以集約化思維推進公安執法改革的若干思考

□徐芳根

（浙江省公安廳，浙江杭州 310009）

以集約化思維推進公安執法改革的若干思考

□徐芳根

（浙江省公安廳，浙江杭州 310009）

公安法治建設的重點和難點是執法問題。浙江省公安機關在推進執法權力運行機制改革和深化執法規范化建設過程中，借助現代企業管理經驗，以集約化思維，探索建立集約、統一、高效的執法運行機制。以集約化思維深化公安執法改革必須在落實執法責任的同時激發民警活力；必須堅持走集中、集約、集成之路；必須堅持以信息化促進集約化、規范化。

公安機關；執法改革；運行機制；集約化

○公安改革研究

主持人：潘晶安

公安法治建設的重點和難點是執法問題。當前，公安機關執法基本做到有法可依，內部各類執法程序制度基本完備，因此，工作重心應從加強立法、健全制度向加強與改進執法管理工作轉變。無論是開展執法權力運行機制的改革，還是深化執法規范化建設，其關注點應當主要集中在如何提高執法質量和效率上。筆者試結合浙江公安執法改革實踐，并借鑒企業集約化管理理念和做法對推進公安執法權力運行機制改革作一探討。

一、企業集約化管理之借鑒

集約化管理是現代企業集團以提高效率與效益的基本取向，通過集中、集合人力、物力、財力、管理等生產要素，進行流程再造和整合配置，達到降低成本、高效管理，進而使企業實現效益最大化，獲得可持續競爭的優勢。其主要特征是，精干而規范的機構與組織，標準而快捷的方法與手段，集中而高效的服務與效率。

一般而言，企業集約化管理主要思路有四。一是優化要素配置。通過經營生產要素的集中調整和重新組合，形成資源、人員和其他要素的統一調配、統一標準、統一管理，使資源最大化利用、人員積極性提高，最終增加總體效益。二是業務流程再造。通過辨識、分解、評估業務流程中各個環節，對不必要的作出刪除、壓縮、整合，使經營生產要素有機組合，有效消除多余的成本支出，取得最佳的集約化經營生產效果。三是進行機構整合。以效益為導向，對機構進行調整撤變，把資源、人員集中于能產出更多效益的地區、機構和部位上。四是使用信息技術。利用信息技術手段，全面管控各類要素，創新工作方式，縮小管理時空，增強應變能力，使集約化生產經營取得突破性進展。

公安機關作為一個生產社會安全產品的部門，執法管理與企業生產經營管理具有共性。雖然實踐中公安機關的執法問題表現為方式簡單粗暴、程序隨意拖拉、處罰處置不公、失職瀆職等執法不作為、亂作為現象，但其背后往往與機構設置、資源配置、工作流程、管理機制等等方面存在的問題密切相關，與企業集約化管理所解決的問題類似。

從現行公安執法體制看，在警力無增長、違法犯罪高發背景下，公安機關警力與承擔的預防、控制、打擊任務嚴重不相適應，而公安內部機構林立，專業警種化、警種機關化、派出所全能化等問題突出。由于資源分散、職能交叉、權責不清，警力、各類資源得不到有效配置與利用，既造成了人力資源的浪費，又加劇了人少事多的矛盾。一是從打擊層面看，由于傳統犯罪弱化，職業型、技術型、智能型犯罪增加，公安機關為了提高打擊專業化程度，不斷增加專業警種。這種做法表面上解決了打擊專業化問題，實際上導致了偵查權分散。偵查權的分散，必然造成人力資源、技術信息的分散與壁壘，阻礙打擊機制的有效運轉。因為在警力不可能充裕的條件下，專業警種要開展偵查活動，就需要配置相應的專門技術、基礎信息資源，有限的警力無法完全承擔打擊任務，只能轉嫁到基層派出所，結果派出所成了打擊主力軍，而專業警種有發展成為獲取犯罪線索、破案線索的技偵部門的趨勢，背離了機構設立的初衷。二是從防范層面看，本應該作為專注基層基礎、控制社會治安面的綜合性實體派出所，卻承擔了偵查打擊的主要任務，缺乏自主權，只能重視“點”的打擊控制而放棄“面”的管控，造成基層基礎弱化現象。同時，一些專業警種也承擔了一些防范管理工作，造成機關與派出所同質化。這兩方面問題，同時又造成了各類資源的相互消耗，削弱了打擊、防范的專業水平。

從公安執法管理機制看，公安執法面廣、線多、量大，目前多種執法運行模式并存，執法管理呈斷層、碎片化現象。一是進口不一，源頭管控不力。無論是行政案件還是刑事案件，既有來自群眾110、上門報案，又有來自外單位移交、群眾扭送、嫌疑人自首、工作中發現等情形，從接報到受案，有一個取證的過程。如果沒有有效管控，辦理民警自由度較大，就可能因辦理工作責任心、業務素質和外界因素干擾等，造成一些案件進不了程序，或證據該取不取而流失成為“夾生”案件。二是辦案自流，流程管控缺失。傳統辦案中，辦案與管理不同步，人、案、物等要素實質上主要由辦案民警掌控，雖然案件處理重要節點一般經過基層法制員、基層領導、法制部門、局領導層層把關，但這種審核審批帶有被動性、補救性。由于案件進程由民警主導，易受各種因素影響，導致辦案拖拉甚至超期，以及取證不及時、程序不到位等問題，加上實踐中一些審批嚴重依賴法制部門而流于形式，辦案效率與案件質量往往取決于辦案民警自身及事后的補救，難以真正實現“及時發現及時糾錯”。三是多頭出口，標準把握不一。實踐中，一些公安機關多個辦案部門對接檢察機關，提請批捕、移送起訴條件、證據規格、證明標準等把握不一，既影響辦案質量提高，又扭曲與檢察機關“相互配合、相互制約”關系，既使公安辦案中存在的一些傾向性問題研究不力、解決不夠，又使法律賦予公安機關的復議復核權得不到充分行使。

二、以集約化思維推動公安執法改革的探索

近年來，浙江公安機關突出問題導向、改革導向、效果導向，以集約化思維推動執法改革，在改革體制、創新機制等方面進行了不懈的探索與實踐。

早在2009年，杭州市公安局在執法規范建設中，在下城區分局東新派出所開展功能集約硬件改造試點，將派出所用房按功能和用途劃分，設置相對獨立的辦事、辦案、辦公、生活四個區域，對辦案區實施物理隔離，把原來相對分散的信息采集室、人身安全檢查室、候問室、訊問室、詢問室、辨認室等集中到辦案區，并統一各室外觀標識和內部執法標準、流程，減少嫌疑人流動頻率和范圍，實行音、視頻監控，在規范執法秩序、確保執法安全等方面取得明顯效果，此后成為全省、全國執法功能區建設的樣本。其基本經驗就是以集約化促進規范化。

隨著執法規范化建設的深化和改革執法權力運行機制工作的推進，浙江省公安機關以建設“又好又多又快”執法辦案體系為重心，按照集約化思路，又開展了一系列執法改革活動。

（一）改革刑事執法運行機制，強化質量管轄。

隨著新刑事訴訟法的實施，尊重和保障人權原則進一步彰顯，證據裁判新規則確立，刑事訴訟模式逐步從偵查中心主義向審判中心主義的轉變，防范冤假錯案機制建設的全面開展，刑事執法辦案工作面臨嚴峻而現實的考驗。面對新要求新挑戰，刑事執法理念、辦案能力、工作機制、制度等方面不適應的問題進一步凸顯。一些錯案的暴露，進一步引發了全省公安機關對防范冤假錯案、改進辦案機制、強化質量管控的深層思考和探索實踐，致力于全方位、多角度地構建一整套刑事辦案質量管控機制，有效提升打擊犯罪質量和效率。

一是進一步明確案件管轄分工。制發《浙江省公安機關刑事案件管轄分工規定》，落實《浙江省縣級公安機關中層領導辦案制度》，從源頭上明確業務警種和派出所之間的辦案分工，嚴格落實業務警種和中層領導辦案責任，切實解決業務警種與派出所之間辦案任務失衡的問題。

二是推行刑事相對集中辦案機制。對比較重大復雜的刑事案件，在刑拘后或提請批準逮捕前，集中到相應的偵查部門或預審部門辦理，以減輕派出所辦案壓力，提升深挖余罪效能。

三是對案件質量重要關口實行統一把關。制發《關于加強和改進公安機關刑事案件審核工作的意見》，明確偵查與審核相分離原則，強調由相對獨立的法制或預審部門實施統一審核、統一出口，切實解決刑事辦案中存在的監督弱化、多頭管理、標準不一等問題。這些改革，切合中央《關于深化公安執法規范化建設的意見》中提出的建立規范的執法辦案體系、完善執法制度機制的具體要求。

（二）構建執法辦案、案件管理、物證管理“三位一體”執法管理機制。結合受案立案制度、刑事案件“兩統一”改革，通過機關和派出所兩級辦案區精細化改造、建設統一的案件管理中心、涉案財物管理中心等硬件建設，強制入軌，推進案、人、物等基本要素的集約化、標準化、流程化、精細化管理。

具體工作體現為“3＋2＝1”模式。“3”即三個集中：一是案件要素集中。把辦案人員在機關內部的辦案工作集中到辦案區和案件管理中心，解決辦案與辦工不分的問題，最終取消派出所民警辦公室；涉案人員集中在辦案區審查、采集信息，確保執法安全；涉案財物集中到物證室或涉案財物管理中心保管。二是管理要素集中。值班領導、法制員、法制干部集中于案件管理中心，實行面對面實時審核、審批、指導；統一開展案、人、物流程巡查；案卷集中保管，開展實時檢查、整改、催辦。特別是在涉案財物（物證）集中管理上，向檢察院、法院延伸，逐步實現一體化管理、換押式流轉、規范化處置。三是保障要素集中。在上述區域統一配備必要的辦公用具、法律書籍、案卷保管柜、案件進程顯示屏、辦案電腦、打印機、復印機、碎紙機等裝備。改變過去每間辦公室都要配備相應辦案辦工設備的做法，達到減少配置、節約資源目的。“2”即二個配套：一是建立配套制度，明確辦案人員、管理人員工作職責、流程和操作要求，落實辦案與管理責任。二是建設配套系統，通過建立一套案、人、物信息管理系統，實現案件要素信息網上記載、流轉；案件管理，包括審核審批、管理指令、日常巡查、情況追蹤、統計分析在網上開展。“1”是指實現案件統一受理、統一流程、統一管理、統一出口，改變內部警務模式，建立集約、統一、高效的執法辦案管理機制。這些做法，特別是創立案件管理中心、公檢法一體化的涉案財物管理機制的經驗，為中央政委法、公安部和許多兄弟省市所認可。

（三）探索執法大部制大警種體制改革。為提升公安機關整體效能，將有限的警力、資源投入到實戰，本著做精管理保障部門，做強業務專業警種、做實基層基礎的思路，開展公安機關大部門大警種制改革，是基層公安改革的必然要求，也是改革的難點。目前浙江有兩個縣級公安機關率先開展大部門大警種制改革。具體做法是按照決策、執行、監督、保障的總體組織架構，整合相同、相近職能機構，減少重復、交叉，將機關內部30個左右的內設機構減少到8個，重組為決策指揮、安全保衛、刑事偵查、治安管理、交通管理、人事管理、執法監督、警務保障部門，保留基層一線派出所、看守所等單位。從其執法體制看，在機關內部基本實現了公安刑事偵查、治安行政管理和執法監督管理職能的集中。從改革成效看，通過職能機構的重新組合、警力資源的重新配置、業務流程的重新構建，基層實力得到充實，專業合力得到加強，初步取得了發案下降、打擊提升的效果。

三、以集約化思維深化公安執法改革的思考

首先，在落實執法責任的同時，要激發民警活力。推進執法改革，首先必須圍繞人這個根本要素，既要落實民警執法責任，強化監督管理，又要調動民警執法積極性，讓民警有獲得感。隨著國家民主法治建設的發展，法律規定與人民群眾對公安執法要求越來越高，各類檢查、考評、追責也越來越多，一些民警存在怕處警、怕辦案、怕考核、怕投訴的心理，執法辦案的積極性不高。浙江公安在“又好又多又快”執法辦案體系中要求，以嚴格規范公正文明執法為價值追求，采取有效措施，激勵民警“想辦案”，引導民警“多辦案”，促使民警“辦好案”，保證民警“能辦案”。在落實執法責任的具體措施上，重點是通過執法功能區、信息化建設等方式，以“硬件”建設倒逼“軟件”建設，集中執法要素，明確標準、設置流程、嚴格管控，促使民警執法行為在規范統一的操作流程上運轉，以此確保執法效率與質量；在調動民警執法積極性措施上，重點推出執法辦案積分制，將民警的執法辦案數量、質量、效率、效果等情況計入積分，與考核獎懲、評先評優、晉職晉級掛鉤，有效激發民警活力。在推行大部門大警種制改革中，需要特別重視解決民警是否有獲得感的問題。因為在公務員隊伍中，警察人數龐大，晉升通道狹窄，工作任務又比其他部門的公務員繁重，想調出公安機關的人數較多，在進行大部門大警種制改革后，內設機構大量減少的情況下，必須在內設機構級別、警員職務等方面深化改革，取得突破性進展，充分考慮民警的職級待遇，創新完善獎優罰劣機制，達到充分調動民警執法積極性的目的。只有這樣，才能得到基層民警的衷心擁護，才能釋放改革紅利。

其次，必須堅持走集中、集約、集成之路。所謂集中，在宏觀上，就是將有限的警力、資源集中到執法主業上，形成規模效應，使公安機關打防職能得到最大限度發揮，如大部門大警種制改革；在微觀上，就是根據不同的執法狀態和特點，將執法要素、執法資源進行集中,如通過建立統一受案窗口、辦案區、案件管理中心、涉案財物管理中心等執法功能區，將各類要素集中，統一利用、統一調配、統一管理。同時，人員資源的集中，有利于相互交流學習、相互比較競爭，有利于辦案與管理的互動；物質資源的集中，有利于減少閑置、重復、浪費。所謂集約，就是通過制度、機制、信息化建設，促使集中的執法要素、管理要素、保障要素有機組合，更加緊密快捷地相互聯系、相互協調、相互作用。現代執法運行機制的構建，應當是執法業務流、管理流、信息流的高度融合，做到執法要求標準化、執法進程流程化、執法管理信息化，最終達到一體化運轉。所謂集成，是集中、集約的結果，即形成統一、規范、高效的執法運行機制，確保執法效率和質量達到應有水平。集成的效果應當是，執法主體上，辦案人員、管理人員職責、任務、要求明確，做什么、做到什么程度、做不到該負什么責任都應當規制化和標準化；執法流程上，在法定程序下形成規范的操作流程，力求統一、簡約、高效，做到統一入口、統一進程、統一出口；執法管理上，統一開展對涉案警情、受立案、采取強制措施、作出處罰處理的審核審批，統一開展案、人、物不同狀態的巡查督察，做到管理與辦案同步，重在事中檢查、發現、糾錯；執法保障上，建有統一的配備標準，在執法功能區配備必需的辦案辦工設備。

第三，必須堅持以信息化促進集約化、規范化。廣泛應用信息技術來改革辦案方式，創新管理手段，減少人力成本。執法信息化建設發展應當體現在四個方面：一是執法辦案信息化。內容上，從案件基本信息記載向警情、案件、人員、物品等全要素、全過程、全狀態記載發展，實現所有執法辦案活動的網上記錄、可回溯；手段上，充分運用互聯網、物聯網技術和執法記錄儀、音像視頻、高拍儀、掃描器等工具，全方位收集信息，實現一次錄入、互聯互享互用，發揮集約效應。二是執法管理信息化。無論是執法總體情況的統計、分析、研判，還是個案的審核、審批、檢查、評判，以及糾錯指令、落實情況反饋等，全面實現網絡化、信息化和可回溯。三是執法公開信息化。運用互聯網、手機終端、短信郵件、觸摸屏、自助機等手段和途徑，全面公開執法過程和結果。特別要從保障公民訴訟權利出發，讓相關當事人在第一時間了解辦案人員、辦案進程、重要節點和辦理結果。四是執法服務信息化。重點是將執法標準，如法律適用、追訴標準、裁量基準、取證規格、文書開具等要求形成信息文本，嵌入執法辦案系統，實時為民警提供查詢服務，促進執法規范化。

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（責任編輯：潘晶安）

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1674-3040（2017）01-0102-04

2016-11-30

徐芳根，浙江省公安廳法制總隊總隊長。