論城市規劃與社會建設
——以深圳為例

劉永紅

論城市規劃與社會建設
——以深圳為例

劉永紅

從城市規劃和社會建設的關系入手，依托社會生態學理論，對兩者的關系進行探討。針對深圳面臨的社會建設和規劃發展的需求，就如何加強規劃工作促進社會建設的問題，提出了相應的創新思路。

社會建設；城市規劃； 社會生態學；評估制度

1 引言

中國當前的經濟建設與社會建設失衡已成為一種“瓶頸”，直接制約影響到經濟發展。回溯歷史，在改革開放之初，我國為了解決人們的溫飽問題，大刀闊斧推進各項改革，以經濟建設為中心，強調“效率優先、兼顧公平”，逐步建立有中國特色的市場經濟體制，在以出口為導向和政府公共投資的帶動下，經濟得以高速發展。由于強調經濟發展優先，生活性功能多從屬于生產性功能，致使內需被壓抑，經濟發展難以推進。而城市規劃主要以城市空間及土地利用為對象，以人類對未來的認識為導向，通過控制和引導城市空間和土地使用，滿足城市發展的各項需求。應該說，經濟主導戰略的推行，使城市規劃作為一種空間安排的手段，更多的服務于生產空間安排，生活空間則是從屬于生產空間。隨著人們溫飽問題的解決，人們普遍追求更加快樂幸福的生活，原來被壓抑的需求不斷釋放。對于城市而言，人們需要便利的出行、齊全的生活設施、舒適的空間環境、良好的醫療服務、完善的社會保障體系，這都需要城市規劃有效應對。本文立足于對城市規劃和社會建設關系的再認識，對傳統城市規劃進行反思，并結合深圳城市規劃實踐案例，對深圳規劃實施和社會建設提出若干建議。

2 重新認識城市規劃和社會建設的關系

2.1 社會建設的重要性

社會建設有廣義和狹義之分，廣義的社會建設是指包括政治、經濟、文化、社會和生態建設在內的所有社會建設和社會發展的內容。本文所研究的社會建設是狹義的社會建設，主要指同經濟建設、政治建設、文化建設、生態建設相并列的社會建設，它是中國特色社會主義事業總體布局中的一個重要組成部分，屬于狹義的社會建設研究范疇。社會建設之所以變得更為重要，主要是基于以下原因：一是因為多年的不重視，相對于經濟建設，社會建設相對滯后，這種滯后已經使得經濟社會發展出現了失衡，這種失衡反過來又影響到經濟建設；二是日益累積的社會矛盾變得十分突出，必須通過加強社會建設來疏導這些矛盾；三是隨著人們生活水平的普遍提高，人們需要追求更加快樂幸福的生活，需要更高檔次更高層次的娛樂空間，亟需社會建設來加以滿足；四是隨著人們對個性化的追求，人們的聰明才智需要更加適合的施展空間，人們的“自我實現”需要更加積極的社會平臺，這也是社會發展多樣性的一種體現；五是千城一面的城市形象導致城市居民沒有歸屬感和家園感，客觀上要求根據城市特點塑造城市形象和文化特色。

2.2 城市規劃在促進社會建設方面的作用機制

城市規劃作為一項重要的社會建制，關系到城市發展的各個方面，規劃所具有的公共政策、公共行政特征，都使得城市規劃對城市社會發展產生影響。我國的城市規劃長期以物質性規劃為主導，規劃的目的在于通過城市空間布局為經濟發展提供物質支撐，城市規劃更多的被定位為一種技術手段，致使規劃注重城市物理環境營造與美化，忽略物質環境背后的社會意義。

2.2.1 城市規劃的社會性

城市規劃通過研究人們物質條件的不足來認識人類社會的問題，并嘗試提出改善物質環境的計劃，借此促進社會發展及進步。原建設部對于城市規劃的官方定義為，“城市規劃是對一定時期內城市的經濟和社會發展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理。”城市規劃通過控制城市土地使用及其變化，為城市提供良好的物質環境基礎，并以此來間接地對城市社會的改良及經濟的發展施加某種特定的影響，從而增進社會的福利，促進社會發展。

2.2.2 城市規劃的社會作用機理

一是城市規劃的技術性控制與引導作用。城市規劃可以以社會理性為依據，為城市社會資源的分配提供符合城市整體及長遠利益、有利于社會發展的城市建設技術性控制和導引。城市規劃具有公共政策的屬性，能夠在規劃過程中將社會公平、社會平等的理念貫穿其中。在城市整體層面，比如空間布局結構安排、大型交通市政設施布局、城市更新改造等，更多的兼顧到公平，解決因為市場機制導致的“外部性”問題。在局部地區的微觀層面，通過提供合理的土地使用性質、密度、容積率、綠地率等技術性條件，營造舒適愉悅的空間環境。

二是城市規劃的制度性保障。城市規劃作為一項政府行為，一項社會建制，在控制城市空間及土地使用變化、實現城市社會和諧發展目標的過程中，起著一種制度性保障作用。城市規劃通過規劃審批和開發建設許可管理，有序引導土地開發建設，限制可能造成社會危害的土地使用活動。比如，城市規劃委員會制度和公眾參與制度的安排，能夠有效規范城市規劃編制、審批和修改程序，完善規劃管理及實施建設管理的社會監督機制，促進城市規劃建設的民主化、法制化進程。

3 以社會生態思維思考和規劃城市

3.1 社會生態學理論與城市規劃

3.1.1 生態學與社會生態學

生態學最早由德國生物學家恩斯特·海克爾在1866年提出，他將生態學定義為研究動物與環境之間相互關系的科學，特別是動物與其他生物之間的有益與有害關系。生態系統指在自然界的一定空間內，生物與環境構成的統一整體。在這個統一整體中，生物與環境之間相互制約、不斷演變，并在一定時期內處于相對穩定的平衡狀態。社會生態學理論就是對人與生活環境之間相互適應的科學研究。該理論認為，伴隨著人類的不斷成長與演變，環境的特性也在不斷變化，人類發展的過程是一種在日益復雜的狀態下連續不斷的認識和構建其生態環境的過程。

3.1.2 城市：一個復雜的人工生態系統

以社會生態的視角來看待城市，城市實質上就是一個復雜的人工生態系統。不同于傳統的生態系統，城市生態系統包括自然生態系統和人工生態系統。城市是綜合復雜和多元的系統，是包括人、人工構筑物體系、綠色生態系統及三者相互關系的系統，因此，自然生態系統中的原理及運作規律，在城市綜合生態系統中同樣適用。城市生態系統創造人，給予了人發展的條件和機會，而人同時也是城市生態系統的影響者，人對生態系統的有益改造或者破壞，都直接或者間接地影響著人類的現在和未來。

3.2 社會生態學思維下的城市規劃

3.2.1 城市生態結構

城市生態是多層次及不同元素交織的生態系統。第一層級是人、人工構筑物體系和綠色生態系統，三者共同構成了城市生態系統，決定了城市的總體質量。三者之間的相對關系中，人起到了中心的作用，并與人工構筑物體系以及綠色生態系統建立起聯系。生態資源對城市規劃具有影響力，它直接影響了城市的總體質量；第二層級是微觀層面，即各要素及要素細分之間的關系，要注重每個細分要素之間的有機關系，例如人與人、人與建筑等人工構筑物體系之間的關系。

用生態系統的邏輯來思考和規劃城市，其核心是以人為本。規劃城市，實質上就是處理人、人工構筑物體系與綠色生態系統的空間關系，建設適合人們居住、工作、生活的城市。以生態思維思考和規劃城市，重點要遵循以下理念：一是城市內的一切建筑或者生命體都可以看做是一個有機體，每一個個體都是城市生態系統的有機因子；二是無論有機體之間還是人工構筑物之間都存在直接或間接的有機關系，它們之間的關系屬于一種類似于生態系統運行各因子之間的互利或互害關系；三是人的因素可調整城市生態系統中各因子間的關系，這種調整的結果或者使得城市更為宜居，或者使得城市更為糟糕。

3.2.2 城市生態要素特征

城市中的任何生態要素都與其他要素存在相互依賴和相互制約的關系，有以下特征：一是多元化差異性。人的群體由不同年齡、性別、文化、民族、職業、收入、家庭狀態、健康程度的不同，對空間的需求也各不相同。為滿足人類生產、生活、游憩、交通等不同需求，形成的不同功能的人工構筑物也是復雜多樣的。二是競爭和共生關系。競爭是強調對有效資源及城市空間的高效合理利用，共生強調不同人群之間的相互需要相互依賴，高檔寫字樓的辦公人員是白領、金領，但樓房的管理需要管理員、保安、清潔工、維修工等。三是相互作用與平衡關系。在城市生態系統中，人工構筑物體系與綠色生態系統是相互作用的，兩者之間的平衡是城市生態系統健康的基石。城市最主要的平衡關系在于人工構筑物體系中各種功能性建筑的平衡。不同功能的建筑承載著不同人、同一人不同時間或不同年齡階段的需求，不同功能建筑之間同樣存在著相對平衡的關系，如職住平衡，社會性建設項目與其他功能建筑的協調配套等等。

3.2.3 對傳統規劃城市的反思

傳統規劃滿足于以經濟發展為主的物質性空間規劃，在城市建設和社會空間資源配置上，缺乏相應的社會生態思維。我國在城市規劃上，普遍存在下述現象。一是城市產業發展，摒棄傳統產業，片面追求高端制造業、先進服務業等，過于強調產業發展的高端大氣上檔次。在配套上，以追求“陽春白雪”的高規格的公共設施配套，忽略與人們生活休戚相關的基層基礎設施。還有，城市人才引進上主要考慮高端人才的需求，在環境治理上過分強求光鮮亮麗，在城市更新中忽視原有社會生態網絡的保持，在城市管理中未給非正規就業的人群留下基本空間等等。沒有從關注人的需求出發，處理好人與人工構筑物、自然系統的關系，結果是破壞了社會生態系統的自身穩定、自我調節和良性循環的能力，徒勞增加政府巨大維穩成本，還激起劇烈的社會矛盾和沖突。

4 對深圳規劃實踐與社會建設的思考

4.1 對深圳城市規劃發展和社會建設的總體評價

深圳經濟特區成立30年來，在創造了經濟發展世界奇跡的同時，城市社會建設也取得了顯著成果。伴隨著經濟的高速發展，深圳人口呈現出高速聚集和跨越式發展的特征，常住人口總量從1980年的30萬人增長到目前的1500多萬人，成為全國乃至全世界最為典型的移民城市。城市快速發展的同時也對社會建設及城市規劃建設提出了更高的要求。

近年來，深圳在構建和諧社會和幸福城市的指引下，社會建設領域也取得了一定的成就。一是踐行“五位一體”，把社會建設擺在與經濟建設同等重要的位置；二是提高社會保障水平，此項走在全國前列；三是加大就業、社會保障、社會福利、教育、醫療衛生、公共文化等方面的投入力度，促進民生事業新發展；四是率先在社會管理創新上做出有益探索，以“一庫兩網一隊伍”為核心的社會建設“織網工程”進展順利；以完善社區服務管理和自治體系為目標，實施社會建設“風景林工程”；推動社會組織登記制度改革，促進社會組織特別是社區社會組織的發展。

與此同時，深圳城市規劃工作對全市社會建設也起到了較大的促進作用：

一是組團城市結構下的快速發展，不同社會階層居住、就業空間層疊交錯，促進了多元文化的融合。同一發展組團內集中了原村民住宅、工業區、新舊居住區和新舊商業區等，在空間上不同社會階層“各得其所”，呈現小尺度的混雜狀態，促進了城市多元文化的融合。

二是各級服務設施基本實現規劃覆蓋，在實施中采取有效手段促進社會服務網絡逐步形成。已編制的總體及專項規劃、法定圖則規劃中，均已優先規劃教育、醫療、交通、社會養老等民生設施和公共設施等。同時通過《公共基礎設施規劃實施臺帳》等具體措施，逐步推進各類型社會服務空間規劃的實施。

三是推進規劃的法制化建設，健全規劃實施監督，保障民生類設施落地。制定《深圳市城市規劃條例》，對城市規劃委員會、城市規劃編制與審批、法定圖則、城市設計、建設用地規劃管理及建設工程規劃管理等，給予明確的規定和解釋；修訂《深圳市城市規劃標準與準則》，明確公共服務設施用地配置標準。

當前深圳社會建設總體滯后于經濟建設。深圳目前既處在發展的重要戰略機遇期，也處在社會結構快速變動、利益結構深刻調整和社會矛盾不斷凸顯期，與國內外先進城市相比較，深圳市社會建設相對還是一條“短腿”：一是隨著經濟快速發展和收入水平的提高，市民群眾對民生改善的要求更加迫切，市民對社會參與、社會公平的期待更高；二是戶籍人口與流動人口之間，特區內外之間，社會服務各領域之間服務水平差距較大，開放多元的城市特質和網絡社會深入發展，給社會管理帶來新的挑戰；三是社會建設基本靠政府“自上而下”的管理，民辦機構承擔了部分社會公益職能，但在發展空間和鼓勵政策上尚不能與公辦機構享受同等待遇。

4.2 對深圳城市規劃的思考

4.2.1 城市空間結構與功能組團職住平衡

1986年的《深圳經濟特區總體規劃（1986-2000）》就提出多中心組團式帶形結構，1996年的《深圳市城市總體規劃（1996-2010）》明確了軸帶結合、梯度推進的組團式結構，2010年的《深圳市城市總體規劃（2010-2020）》提出三軸兩帶多中心的空間結構。城市布局結構的合理性，將會直接影響到城市的社會效益與環境效益，是城市能夠打造成為完整社會生態系統的關鍵所在。雖然規劃確定了城市總中心、副中心、組團中心的中心體系，但是中心功能仍高度集中于市中心，造成職住分離，導致人們長距離通勤的痛苦奔波，深圳人戲稱“英雄難過梅林關”。因此，要推動市中心功能的疏散，重點打造組團中心，通過辦公、居住、交通空間的合理組織，在組團內實現職住平衡。通過合理布局居住、工業等用地，讓居民可以就近上班，減少交通擁堵以及人們的通勤時間，讓人們上下班都有一個良好的心情，提高工作效率。按居民工作、居住、游憩等活動的特點，形成城市的公共活動中心體系。公共活動中心是城市居民活動十分頻繁的地方。選擇城市各類公共活動中心的位置以及安排什么內容，是城市總體布局的重要任務之一。

4.2.2 城市更新與社會生態關系的維系

2009年以來，深圳的城市更新步伐逐步加快，城中村通過拆除重建，改善了居民的生活環境，促進了城市空間品質的提升。但是，也帶來一些社會問題，比如，城中村拆除重建，是對原來社會生態關系的割裂，破壞了自組織機制，造成了相應的社會問題。比如，崗廈村舊改之后，原來的從業人員被逼到關外，低成本優勢不再，附近的居民再也找不到清潔工、修鞋匠，買不到便宜的商品。正如《落腳城市》所說，“大城市存在這種地區一點都不可恥。恰恰相反，深圳和其他城市都應該主動允許廉價居住區的存在。”就算把大部分城中村推倒重建成高檔樓盤，不管城市樂意與否，那些原城中村的租戶仍會轉移到新的區域新的犄角旮旯中，塑造新的形態和機能。一切源于城中村與城市的相互需要。

客觀而言，深圳的城中村，很好的滿足了低收入人群的居住需要，為中低收入人群提供了可負擔的居住環境。它補充了城市消費品和產品的低端部分，使城市居民在進行消費和尋求服務時，選擇更為多元。城中村是城市的活力所在，它延續了城市的有機肌理，維系著親切的街道尺度。按照簡?雅各布斯的描述，這里代表了真正的城市生命。步行距離可及的商業設施、社交空間，街角24小時的小店、混亂的人流，這是人的尺度，人的城市。

因此，應適當控制城中村拆除重建的規模，更多的推行以綜合整治、自我完善為主的更新改造機制。一是善用城中村的自我更新機制，鼓勵原村集體通過“微工程”，自行進行相應的更新，比如，下沙村這樣水潑不進的密集之地，可以完善各項公共配套。二是推崇以綜合整治為主的城市更新。城中村是城市和社會的財富。也許相對連根拔起，針灸式療法更為有效。我們可以適當地拆除部分建筑營造舒適的公共空間；或通過功能改變、原貌保留的方式塑造特色街區亦或是廢墟公園；引入社會組織，為他們提供更多的空間和有力的政策。

4.2.3 規劃自主權和社會規劃師的引入

傳統的城市規劃，都是政府自上而下進行主導。規劃師由于不居住和生活在該地區，對規劃中社會關系維系、不同人群之間競爭和共生關系的處理等無從了解，更多是從技術理性，對該地區的功能定位、土地利用、設施布局進行安排。規劃編制權是高度集中在政府。規劃作為空間安排的手段，應更好的結合當地發展實際。因此，可考慮倡導建立社會規劃師制度，允許當地居民自行委托相應的規劃設計機構，開展當地的城市規劃編制工作。規劃部門更多的從規劃公共設施配套、不同功能布局之間協調的角度，對規劃進行初審后，報規劃委員會審批。

當地居民可聘請社會規劃師，具體承擔該地區的規劃編制工作，從更好的滿足當地人們居住和生活的角度，來部署安排各項設施和功能布局。比如，業主委員會可以通過與當地居民的溝通、商議，甚至可以與當地土地業主、建筑物的業主自行溝通協商相關事宜，更好的滿足當地發展的要求，同時為居民提供更有品質的空間環境。由于規劃由當地居民主導，更多體現了協商、合作，為規劃實施創造更為良好的環境。政府可以在規劃經費上予以支持，比如，當地居民可以通過民選的方式確定相應的組織機構，然后該組織機構可按照一定程序申請規劃經費支持。

4.2.4 城市規劃的社會生態評估制度的建立

按前所述，由于缺乏對當地社會生態機理的考慮，現有的城市規劃編制和實施過于生硬，導致了很多的社會問題。比如，有時候為了實施規劃，政府需要進行征地與對現有建筑物進行拆除、部分城中村“整村搬遷”、城中村拆除重建等，這些都涉及到對原有社會生態系統的調整，都會引發相應的社會問題。

為了更好的處理上述問題，建議對相應層面的規劃（比如片區層面、詳細規劃層面），尤其是涉及到利益相關方的規劃，應建立規劃預評估制度和規劃實施的社會生態評估制度。類似于城市總體規劃的環境影響評估制度，相應層面的規劃編制，必須要進行規劃預評估，要對規劃對該地區的社會生態環境造成的影響進行評估。確有必要的情況下，甚至可以組成由利益相關方、相關政府部門共同組成的社會生態評估委員會，對規劃方案進行評估。在規劃實施前，可以建立規劃實施的聽證制度，允許當地居民、利益相關方表達訴求，探索更為合理的規劃實施新途徑。

4.2.5 規劃指標管理制度創新安排

城市最主要的平衡關系在于人工構筑物體系中各種功能性建筑的平衡，不同功能的建筑承載著不同人、同一人不同時間或不同年齡階段的需求，因為人的需求關系的不同，對不同功能建筑的需求，同一功能不同檔次建筑的需求、同一功能不同區域建筑的需求等，其量、其區域布局都存在一個動態平衡的關系。而當前對于建筑功能的管理，建筑物本身的功能，以及建筑物不同功能的比例，同一功能不同檔次建筑的比例，都是由法定圖則（或者是城市設計）中規劃指標確定，而且是實行嚴格的管理，不允許動態調整。為了更好的滿足建筑物功能動態調整的需要，應在規劃指標管理過程中，創新規劃指標管理的制度安排，減少對建筑物使用的限制，允許建筑物功能混合使用；簡化對建筑物使用功能變更的管制，允許建筑物根據需要靈活調整使用功能。

5 結語

我國仍然處于社會主義的初級階段，社會建設不可能一蹴而就。我們應本著開放、包容、創新、服務的精神，把打造以人為本的優質服務作為深圳城市新名片；以滿足基本需求為起點，盡可能在重點上解決供需不平衡，多渠道、多口徑為不同人群提供與滿足各種服務；在實施手段上堅持政府保底，全社會奉獻的原則，讓全社會全系統積極參與社會建設，各盡其力、各得其所，讓奉獻服務社會者得到社會的認同，讓深圳這座城市的居民隨時隨處感受得到關愛。

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[4]黃亞平.城市規劃、城市空間環境建設與城市社會發展[J].城市發展研究,2005,12(2).

[5]周星宇.論城市規劃中的生態思維[J].新材料新裝飾,2014(13).

責任編輯：蔣亞林

on the basis of the understanding of social construction and planning to start development of relations,relying on social ecology theory,This article Analysis the relationship between social construction and urban planning,building and planning for the needs of social development of Shenzhen facing,this article do some research about how to strengthen the program of work to promote social construction,innovation and research put forward the corresponding direction.

social construction；urban planning；social ecology； evaluation system

C912

：A

1674-4144（2017）-05-37（5）

劉永紅，深圳市規劃國土發展研究中心副總規劃師，教授級高級規劃師。