一部開放的法律
——談談《資產評估法》學習體會

張洪發

全國人大自2006年啟動《資產評估法》立法程序，《資產評估法（草案）》經歷全國人大常委會四次研讀并正式通過，前后整整十年。可見，我國《資產評估法》的出臺實屬不易。這從一個側面也可以看出，《資產評估法》涉及的政府部門之多、利益主體之雜、各種關系之繁復，是立法過程中不多見的。同時，我們還關注到，《資產評估法》是在黨中央國務院提出全面深化改革的背景下提交全國人大常委會三讀、四讀的，如何在《資產評估法》中既體現中央簡政放權的精神，又全面統籌協調各方關系，是立法需要解決的一個重點問題，也是難點問題，從最后出臺的《資產評估法》來看，筆者認為該法很好地解決了這一重點難點問題，是一部具有鮮明開放特點的法律。

一、多元化的評估行業管理體制

我國評估行業自上世紀80年代末誕生以來，迄今已形成了資產評估、土地估價、礦業權評估、房地產評估、舊機動車輛鑒定估價、保險公估等六個主要專業領域，分別受財政、國土資源、住房與城鄉建設、商務、保監會等五個行政管理部門管轄。六大行政管理部門依照各自的行政職能，各自對六個專業評估領域開展行政監督管理工作，包括評估機構審批、參與組織評估資格考試、開展行業執業質量檢查、對違法違規評估機構和評估師進行行政處罰等。相應地，六個專業領域的評估成立了六大行業的行業自律組織，即行業協會，分別是財政部門監督管理的資產評估協會、國土資源部門監督管理的土地估價師及土地登記代理人協會和礦業權評估師協會、住房與城鄉建設部門監督管理的房地產估價師與房地產經紀人學會、汽車流通協會、保險中介行業協會。各行業協會根據章程的規定分別對各自的會員進行自律管理。從而形成了我國評估行業行政與行業自律并行的多元化的管理體制。

現行《資產評估法》規定，國務院有關行政管理部門按照各自職責分工，對評估行業進行監督管理；評估行業可以按照專業領域依法設立行業協會，實行自律管理。由此可見，《資產評估法》認同并維持了我國評估行業已形成的多元化管理體制現狀。但與《資產評估法》實施前我國評估行業的多元化行政管理體制有一點不同，就是《資產評估法》實施之后，各行政管理部門沒有了對評估機構的事前審批職能，其管理職能主要體現在對評估機構的事中事后監管。尊重現實既是實事求是的立法態度，也有利于發揮各自專業的監督管理優勢，有利于降低行業管理成本。從美國等西方國家評估行業情況看，同樣存在一行多業的情形，所不同的是，其行業管理均為多元化的行業自律管理體制，不存在并行的多元化的行政管理體制。

二、最大化的評估機構自主管理權

《資產評估法》取消了評估機構設立的行政審批程序，改行政審批制為行政備案制。同時，《資產評估法》賦予了評估機構極大的自主管理權，主要表現在以下方面：

（一）選擇專業服務領域的權利

《資產評估法》規定的評估機構設立條件為：合伙形式的評估機構，應當有兩名以上評估師；其合伙人三分之二以上應當是具有三年以上從業經歷且最近三年內未受停止從業處罰的評估師。公司形式的評估機構，應當有八名以上評估師和兩名以上股東，其中三分之二以上股東應當是具有三年以上從業經歷且最近三年內未受停止從業處罰的評估師。評估機構的合伙人或者股東為兩名的，兩名合伙人或者股東都應當是具有三年以上從業經歷且最近三年內未受停止從業處罰的評估師。

《資產評估法》對評估機構出具評估報告又作出這樣的規定：評估報告應當由至少兩名承辦該項業務的評估專業人員簽名并加蓋評估機構印章。評估機構開展法定評估業務，應當指定至少兩名相應專業類別的評估師承辦，評估報告應當由至少兩名承辦該項業務的評估師簽名并加蓋評估機構印章。

根據以上規定，設立評估機構，從事評估業務可以有以下幾種選擇：

1. 對于合伙制評估機構來說，如果只有2名符合條件的評估師擔任合伙人，2名合伙人的評估師資格可以是同屬于一個專業類別，也可以是屬于不同專業類別，因為法律并沒有要求2名評估師必須是屬于同一專業類別的評估師。如果2名合伙人的評估師資格屬于不同專業類別，則該合伙評估機構可以從事任何專業的非法定評估業務。如果2名合伙人的評估師資格同屬于一個專業類別，則該合伙評估機構除可從事任何非法定業務外，還可從事該專業類別的法定業務。對于合伙人超過2人或評估師超過2人數（包括1人同時擁有2種及2種以上評估師資格）的合伙評估機構，則該合伙評估機構除可從事任何非法定業務外，還可從事至少1個專業類別的法定業務。

2. 對于公司制評估機構而言，除有2名以上符合條件的股東外，還需要有8名以上評估師，所以，公司制評估機構除可從事任何非法定業務外，應當具備從事法定業務的優勢條件。

由于《資產評估法》打破了以前各行政主管部門按專業類別設立評估機構的門檻，取消了以此劃定評估機構業務范圍的規定。同時，將評估機構的業務明確劃分為法定與非法定業務二大類，這樣使評估行業涉及的非法定業務一下被打通了，對評估機構來說，無論規模大小，均可從事各專業領域的非法定業務，評估機構選擇業務領域的權利大大擴展了。對于各專業領域的法定業務，評估機構也只需要有2名屬于同一專業類別的評估師即可。由此來看，《資產評估法》有利于評估機構不斷拓展自身的業務領域，從而推動評估機構做大做強。

（二）確定其他評估專業人員的權利

《資產評估法》將評估專業人員分為評估師和其他評估專業人員，評估師是指通過評估資格考試的評估專業人員，其他評估專業人員是指具有評估專業知識及實踐經驗的評估從業人員。什么樣的人是具有評估專業知識和實踐經驗的人？什么樣的人可以成為其他評估專業人員呢？《資產評估法》將確定其他評估專業人員的權利交給了評估機構，即使以后各專業領域的評估協會制定出一些其他評估專業人員的條件或標準，但確定這些專業人員的最終決定權還在評估機構。

根據《資產評估法》，評估機構在確定其他評估專業人員時，首先要看其是否具有評估專業知識，比如評估專業或相關專業的學習或學歷證書、已通過評估師考試的課次。其次要看是否具有評估實踐經驗，比如在評估行業的從業年數、經歷等。此外，評估機構在確定其他評估專業人員時，應當評價其職業操守和專業素養，是否存在被行政處罰、行業自律處罰的情形，以及其他不良記錄。評估機構確定的其他評估專業人員，應當隨人員的流動及時調整。對受到行政處罰、行業自律處罰的人員，應當及時從其他評估專業人員名單中調整出去。

（三）自由選擇加入行業自律組織的權利

《資產評估法》沒有對評估機構加入協會做出強制性規定，評估機構可以自由選擇加入某一個專業領域的協會，或同時加入幾個專業領域的協會，也可以選擇不加入任何一個專業領域的自律性組織。需要指出的是，不加入任何專業領域自律組織的評估機構，雖然不受行業協會的監管約束，但逃脫不了行政主管部門對其評估業務的監督管理，因為根據《資產評估法》的有關規定，評估機構從事某一專業領域的評估業務應當向這一專業領域的行政管理部門備案；行政管理部門依據職責，負責監督管理評估行業，對評估機構和評估專業人員的違法行為依法實施行政處罰。

三、更為自由的評估專業人員

對評估師來說，其可從事的評估業務更加寬泛，不象《資產評估法》出臺之前受到專業領域的限制。《資產評估法》明確了其他評估專業人員在評估機構的法律地位，授權其可在非法定業務的評估報告上簽字蓋章，擴大了評估專業人員的范疇，為尚未通過評估師考試、卻有志于評估事業的人員打開了從業的通道。并且，其他評估專業人員開展評估業務也不會受到專業領域的限制，有更大的自由度和發展空間。