǎn)生方式及身份屬性表述上有所不同而已。

（三）地方立法的概念?，F(xiàn)有地方性立法里均將輔警稱為警務(wù)輔助人員，廣東省的地方規(guī)章首次將警務(wù)輔助人員統(tǒng)稱為輔警。2012年5月2日蘇州市人民政府頒布并于同年7月1日實施的《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》（以下簡稱為《蘇州辦法》）第二條規(guī)定：“本辦法所稱警務(wù)輔助人員，是指按照本辦法規(guī)定由公安機關(guān)統(tǒng)一招錄并與其建立勞動關(guān)系，在公安機關(guān)及其人民警察的指揮和監(jiān)督下輔助履行本辦法規(guī)定職責(zé)的人員。”2016年4月15日廣東省人民政府頒布并于同年6月1日實施的《廣東省公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法》（以下簡稱為《廣東辦法》）第二條規(guī)定：“本辦法所稱警務(wù)輔助人員，是指經(jīng)依法招聘并由公安機關(guān)管理使用，履行本辦法規(guī)定的輔助性警務(wù)職責(zé)的人員。警務(wù)輔助人員統(tǒng)稱輔警，包括勤務(wù)輔警和文職輔警。”

上述三種輔警概念的區(qū)別：一是稱謂不一致。筆者認為目前地方性規(guī)章的稱謂有利于同國際接軌，因此稱警務(wù)輔助人員或統(tǒng)稱輔警為妥。二是定位不同。有強調(diào)“編外用工”性質(zhì)，有強調(diào)“依法聘用的一線人員”，也有強調(diào)“公安機關(guān)依法聘用并管理使用的人員”，雖說法各異但本質(zhì)一致，均強調(diào)輔警的非民警身份。三是保障力度不同。三類概念體現(xiàn)出輔警保障的三個階段：一是各自為政、保障乏力階段；二是文件制度保障階段；三是依法保障階段。反映出輔警保障力度由弱到強，由不穩(wěn)定到穩(wěn)定的發(fā)展過程。

根據(jù)現(xiàn)有的地方性立法，結(jié)合實踐，筆者以為所謂輔警就是公安機關(guān)依法招錄的從事輔助執(zhí)法或治安及交通管理、技術(shù)保障、窗口服務(wù)等輔助性警務(wù)活動的人員。

二、目前基層公安機關(guān)輔警隊伍建設(shè)模式

從經(jīng)費來源、招錄和管理責(zé)任三者結(jié)合的視野來看，目前基層公安機關(guān)輔警隊伍建設(shè)主要有三種模式。

（一）設(shè)區(qū)的市級公安機關(guān)相對統(tǒng)一的管理模式。由設(shè)區(qū)的市級公安機關(guān)統(tǒng)一推出制度政策、招錄方式程序、培訓(xùn)教材師資、保障標(biāo)準(zhǔn)等，如蘇州市、長沙市等地的公安機關(guān)。蘇州市公安局設(shè)立輔協(xié)警管理處并實體化運作，牽頭制定市級層面輔警政策，明確由公安機關(guān)提出輔警招錄計劃和招錄名額，經(jīng)人力資源社會保障、財政等部門審核確認，報本級人民政府批準(zhǔn)后實施，編輯專門培訓(xùn)教材，建立專兼職結(jié)合的輔警培訓(xùn)師資隊伍及9個培訓(xùn)基地，為輔警隊伍建設(shè)提供強有力的保障?！短K州辦法》是我國首個地方性輔警立法，解決了局部地區(qū)輔警參與執(zhí)法、經(jīng)費保障、管理等的合法性問題，從地方立法層面指明了輔警是什么、干什么、怎么干，以及干的后果、工資待遇、職業(yè)前景如何等問題[4]。

長沙的市級統(tǒng)一管理模式更加徹底，長沙采取市公安局統(tǒng)一招錄、市區(qū)兩級財政共同保障的方式，統(tǒng)一工資待遇及其增長機制，由市公安局統(tǒng)一簽訂勞動合同，成立市區(qū)兩級輔警管理機構(gòu)——輔管辦專門負責(zé)管理輔警隊伍建設(shè)事務(wù)，輔警勞動合同解除由用人單位簽署意見并經(jīng)分局（支隊）黨委討論后，報市局輔管辦批準(zhǔn)同意，再報市人力資源與社會保障局備案。但長沙模式在制度完善層面與蘇州還有不小差距，諸如層級管理、培訓(xùn)教育、工資待遇及其增長等制度機制尚待進一步的健全和完善。

（二）縣（區(qū)）級公安機關(guān)統(tǒng)一招錄（培訓(xùn)、教育、經(jīng)費保障、考核獎懲、著裝）分級管理模式。如寧波的余姚市公安局，設(shè)立協(xié)輔警管理大隊高配為副局級，下設(shè)三隊一室，用人單位嚴格按照輔警人員配置形成初步意見，協(xié)輔警大隊匯總報局黨委討論同意后，向社會發(fā)布招聘簡章，統(tǒng)一招錄。對輔警開展專業(yè)定制的職業(yè)化培訓(xùn)，培訓(xùn)合格的才能上崗；輔警隊伍實行“誰用人、誰管理、誰負責(zé)”的原則，直接管理部門是用人單位，各單位“一把手”為第一責(zé)任人，“一崗多責(zé)”，用人單位負責(zé)日?？己耍径群湍甓瓤己艘约拜o警的定級、獎懲由協(xié)輔警管理大隊負責(zé)，經(jīng)費由市財政統(tǒng)籌。

（三）松散管理模式。體現(xiàn)在“五個不統(tǒng)一”，即經(jīng)費不統(tǒng)一、招錄方式不統(tǒng)一、著裝不統(tǒng)一、教育培訓(xùn)不統(tǒng)一、工資待遇不統(tǒng)一等方面，如寧波市北侖區(qū)。以往北侖區(qū)輔警的經(jīng)費是用人單位籌一些，財政補助一些，村社區(qū)等攤一些。隨著財政收入增長及企業(yè)單位對拉贊助搞攤派的抵制，目前北侖區(qū)也以財政按比例分級支持保障為主。用人單位自主招錄，招錄標(biāo)準(zhǔn)因單位而異，招錄后報備，難招時甚至出現(xiàn)錄用被其他單位部門辭退開除的人員當(dāng)輔警。除特勤輔警外，一般不經(jīng)培訓(xùn)即上崗。著裝方面，穿保安服、仿警服的都有。輔警待遇差異大，工資高低相差2至3倍。

三、當(dāng)前基層公安機關(guān)輔警隊伍建設(shè)中存在的突出問題

從基層公安機關(guān)的實際情況看，當(dāng)前輔警隊伍建設(shè)存在的問題主要有以下幾個方面。

（一）隊伍素質(zhì)低。突出表現(xiàn)在輔警文化程度低、業(yè)務(wù)能力差等方面。從寧波全市情況看，2016年在職在崗輔警25429人，大專及以上學(xué)歷的占34.7%，高中（中專）學(xué)歷的占39.6%，初中及以下學(xué)歷的25.7%。北侖輔警中大專及以上學(xué)歷的占21.4%、高中（中專）學(xué)歷的37.4%、初中及以下學(xué)歷的41.2%，大專以上學(xué)歷人員占比低于全市13.3個百分點，而初中及以下學(xué)歷人員高于全市15.5個百分點。北侖輔警整體文化程度明顯低于全市，主要原因是北侖輔警待遇與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平脫節(jié)嚴重。文化是隊伍戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，毛澤東曾經(jīng)說過：“沒有文化的軍隊是愚蠢的軍隊，而愚蠢的軍隊是不能戰(zhàn)勝敵人的?！庇捎诳傮w文化水平所限，加之培訓(xùn)教育跟不上形勢發(fā)展的需要，輔警隊伍總體業(yè)務(wù)素質(zhì)較低。

（二）勞動強度大。輔警多數(shù)在基層一線，跟基層民警一樣，輔警勞動強度較大。筆者曾對北侖近2000名輔警做過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)加班現(xiàn)象較為普遍，每周平均工作達58.15小時，是法定每周工作40小時的1.45倍，最多每周工作100小時，是法定每周工作量的2.5倍；年均加班87天，其中節(jié)假日加班29.8天，加班最多的年均累計高達150天，節(jié)假日加班最高達52天。勞動強度大小往往與勞動風(fēng)險成正比，北侖上報的因公受傷輔警2014年為26人，2015年32人，2016年60人，因公受傷人數(shù)直線上升。

（三）隊伍穩(wěn)定性差。從各地情況來看，輔警隊伍流失率一般在30%左右，流失率高的則達40%左右。究其原因，一是輔警只是大多數(shù)剛踏入社會的人群的過渡性職業(yè)，一旦有了理想崗位，會立即離崗跳槽。這在30歲以下的年輕輔警中表現(xiàn)最明顯。二是受不了嚴格管理，一些原本有其他職業(yè)的，把輔警作為兼職來從事，當(dāng)發(fā)現(xiàn)管理嚴格，無法繼續(xù)從事原本的主業(yè)，就辭職走人。三是個別人從事輔警動機不純，本打算利用輔警崗位為自己私下經(jīng)營的公安機關(guān)列管行業(yè)場所提供保護，然而要求越來越嚴格，不僅提供保護越來越困難，在管理日趨嚴格的情況下隨時都有被法律制裁的風(fēng)險，于是辭職走人。

（四）違法違紀較為突出。輔警隊伍流失率高表面上看是自動離職、辭職占多數(shù)，實際情況是因違法甚至犯罪而流失的更為常見。不少地方規(guī)定，輔警人員違法犯罪被處罰的，要扣整個公安隊伍建設(shè)的考核分數(shù)，輔警違法違紀的查處就會影響到單位、部門的考核成績和評先評優(yōu)，甚至影響到主管領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任民警的榮譽及職務(wù)晉升，因而一些部門要求違法甚至已經(jīng)構(gòu)成犯罪的輔警自行辭職離職，真正被追究法律責(zé)任的少。輔警違法犯罪集中在參與刑訊逼供、體罰虐待嫌疑人、為關(guān)系人通風(fēng)報信、對管理對象敲詐勒索、充當(dāng)涉黑涉惡保護傘、出售警務(wù)機密等[7]。

（五）濫用輔警問題日顯。當(dāng)前局部地區(qū)和少數(shù)單位存在的濫用輔警現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起警覺。一些地方公安機關(guān)一味地向黨委政府強調(diào)警力不足，基于財力，黨委政府也總是盡量滿足增加輔警編制的要求，進而出現(xiàn)輔警的無序增長和因濫用而誘發(fā)的“輔警依賴癥”，出現(xiàn)少數(shù)民警離開輔警就不會用電腦、不會寫材料、不會做筆錄，民警成“包工頭”，上班第一件事就是給輔警派工然后坐等輔警收工交差。一些單位安排給民警的排查走訪甚至抓捕逃犯等任務(wù)最終轉(zhuǎn)嫁到輔警身上。從管理科學(xué)角度而言，最佳的管理幅度是1:3-1:6，也就是說平均1個民警最多能有效管理使用6名輔警，而在一些經(jīng)濟發(fā)達、治安交通情況復(fù)雜、警力緊張地區(qū)，派出所或交警的一些崗位甚至出現(xiàn)1個民警管理6個以上輔警的現(xiàn)象。管理幅度過寬則管理效率就會降低，輔警隊伍出現(xiàn)各種問題就會在所難免。

四、影響和制約基層公安機關(guān)輔警隊伍建設(shè)的主要因素

從實際情況看，影響和制約基層公安機關(guān)輔警隊伍建設(shè)的因素主要體現(xiàn)在制度、保障和職業(yè)發(fā)展三個方面。

（一）制度支撐不力。由于制度支撐不力，導(dǎo)致輔警“法律地位不明確、職權(quán)不清晰、管理不規(guī)范”[5]。一是有關(guān)輔警制度規(guī)定的法律層級低、效力差。目前輔警隊伍建設(shè)制度大多數(shù)是公安機關(guān)制定的，黨委政府出臺的規(guī)定不多，上升為法的層面更少，目前僅有的三部輔警管理地方立法以政府規(guī)章形式出現(xiàn)，是我國法的體系中層級最低的一種。二是制度規(guī)定原則性強，可操作性差。近年來，一些地方黨委政府開始重視輔警隊伍建設(shè)，出臺了一些文件，但具有較強可操作性的少，多數(shù)語焉不詳，約束力弱。三是制度公平性不足。主要是責(zé)權(quán)不相稱，各地一再強調(diào)輔警沒有獨立執(zhí)法權(quán)，必須在民警指揮監(jiān)督下開展工作，但又明確輔警能獨立構(gòu)成徇私枉法、玩忽職守等職務(wù)犯罪主體。制度上對輔警加班、法定節(jié)假日休息等權(quán)益保障不到位。

（二）經(jīng)費保障不力。一是經(jīng)費保障不力。多數(shù)地方以人頭費形式打包撥付輔警經(jīng)費，保障水平低，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平不相適應(yīng)，擠占民警公用經(jīng)費現(xiàn)象較為普遍。二是各地保障水平差距大。如作為沿海發(fā)達地區(qū)的寧波市下屬市、縣（區(qū)）間輔警保障差距大。從2015年全市情況看，普通輔警平均保障水平為每人每年3.24萬元，特勤為每人每年5.776萬元。慈溪市保障水平最高，普通輔警為每人每年6萬元，文職為每人每年6.99萬元，特勤便衣為每人每年8.5萬元；北侖區(qū)普通輔警為每人每年3.5萬元，特勤為每人每年6萬元。同期寧波市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入4.7852萬元，城鄉(xiāng)人均可支配收入4.1650萬元[6]，2015年寧波市普通輔警到手收入只是寧波城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的60%左右。三是增速低。2012年以來寧波輔警經(jīng)費年遞增5%左右，2013-2015年寧波GDP分別增長8.1%、7.6%、8.3%，同期財政收入分別增長7.5%、8.5%、13.6%，輔警經(jīng)費增速均低于GDP及財政收入的增速。

（三）職業(yè)發(fā)展空間缺乏。輔警職業(yè)成長局限于體制內(nèi)，原本只是組員、組長、隊長的細小差別，實施輔警的分層分類管理以來，因與社會上職業(yè)（職務(wù)）序列對應(yīng)不明確，無法體現(xiàn)出輔警的社會價值。從各地實踐來看，輔警分層管理差距不是很大，激勵力度不強。輔警中實行事業(yè)編制，全國而言非常少見，浙江省目前僅溫州市鹿城區(qū)。每年從輔警中定向招錄警察學(xué)員的數(shù)量過低。浙江全省輔警目前10萬人左右，2015年起每年從輔警隊伍中僅定向招錄60名警察學(xué)員，比例極低。待遇低，職業(yè)發(fā)展空間缺乏，嚴重挫傷了輔警的敬業(yè)精神、責(zé)任心和積極性。

五、基層公安機關(guān)輔警隊伍建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅持的原則

針對基層公安機關(guān)輔警隊伍建設(shè)中存在的突出問題及影響和制約因素，筆者以為當(dāng)前強化基層公安機關(guān)輔警隊伍建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅持下列原則。

（一）法治原則。輔警隊伍建設(shè)法治化進程，蘇州市、廣東省、甘肅省走在全國的前列，為出臺全國性輔警立法積累了經(jīng)驗，也值得有立法權(quán)的地方政府借鑒。法治化是現(xiàn)代社會治理的基本原則，輔警隊伍的“三化”建設(shè)也必須走法治化軌道，輔警隊伍建設(shè)突出問題的解決依賴于輔警法治化建設(shè)，輔警的角色定位、輔警活動的后果承擔(dān)、輔警保障、輔警職業(yè)發(fā)展等制約輔警隊伍建設(shè)和發(fā)展的一系列瓶頸因素的最終解決都必須依靠法治化途徑。

（二）綜合性原則。輔警隊伍建設(shè)問題涉及到方方面面，單靠公安機關(guān)是無法解決好的。輔警的待遇保障、發(fā)展空間及職業(yè)前景與出路等問題，必須由黨委政府牽頭，編制、財政、發(fā)改、人力資源與社會保障等部門共同參與才能破解。溫州市鹿城區(qū)在黨委政府支持下對公安機關(guān)急需的重要技術(shù)崗位的輔警解決事業(yè)編制，很好地破解了輔警待遇保障及職業(yè)發(fā)展的難題，調(diào)動了輔警的積極性。

（三）提高待遇和給出路原則。輔警待遇偏低與缺乏出路是制約輔警隊伍“三化”建設(shè)的兩大關(guān)鍵因素，不少地方多數(shù)輔警每月工資收入僅為當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，維持自身生活尚有困難，更遑論養(yǎng)家。輔警屬于臨時工、編外用工，三十年前尚有一定比例的輔警轉(zhuǎn)正成民警，而且那時民警工資待遇也很低，兩者差距不明顯，三十年來民警待遇有了質(zhì)的提升，輔警待遇卻變化不大。輔警除了極少數(shù)文化水平高通過考試獲得發(fā)展外，沒有其他機會。待遇低又沒有發(fā)展空間，極大地動搖和影響了輔警隊伍的穩(wěn)定性。因而探索建立與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的輔警工資增長機制和輔警晉升機制，使輔警待遇穩(wěn)步提升，并在招錄民警和事業(yè)編制人員上向其傾斜，保障其職業(yè)發(fā)展空間，既是輔警隊伍“三化”建設(shè)的重要內(nèi)容，又是輔警隊伍“三化”建設(shè)的基礎(chǔ)和保障。

（四）整體性原則。輔警隊伍建設(shè)問題的解決需有整體視野，要從改革的整體去思考，不能把涉及到輔警隊伍建設(shè)的改革與政府機構(gòu)改革，學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位改革、公安機關(guān)內(nèi)部的機構(gòu)改革等人為分開，應(yīng)當(dāng)整體考慮，系統(tǒng)推進。為此要改變地市級以下政府部門機構(gòu)精細化現(xiàn)象，推行大部制。以街路面執(zhí)法為例，多頭執(zhí)法反而造成推諉扯皮，因而整合街路面執(zhí)法力量就成為地市級以下政府大部制改革的必然選擇。從地市級以下政府機構(gòu)精簡下來的人員中擇優(yōu)充實街路面，將街路面的公路管理、道路運輸管理、城市管理、市場管理、環(huán)境衛(wèi)生管理等執(zhí)法力量整合，統(tǒng)一納入到街路面巡警管理。公安機關(guān)內(nèi)部，做精省級公安機關(guān)，做實設(shè)區(qū)的市級公安機關(guān)，做強區(qū)（縣）級公安機關(guān)，省級公安機關(guān)專業(yè)分工可以適當(dāng)細一些，設(shè)區(qū)的市級公安機關(guān)在大力精簡內(nèi)設(shè)機構(gòu)的同時，要實戰(zhàn)化運行保留下來的機構(gòu)，切實擔(dān)負起跨區(qū)（縣）違法犯罪案件、重大涉黑涉惡案件、重特大刑事（經(jīng)濟）案件的偵查、起訴等工作，按照“大刑偵、大治安、大監(jiān)督、大指揮、大保障”格局，同步推進縣（市、區(qū)）級公安機關(guān)機構(gòu)改革，真正將警力下沉到一線，充實派出所，整合巡特警、交警、治安巡邏警力。通過整體性改革，留一些行政事業(yè)編制給輔警隊伍，解決輔警的出路與發(fā)展空間，增強輔警隊伍的凝聚力，穩(wěn)步推進輔警隊伍建設(shè)。

（五）質(zhì)量和效率原則。一些財力相對雄厚的地區(qū)在輔警使用上有重量不重質(zhì)的現(xiàn)象，面對治安形勢日趨復(fù)雜的局面，不從自身挖潛，在民警隊伍無法增編擴容的情況下，一味地增加輔警警力，導(dǎo)致輔警隊伍越來越龐大，財政負擔(dān)越來越重。隊伍龐大、管理滯后，輔警隊伍中積淀的問題越來越多，抑制了輔警使用效率。為此，在輔警隊伍建設(shè)中要堅持質(zhì)量效率原則，要控制數(shù)量，提高質(zhì)量，進而提高財政經(jīng)費使用效率，把有限的財政經(jīng)費用到刀刃上，切實發(fā)揮財政經(jīng)費在維護社會治安中的保障和支撐作用。

六、強化基層公安機關(guān)輔警隊伍建設(shè)的工作對策

影響和制約輔警隊伍因素有內(nèi)外兩方面，規(guī)范和健全基層公安機關(guān)輔警隊伍建設(shè)，也應(yīng)當(dāng)從內(nèi)外兩方面著手。

（一）從外部環(huán)境來看，應(yīng)主要采取以下對策。

1.提高思想認識。要加強教育宣傳，使黨委政府、社會各界和公安機關(guān)都充分認識到輔警隊伍存在的合理性、重要性和長期性，認識到輔警制度是現(xiàn)代警察制度的重要補充，是治安形勢復(fù)雜化嚴峻化背景下維護社會穩(wěn)定的必然選擇。各級黨委政府還應(yīng)當(dāng)充分認識到，雖然輔警隊伍主流是好的，但其中不時出現(xiàn)的害群之馬，不僅影響了黨委政府、公安機關(guān)同人民群眾的血肉聯(lián)系，還會對黨委政府尤其是公安機關(guān)的形象造成損害。較長時期以來，大量的基礎(chǔ)性、輔助性警務(wù)工作已主要由輔警來完成，目前公安機關(guān)尤其是基層一線的公安機關(guān)已離不開輔警。輔警隊伍建設(shè)的問題已經(jīng)不單純是輔警自身的問題，且關(guān)系到黨委政府及公安機關(guān)形象及社會穩(wěn)定，是影響重大的綜合性社會問題，因而必須予以高度重視。

2.完善頂層設(shè)計。輔警隊伍建設(shè)的頂層設(shè)計包括推動相關(guān)輔警立法及健全完善輔警管理制度，后者是公安機關(guān)內(nèi)部著力要解決的，外部頂層設(shè)計的重點是輔警立法。全國輔警數(shù)量在百萬以上，每年耗費各級財政在數(shù)十億到數(shù)百億，如此龐大的隊伍及財政支出，長期游離在法律體系之外，在法治化背景下不能不說是個遺憾。2009年，筆者就曾經(jīng)呼吁通過相關(guān)輔警立法來促進輔警隊伍規(guī)范化建設(shè)，最終目標(biāo)是制定全國性的《輔警管理法》，在全國性《輔警管理法》未出臺前，有立法權(quán)的地方人大或政府可以結(jié)合自身情況先行立法，為全國性輔警立法積累經(jīng)驗，逐步將輔警的管理納入法制軌道，依法治理輔協(xié)警問題[8]。令人欣慰的是，筆者的呼吁實踐中已經(jīng)得到了響應(yīng)，截至2016年8月，全國先后有了三部輔警的地方性立法，2016年1月11日中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組會議通過并于2016年11月29日由國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理的意見》，為將來條件成熟時制定全國性《輔警管理法》奠定了基礎(chǔ)、積累了經(jīng)驗。全國性的《輔警管理法》應(yīng)當(dāng)成為我國輔警隊伍建設(shè)的基本法，著力解決長期困擾輔警隊伍健康發(fā)展的根本性、全局性的問題，規(guī)定輔警隊伍建設(shè)管理的基本原則，界定輔警法律地位屬性，明確輔警是什么、做什么、怎么做、做的后果等問題，就輔警的法律性質(zhì)、地位、職責(zé)、權(quán)限、權(quán)利、義務(wù)、法律保障、管理、招錄條件、方式等作出具體規(guī)定。

通過比較現(xiàn)有的地方規(guī)章，可以看出在明確輔警的職責(zé)方面尚有差異?！短K州辦法》第十條規(guī)定了輔警的六項職責(zé)。《廣東辦法》第八條、第九條分別對勤務(wù)類及文職類兩類輔警的職責(zé)進行了明確，比蘇州的規(guī)定更加具體，勤務(wù)類輔警職責(zé)范圍上有五處突破，即協(xié)助開展戒毒人員日常管理、檢查易制毒化學(xué)品企業(yè)、公開查緝毒品；協(xié)助開展公安監(jiān)管場所的管理勤務(wù)；協(xié)助記錄訊問、詢問筆錄；在人民警察帶領(lǐng)下駕駛警用汽車、摩托車、船艇、航空器等警用交通工具；參與滅火救援，協(xié)助開展消防監(jiān)督管理。應(yīng)當(dāng)說《廣東辦法》立法時間比蘇州遲，借鑒了蘇州的經(jīng)驗，更加切合實際。

3.加大保障力度。要迅速扭轉(zhuǎn)將輔警人頭費（工資）、公用經(jīng)費、服裝裝備等整體打包壓低的局面。一是要確定輔警收入應(yīng)當(dāng)比當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民人均可支配收入高20%左右，建立輔警分級分層工資薪酬待遇及與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)行業(yè)工資薪酬層級對應(yīng)的制度，同時建立與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的輔警工資增長機制。二是要將輔警水電、辦公、油料等公用經(jīng)費及服裝裝備經(jīng)費納入財政全額保障，防止擠占民警公用經(jīng)費。黨委政府要將輔警經(jīng)費的增加放到全面深化改革的大背景下，要將深化公安改革、規(guī)范輔警管理與其他領(lǐng)域改革相結(jié)合，與政府機構(gòu)的大部制改革結(jié)合起來，減少增加輔警經(jīng)費的阻力。三是給出路，提升輔警的職業(yè)發(fā)展空間。省級黨委政府出面協(xié)調(diào)建立定向招收警察、警察學(xué)員及優(yōu)先錄用事業(yè)編制、推薦為村居干部等機制，如明確每年當(dāng)?shù)啬贸鲂略稣ň幹?0%左右定向在輔警隊伍中招收人民警察，每個省每年拿出一定名額面向30歲以下，有三年以上輔警經(jīng)歷的年輕輔警招收警察學(xué)院學(xué)員，經(jīng)兩年培訓(xùn)合格錄用為人民警察。

（二）從公安機關(guān)內(nèi)部而言，應(yīng)主要采取以下對策。

1.做實機構(gòu)。從實際情況看，目前多數(shù)市（縣、區(qū)）級以上公安機關(guān)都建立了專門的輔警管理機構(gòu)，但不少是依附在政工部門下，虛擬化運作，僅有科長1人加1-3名輔警，或者科長1人加民警1人再配1-2名輔警。科長多數(shù)由政治處副主任兼任，還兼顧了諸多如全局民警的教育訓(xùn)練等政工任務(wù)。這就造成市（縣、區(qū)）級公安機關(guān)輔警管理機構(gòu)警力緊張無法實際行使管理監(jiān)督責(zé)任。為此要借“四項建設(shè)”背景下公安機關(guān)機構(gòu)改革之東風(fēng)，在大部制框架中充實輔警管理力量，實體化運作輔警管理機構(gòu)的招聘錄用、信息管理系統(tǒng)建設(shè)、檢查監(jiān)督、教育培訓(xùn)等職責(zé)。

2.做全制度。健全的制度是輔警隊伍規(guī)范化、正規(guī)化建設(shè)的基礎(chǔ)。借鑒蘇州經(jīng)驗，完善輔警管理制度方面可以實行設(shè)區(qū)的市級公安機關(guān)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)文件精神，統(tǒng)一制定輔警的考核、獎懲、晉升、工資等具體的操作性強的管理制度，由市（縣、區(qū)）級公安機關(guān)組織實施，使輔警各項管理有章可循。設(shè)區(qū)的市級公安機關(guān)內(nèi)設(shè)輔警管理機構(gòu)應(yīng)會同督察、紀委等部門對基層公安機關(guān)輔警管理開展經(jīng)常性的檢查督導(dǎo)，確保輔警制度落實到位，保障輔警管理制度的權(quán)威性，從而為輔警隊伍“三化”建設(shè)提供堅強的制度保障。

3.做細管理。關(guān)鍵是要落實“五個統(tǒng)一”措施，進而提升輔警隊伍規(guī)范化管理水平。設(shè)區(qū)的市級公安機關(guān)對本級公安機關(guān)使用的輔警實行統(tǒng)一招錄，區(qū)（縣）級公安機關(guān)對下屬單位部門使用的輔警實行統(tǒng)一招錄。要改變目前輔警招錄中存在的各自為陣、標(biāo)準(zhǔn)不一的局面，嚴格招錄條件，在當(dāng)?shù)鼐幹撇块T核準(zhǔn)的員額內(nèi)向社會公開招錄，設(shè)置資格審查、面試等環(huán)節(jié)，必要時增加筆試內(nèi)容，擇優(yōu)錄用。要扭轉(zhuǎn)輔警服裝標(biāo)識混亂局面，使其與民警警服顏色、款式及胸牌、臂章等標(biāo)志標(biāo)識明顯區(qū)別。胸牌同民警一樣也實行地區(qū)加輔警編號形式，臂章由漢字“輔警”及圖案組成，輔警編號以漢語拼音首個字母（FJ）加5位數(shù)的阿拉伯?dāng)?shù)字組成，由設(shè)區(qū)的市級公安機關(guān)統(tǒng)一編號。要制定好輔警崗位職責(zé)，扭轉(zhuǎn)獎懲標(biāo)準(zhǔn)混亂局面，明確輔警可以做什么、不可以做什么、怎么做，在此基礎(chǔ)上完善輔警的獎懲標(biāo)準(zhǔn)。輔警隊伍實行“分級管理”“誰使用、誰管理、誰負責(zé)”的原則，用人單位一把手是主要責(zé)任人，用人單位要依據(jù)各項制度強化日常管理監(jiān)督，確保各項制度落實到位。

4.做精隊伍。要控制輔警隊伍總量，防止出現(xiàn)“輔警飽和、民警閑置”現(xiàn)象，建立與治安形勢特別是警情案情相適應(yīng)的輔警隊伍數(shù)量機制，防止輔警隊伍無序增長。實踐中有人提出建立與治安及社會經(jīng)濟發(fā)展情況相適應(yīng)的輔警隊伍機制，對此筆者不敢茍同。筆者認為，輔警隊伍最重要的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是控制發(fā)案，穩(wěn)定社會治安，經(jīng)濟社會發(fā)展并不等同于治安情況就一定會更加復(fù)雜，決定輔警隊伍數(shù)量的只能是警情案情情況，如果經(jīng)濟條件好就大量使用輔警，則可能誘發(fā)公安機關(guān)官僚化、機關(guān)化及民警脫離群眾、脫離實際傾向。必須確立民警與輔警的比例原則，明確輔警主要用在基層一線，設(shè)區(qū)的市級以上公安機關(guān)本級機關(guān)自身使用的輔警數(shù)量不宜超過本級機關(guān)在職民警數(shù)的20%，同時輔警數(shù)量還必須兼顧管理有效性原則，即一個民警管理的輔警不宜超過6人。要樹立質(zhì)量意識，扭轉(zhuǎn)重量輕質(zhì)現(xiàn)象，針對一些地方已經(jīng)出現(xiàn)輔警泛化的傾向，要通過強化管理，嚴格輔警準(zhǔn)入條件，嚴肅查處輔警違法違紀等，給輔警隊伍“消腫”，維護輔警隊伍純潔性，提升輔警隊伍工作效率。要修改目前不利于強化輔警管理的隊伍建設(shè)考核辦法，明確主動查處輔警違法違紀（犯罪）的不扣分或少扣分，被其他單位查處的加倍扣分。

5.做強培訓(xùn)。通過強化培訓(xùn)，提升輔警隊伍素質(zhì)。嚴格執(zhí)行崗前培訓(xùn)制度，明確新錄用的輔警必須經(jīng)上崗培訓(xùn)合格，并通過試用合格的才能轉(zhuǎn)正定級。要建立輔警日常培訓(xùn)教育機制，確立逢新必訓(xùn)和輪崗輪訓(xùn)制度。崗位輪訓(xùn)是鞏固和提高知識技能的一種手段，目的是防止業(yè)務(wù)技能退化，輔警的崗位輪訓(xùn)也必須同民警一樣要經(jīng)?；?。從內(nèi)容上，輔警的培訓(xùn)也分公用的法律知識、紀律作風(fēng)教育和按崗位職能進行專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。蘇州編輯出版專門的輔警培訓(xùn)教材、建立專門的輔警培訓(xùn)教官隊伍和培訓(xùn)基地的做法，有助于輔警培訓(xùn)正規(guī)化，有助于提升輔警培訓(xùn)效果，值得各地借鑒。

6.做優(yōu)惠警。近年來，各地逐漸重視對輔警隊伍的惠警措施，然而受制于經(jīng)費限制及基層工作任務(wù)重的實際，對輔警的惠警措施總體力度欠缺。為此，要扭轉(zhuǎn)對輔警關(guān)愛不力的局面，要象關(guān)愛民警隊伍一樣去關(guān)愛輔警隊伍，建立困難輔警的幫扶機制，出面協(xié)調(diào)解決輔警家屬子女就業(yè)、入學(xué)、看病等困難，著力化解輔警的后顧之憂。及時表彰輔警中涌現(xiàn)出的好人好事，對打擊違法犯罪、幫助和服務(wù)群眾中表現(xiàn)突出的，及時申報獎勵。建立輔警健康檔案，定期安排輔警體檢。要將輔警納入療休養(yǎng)范圍內(nèi)，與民警一起組織療休養(yǎng)活動。開展多種形式的文化活動，豐富輔警的文化生活。通過做優(yōu)做實各種惠警措施，進一步提升輔警隊伍的凝聚力。

[1]張應(yīng)立.輔協(xié)警制度及其發(fā)展問題初探[J].吉林公安高等專科學(xué)校學(xué)報，2009（2）.

[2][8]朱振甫，杜劍虹，張應(yīng)立.輔協(xié)警問題研究[J].公安研究，2009（9）.

[3]王占軍.輔警隊伍的社會化發(fā)展問題探討[J].江西警察學(xué)院學(xué)報，2015（3）.

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[5]鄒煥聰.我國輔警的理論悖論及其消解—從我國首部輔警地方政府規(guī)章切入[J].學(xué)術(shù)論壇，2012（11）.

[6]陸克巍.2015年寧波城鄉(xiāng)居民收入分別增長8.4%和9.0% [N].寧波日報，2016-01-26（2）.

[7]張應(yīng)立.輔協(xié)警違法犯罪問題及對策分析[J].凈月學(xué)刊，2013（3）.

（責(zé)任編輯：郭建華）

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2016-11-15

張應(yīng)立，浙江省寧波市公安局北侖分局辦公室副主任，寧波大學(xué)兼職教授、碩士生導(dǎo)師，中國犯罪學(xué)學(xué)會理事，主要研究方向為犯罪學(xué)、公安學(xué)。